Pubblica amministrazione e cooperazione sociale

INTRODUZIONE L’argomento oggetto della tesi prende spunto dalla mia grande curiosità di capire, conoscere, 
scoprire un settore che produce beni e servizi dalle caratteristiche peculiari che si è trovato, a partire 
da gli anni Novanta del secolo scorso, all’ improvviso e inaspettatamente al centro dell’attenzione 
dei ricercatori, dei politici, degli amministratori e della stessa opinione pubblica. 
Organizzazioni che si occupano di tossicodipendenti e di portatori di handicap, circoli sportivi e 
ricreativi, cooperative scolastiche di genitori, cliniche e ospedali di enti religiosi, associazioni 
ambientalistiche, organizzazioni non governative che operano con i paesi in via di sviluppo, 
associazioni culturali e politiche, gruppi locali di volontariato, fondazioni che gestiscono musei, 
cooperative di inserimento lavorativo di ex carcerati, università non statali, fondazioni di erogazione 
e altro ancora sono diventati oggetto di interesse senza precedenti.
Si tratta di organizzazioni che, al di là delle profonde differenze che le connotano, sono accumunate 
da una caratteristica: non distribuiscono ai soci o ai dipendenti gli eventuali profitti che derivano 
dalla gestione delle loro attività ma, al contrario, re-investono questi profitti per aumentare la 
qualità e migliorare i servizi erogati, sono quello che è stato chiamato – mutando la terminologia 
americana – il settore non profit .
In un arco temporale molto breve, la discussione attorno ai meriti, ai problemi e alle possibilità di 
questo vasto insieme di organizzazioni che – senza finalità di lucro – promuove la produzione di 
servizi di utilità collettiva, è cresciuta in maniera esponenziale, tanto da far sorgere il dubbio che si 
stesse assistendo ad una vera e propria moda piuttosto che a un approfondito dibattito attorno ai 
destini di una parte rilevante della società e dell’economia del nostro paese. 
Questa crescita di attenzione è stata ancora più sorprendente se si pensa al silenzio e alla neppure 
troppo celata ostilità che, in passato e per lunghi anni, hanno caratterizzato i rapporti tra la società 
(e, soprattutto, la legislazione) italiana e il settore non profit ; silenzio e ostilità determinate da una 
pluralità di cause storiche e politiche.
La grande attenzione nei confronti del settore, così come la modesta diffusione delle informazioni 
relative alla sua consistenza, alle sue caratteristiche specifiche e alle grandi differenze che esistono 
al suo interno, hanno generato talvolta non poca confusione, innanzitutto linguistica, ma riferita 
anche alla natura delle organizzazioni del settore non profit . La pluralità delle denominazioni è 
sicuramente una delle caratteristiche peculiari del non profit  italiano, questo è costituito da tante 
anime diverse, che si sono sviluppate separatamente; è stato riconosciuto come un vero e proprio 
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“settore” dell’economia e della società (cioè come un insieme relativamente omogeneo di 
organizzazioni che condividono “caratteri” comuni). Questo riconoscimento pare più il risultato del 
progetto culturale di un’ èlite intellettuale e organizzativa che non l’esito di una vera e propria 
spinta di base delle organizzazioni che costituiscono il settore stesso.
La frammentazione originaria trova un immediato riscontro nei differenti termini con cui il settore è 
stato chiamato. Il settore non profit  mutuato dalla tradizione legislativa e culturale statunitense, è 
infatti venuto in uso e si è affermato solo in tempi recenti, come tentativo di dare carattere unitario 
alla molteplicità di espressioni utilizzate per descrivere le varie organizzazioni, che nel corso del 
primo capitolo abbiamo trattato evidenziando, non solo le caratteristiche del terzo settore in Italia e 
il processo storico che ha apportato alla sua affermazione, ma la varietà dei soggetti che lo 
compongono.
La necessità di unire organizzazioni diverse non può tuttavia cedere il passo alla tentazione di 
confonderle tra loro. La complessità e l’ambiguità del terzo settore è già evidente nella sua stessa 
denominazione, nelle finalità sociali delle quali si fa portatore e nella costellazione di valori che 
vengono rivendicati come premesse ed esito della sua affermazione.
Iniziando dalla vexata quaestio concernente la definizione stessa di terzo settore, siamo dell’ idea 
che la concettualizzazione, ancora oggi dominante di terzo settore non consente a quest’ultimo di 
reclamare per sé funzioni che vadano oltre la mera supplenza o il lobbying. Se si vuole, come si 
ritiene si debba volere, che i soggetti della società civile partecipano attivamente alle scelte di 
natura amministrativa, la definizione di ciò che deve intendersi per terzo settore è questione che non 
può essere esclusa. La definizione corrente di terzo settore vede questo come la sfera cui afferiscono 
tutti quei soggetti che non hanno titolo per rientrare né nel mercato (primo settore) né nello Stato 
(secondo settore). Si noti subito l’asimmetria, mentre la distinzione tra terzo settore e Stato si 
poggia su un fondamento oggettivo, qual’ è quello basato sulla dicotomia tra pubblico – privato, la 
distinzione tra terzo settore e mercato postula, per avere senso, che il mercato venga considerato 
come lo spazio occupato per intero da agenti che sono motivati all’azione dal fine lucrativo. 
Se le organizzazioni di società civile appartengono alla sfera del privato, ma non a quelle del 
mercato vuol dire che la loro ragion d’esistere non può essere ricercata sul piano economico, ma 
solo su quello sociale. Ecco perché agli inizi degli anni Ottanta del secolo scorso, tali 
organizzazioni vennero identificate con l’espressione del “privato sociale”. 
Ebbene agli inizi tale espressione ha rappresentato fedelmente ed efficacemente la realtà, le cose 
sono andate progressivamente mutando in seguito all’affermazione in senso quantitativo e alla 
diffusione su tutto il territorio nazionale, di soggetti imprenditoriali connotati da due elementi 
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specifici. Primo un’ organizzazione produttiva del tutto simile a quelle delle imprese for profit (e 
dunque connotata da elementi quali professionalità , produzione di beni e servizi e così via); 
secondo, il perseguimento di interessi collettivi affatto analoghi a quelli perseguiti da associazioni 
(di volontariato, di promozione sociale) e da fondazioni. Si pensi alle cooperative sociali e alle 
neonate imprese sociali; si tratta di soggetti che stanno nel ( cioè dentro il) mercato capitalistico, ma 
non accettano il fine dell’agire capitalistico che è quello della massimizzazione del profitto. In 
quanto operanti con sistematicità e regolarità nel mercato, tali soggetti sono simili alle società 
commerciali e dissimili alle fondazioni e associazioni; in quanto non mirano al profitto, essi sono 
simili a fondazioni e associazioni e dissimili dalle società di cui al libro V del Codice Civile.
Abbiamo voluto porre l’attenzione sul problema della dimensione costituzionale del terzo settore. 
Proprio come ancora oggi accade, il sistema politico vede il terzo settore come forza di sostegno 
agli attori politici in campo e non già come espressione di una modalità nuova e originale di 
realizzare opere che hanno bensì ricadute sul pubblico, ma sono di natura civile. Chi invece 
riconosce al terzo settore un “potere istituente” 1
  ed è convinto che, nelle attuali condizioni storiche, 
esso abbia già acquisito la capacità di darsi un assetto costituzionale, deve anche ammettere che la 
questione della rappresentanza non  può essere ulteriormente procrastinata. Tale esigenza poggia 
sulla constatazione che il sistema politico non riesce più ad assolvere il compito della 
rappresentanza dell’ intera area sociale. Infatti la crescita rapida del pluralismo sociale  è oggi tale 
che gli individui non possono più dirsi rappresentati da una sola organizzazione, è il fatto della 
pluriappartenenza, il fatto cioè che le persone nella società odierna possono scegliere la propria 
identità come risultato di appartenenze plurime,  a far si che il tradizionale sistema della 
rappresentanza non sia più sufficiente a coprire tutti gli ambiti in cui si esprime l’esistenzialità delle 
persone.
Fino ad un passato recente, invece, le cose sono andate diversamente, al tavolo della decisione 
pubblica partecipavano ( e partecipano tuttora) solo coloro che avevano titolo, vale a dire coloro che 
potevano dimostrare di rappresentare interessi organizzati di gruppo o di categorie di cittadini. Lo 
spiazzamento del civile ad opera del pubblico che ne è derivato ha fatto si che fino a tempi 
recentissimi la società fosse organizzata attorno a pochi attori sociali e nella quale la capacità di 
azione collettiva era controllata da alcuni grandi partiti. Ebbene la novità importante di questo 
nostro tempo è la presa d’atto della inefficienza oltre che delle gravi lacune che il modello fordista 
di organizzazione sociale ci ha lasciato in eredità. È quando ci si confronta con i problemi connessi 
ai nuovi rischi sociali, alla nuova configurazione del mercato del lavoro, ai conflitti identitari, ai 
1
 M. Magatti Il potere istituente della società civile , Roma, Laterza, 2005
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paradossi della felicità, e così via, che si inizia a percepire cosa significa aver lasciato ai margini il 
civile, impedendogli di fatto di esprimere tutta la sua carica progettuale. Ed è precisamente a questo 
punto che si comincia a comprendere perché il terzo settore non può non aspirare a diventare parte 
sociale, preoccupandosi, in conseguenza, di sciogliere il nodo della sua rappresentanza nella 
prospettiva di un’amministrazione condivisa.
La legislazione italiana sul settore non profit è  il risultato di una produzione normativa abbondante 
che è venuta a stratificarsi nel corso degli anni e sembra ora mostrare tutti i limiti del processo 
disordinato che le ha dato vita. È dunque estremamente vivo il bisogno di una riforma che sia in 
grado di ridefinire i confini complessivi dell’universo non profit  unificando e distinguendo le figure 
giuridiche di riferimento.
Nel secondo capitolo della trattazione abbiamo focalizzato la nostra attenzione su uno degli attori 
del settore non profit , appunto sulle cooperative sociali, sulle loro origini, gli elementi identificativi, 
i rapporti che intercorrono tra questi soggetti e la Pubblica amministrazione, la legislazione di 
riferimento e il ruolo attuale che oggi rivestono le cooperative sociali.
La scelta di utilizzare una società cooperativa per sviluppare un’ impresa rimanda ad opzioni di 
rilevanza non solo tecnica, ma soprattutto di sostanza. La società cooperativa è una forma societaria 
che si è sviluppata per rispondere ad esigenze diverse da quelle che conducono a fondare le società 
cosiddette lucrative, come le società per azioni o responsabilità limitata. Mentre queste ultime 
rispondono alla finalità di vedere remunerato il capitale investito, le società cooperative nascono 
con lo scopo di offrire a chi vi partecipa la soluzione di proprie esigenze a condizioni migliori di 
quelle che si potrebbero reperire sul mercato. Non è un caso che quello cooperativo sia l’unico tipo 
societario citato dalla nostra Costituzione, che all’art. 45 afferma che “la Repubblica riconosce la 
funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La 
legge ne promuove e favorisce l’incremento con i mezzi più idonei e ne assicura con gli opportuni 
controlli, il carattere e le finalità”.
Come si può ricavare dalle parole dei costituenti, la cooperazione è ritenuta un fenomeno sociale, 
prima che una forma societaria, e ad essa si attribuisce un’importante rilievo sociale proprio per le 
sue finalità non speculative. Tale rilievo giustifica il fatto che la Costituzione non solo legittima una 
legislazione che agevoli lo sviluppo della cooperazione, ma addirittura sollecita il legislatore a farsi 
promotore di leggi che vadano in tale direzione.
La finalità sociale e non speculativa della cooperazione si pone di grande attualità in questo periodo 
di crisi dell’ economia e lo fa almeno per due motivi: in primo luogo questo modello di impresa – 
orientato a identificare i propri obiettivi nella soluzione di esigenze reali di molti in un tempo medio 
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- lungo e non nell’ arricchimento speculativo di pochi a breve termine – sembra incarnare proprio 
quel modo alternativo di sviluppo e di fare impresa che la crisi attuale induce a ricercare. La crisi 
economica che stiamo attraversando è infatti a detta di autorevoli osservatori una crisi di modello di 
sviluppo. Il progressivo venire meno della sostenibilità dello sviluppo economico, troppe volte 
perseguito unicamente per massimizzare la ricchezza di pochi, ha autoalimentato la speculazione 
finanziaria che ha travolto in pochi mesi una economia reale che si è scoperta fragile, proprio 
perché privata delle regole che la subalternità  della politica al potere economico ha omesso, a 
discapito della persona.
Le regole della società cooperativa sono presidiate dalla democrazia interna, in cooperativa 
convivono interessi e valori – proprio perché incarna i principi di mutualità e intergenerazionalità è 
portata a misurarsi sul terreno della sostenibilità della produzione e soprattutto si distingue per come 
la ricchezza prodotta viene distribuita ai soci del territorio. Tutto questo non preserva certo 
inadeguatezze e errori, ma certamente concorre a dare alla forma cooperativa un respiro di forte 
attualità e prospettiva. In un momento di crisi economica la cooperativa può rilevarsi uno strumento 
utile per avviare esperienze collettive di impresa, specie in settori innovativi ad alto valore aggiunto 
che interessano sempre più i giovani. 
In un simile contesto, l’esplicitazione della mission  e l’eventuale adozione di codici etici di 
autoregolazione costituisce un presupposto essenziale al rafforzamento della cultura etica interna, 
uno stimolo di assunzione di comportamenti socialmente responsabili e moralmente ineccepibili da 
parte di tutti i soggetti coinvolti, oltre ad un efficace strumento di comunicazione della propria 
vocazione solidaristica verso l’esterno. Come infatti si evince nel terzo capitolo della trattazione, l’ 
etica  investe non solo le cooperative sociali, ma anche la Pubblica amministrazione che, oggi 
sempre di più, fa i conti con i cittadini che si aspettano comportamenti socialmente responsabili. 
L’utilizzo di denaro pubblico finalizzato allo sviluppo sostenibile e al raggiungimento di finalità 
etiche e sociali dovrebbe derivare dall’ adozione di una nuova prospettiva, nell’ambito della quale i 
parametri economici non garantiscono necessariamente il soddisfacimento di una sfera di valori più 
ampia e che l’amministrazione non può ignorare.
Si tratterebbe, in altre parole, di stimolare un approccio che tenga in conto le responsabilità delle 
ricadute sociali delle scelte economiche adottate, anche in considerazione del fatto che 
l’introduzione di criteri “etici” negli appalti pubblici spingerebbe virtuosamente il sistema 
produttivo a rendersi più competitivo proprio su questi parametri.
Diventa in questo contesto utile capire la natura dei rapporti che intercorrono tra i soggetti del terzo 
settore e la Pubblica amministrazione, per questo nel corso del quarto capitolo ci siamo interessati 
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dei caratteri tradizionali del rapporto fra impresa sociale e Pubblica amministrazione, le principali 
categorie di beni e servizi acquisibili da parte della Pubblica amministrazione presso operatori del 
terzo settore. L’obiettivo deve essere quello del coinvolgimento dei rappresentanti del terzo settore 
negli organismi di valutazione, al fine di consentire loro di fare emergere il proprio punto di vista, 
ma al tempo stesso anche di responsabilizzarsi rispetto alle verifica del raggiungimento degli 
obiettivi, passando da forme di contracting out a forme di amministrazione condivisa.
Con il prevalere di principi edonistici che privilegiano la centralità della persona e del benessere 
individuale, economico ed esistenziale, da un lato, e una maggiore consapevolezza di rispetto per 
l’ambiente, per il sociale, dall’altro, le organizzazioni del terzo settore svolgono un ruolo 
indispensabile ai fini della sensibilizzazione della popolazione verso le tematiche sociali di diversa 
natura. Partecipano alla crescita della coscienza collettiva e favoriscono il sostegno di progetti sul 
sociale; nello stesso tempo la società italiana muta velocemente, cambiando gli stili di vita dei suoi 
abitanti, culture di varie provenienza si mescolano e si fondono creando nuovi bisogni e nuove 
aspettative. Cresce la responsabilità delle aziende che investono sull’ ambiente e su progetti sociali ; 
il consumatore è più attento e premia i comportamenti etici; le istituzioni si adeguano e forniscono 
nuovi servizi. In tale prospettiva il mondo del non profit  negli ultimi anni si trova in una posizione 
di affollamento con sovrapposizione di finalità e la conseguente difficoltà ad emergere e farsi 
notare , specie per le associazioni di piccola e media dimensione.
In questa situazione di cambiamento, come abbiamo argomentato nel quinto capitolo, per le 
associazioni comunicare subito e bene diventa indispensabile sia ai fini del reperimento di nuovi 
volontari ( people raising ) che del reperimento di nuove risorse finanziarie ( fund raising ).
Oggi dare conoscenza compiuta di sé e del proprio operato attraverso l’uso mirato di strumenti di 
comunicazione efficaci per ogni singola associazione, indipendentemente dalla propria mission e 
capacità di investimento, diventa l’unica possibilità per dare voce alle proprie finalità, l’obiettivo 
primario è utilizzare diversi strumenti di comunicazione, ciascuno col proprio linguaggio e con la 
propria modalità espressiva, per poter più velocemente emergere e caratterizzarsi . 
Il “bilancio sociale” redatto dalle organizzazioni non profit come quello della Pubblica 
amministrazione assume una valenza particolare come strumento che consente sia di monitorare i 
comportamenti dell’organizzazione, sia di informare gli interlocutori, interni ed esterni, degli 
obiettivi sociali raggiunti fornendo dati e informazioni necessari per un governo democratico. Per le 
cooperative sociali, e non solo, il “bilancio sociale” costituisce un mezzo per migliorare 
l’informazione rispetto a come ha agito l’organizzazione e a quali risultati è stata in grado di 
conseguire in modo da fare risaltare la peculiarità del proprio operato e interagire in modo 
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costruttivo con gli stakeholder . In quest’ottica è risultato importante enfatizzare il rapporto che si 
instaura tra il mondo del terzo settore e i mezzi di comunicazione.  
I media veicolano informazioni, aiutano a interpretare le dinamiche della società contemporanea e 
soprattutto dettano l’agenda dei problemi e orientano le opinioni dei cittadini, chi opera oggi nel 
campo dell’informazione ed della comunicazione istituzionale e sociale ha la precisa responsabilità 
collettiva, che si collega direttamente all’etica pubblica. È irrealistico pensare che i mezzi di 
comunicazione pubblici e privati, possano essere totalmente impermeabili all’influenza dei governi 
e dei poteri economici, ma altrettanto irrealistico è credere che la sfera pubblica democratica possa 
funzionare senza il contributo dei media 2
.
Se da un lato vi è dunque una reticenza da parte dei media a trattare il sociale, a “farlo diventare” 
notizia, dall’altra vi è anche un’incapacità, volente o nolente, del mondo sociale di non  sapersi 
raccontare. Oggi, però, i media mostrano una maggiore attenzione nei confronti del terzo settore, 
sintomo che il ruolo che quest’ultimo riveste nella società è sempre più importante, tanto che le 
iniziative sul tema del “sociale” si moltiplicano. In ogni caso, la cooperazione sociale in Italia non 
gode di buona stampa, in generale c’è una sottovalutazione molto forte dell’importanza e del ruolo 
che esse giocano nell’economia e nella società.
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 G. Gardini P. Lalli Per un’etica dell’informazione e della comunicazione giornalismo radiotelevisione new media 
comunicazione pubblica , Milano, Franco Angeli, 2009 pagg. 9 – 10.
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