Capitolo 1
1.1. Excursus sul rinnovato rapporto tra cittadini e Pubblica
Amministrazione
L’evoluzione dei rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione si
caratterizza sempre più per l’affermarsi di un clima di “collaborazione”, da
intendersi come il rispetto tra due entità che tendono ad essere fra loro sempre
più paritetiche e come la piena valorizzazione dei diritti di cittadinanza, primo
fra tutti il diritto all’informazione
2
L’analisi evolutiva del rapporto tra cittadini e Pubblica
Amministrazione non può non partire dalla constatazione di un incremento del
ruolo e degli ambiti di intervento dello Stato prima e dalla sua messa in
discussione dopo e dal graduale cambiamento della figura e del ruolo del
cittadino nei confronti dello stesso.
.
Partendo dagli ambiti di intervento dello Stato, l’affermarsi della
dottrina del welfare state
3
ha dato luogo, a partire dagli interventi nei settori
assistenziali, economici, educativi e culturali ad un fenomeno complesso e
dalle letture contrastanti. Da un lato si sottolinea come lo Stato sia intervenuto
in settori che prima erano appannaggio di una gestione privata; dall’altro, si
2
Quando si parla di diritto all’informazione, soprattutto se all’interno di un discorso sulla
comunicazione pubblica, si tende non solo a considerarlo nella sua triplice formula di diritto di
informare, di informarsi, e di essere informato, ma come una sorta di pre-condizione
all’espressione del diritto di cittadinanza, inteso quale partecipazione consapevole e informata
al processo decisionale pubblico.
3
Il termine welfare state, “Stato del benessere”, viene utilizzato a partire dalla seconda
guerra mondiale per designare un sistema socio - politico - economico in cui la promozione
della sicurezza e del benessere sociale ed economico dei cittadini è assunta dallo Stato, nelle
sue articolazioni istituzionali e territoriali, come propria prerogativa e responsabilità. Il welfare
state, detto anche “Stato sociale”, si contraddistingue per una rilevante presenza pubblica in
importanti settori quali la previdenza e l’assistenza sociale, l’assistenza sanitaria, l’istruzione e
l’edilizia popolare.
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evidenzia come questo intervento ha reso di massa continuativi interventi
prima ristretti e sporadici.
Lo Stato sociale ha rappresentato una risposta a una società sempre più
complessa che necessitava di istituzioni, competenze, funzioni in grado di
rispondere ad esigenze e bisogni in continua evoluzione; ben presto si assiste
ad un ripensamento dello Stato sociale e all’accentuarsi di proposte di modelli
sostitutivi che si caratterizzano per un ritiro delle Pubbliche Amministrazioni
da settori che ancora qualificano lo Stato come Stato sociale.
Simultaneamente alla messa in discussione dello Stato sociale, viene
portata avanti un’azione di riforma della Pubblica Amministrazione che
coinvolge direttamente il rapporto dell’amministrazione stessa con i cittadini
4
In questo contesto, la Pubblica Amministrazione è collocata su un
gradino più alto rispetto al cittadino, a cui non consente di esercitare alcun tipo
di partecipazione e controllo alla sua attività.
.
L’evoluzione di questo rapporto può essere sintetizzata in quattro tappe
fondamentali quali:
- “cittadino suddito”: si “funzionalizza” il cittadino ai pubblici poteri;
si assiste ad un rapporto tra cittadini e Pubblica Amministrazione
impersonale, la quale quest’ultima governa e cerca di tenere più
lontano possibile il cittadino attraverso il linguaggio, la complessità
delle procedure; lo strumento di comunicazione utilizzato è, in
questo caso, quello della “propaganda
5
”;
4
Grandi R., “La Comunicazione pubblica”, Carocci editore, Roma 2007, pp. 52-53.
5
Propaganda: in tardo latino, propaganda significa “cosa da propagare” o “che deve essere
diffusa”; tipo di messaggio mirato a influenzare le opinioni o il comportamento delle persone.
Spesso, invece di fornire informazioni imparziali la propaganda è mistificatoria veicolando
informazioni di “dubbia” veridicità. Per ulteriori approfondimenti si ricorda: E. L. Bernays,
“Propaganda”, Fausto Lupetti editore, Bologna, 2008.
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- “cittadino in senso proprio”: cambia l’immagine del cittadino in
rapporto all’importanza del suo ruolo sancito dalla costituzione
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- “cittadino informato”: la Pubblica Amministrazione, interessata dai
primi processi di riforma, passa dal governare all’amministrare.
Inizia ad instaurarsi una logica di relazione con il cittadino,
sostituendo l’ordinare con l’informare. Così lo strumento utilizzato
diviene l’informazione veritiera ed oggettiva;
; la
Pubblica Amministrazione imita il sistema comunicativo
commerciale sostituendo la propaganda con la pubblicità; si inizia a
pensare alla comunicazione/informazione non come strategia,
risorsa e servizio, ma come base della democrazia;
- “cittadino risorsa”: la Pubblica Amministrazione ha bisogno di
relazionarsi alla pari con il cittadino; lo strumento strategico diventa
la comunicazione.
Questo processo di riforma comporta da un lato il riconoscimento della
centralità dei processi comunicativi, sia interni sia esterni; dall’altro alla
separazione, all’interno delle amministrazioni pubbliche, tra la sfera politica e
quella amministrativa.
È con l’inizio degli anni Ottanta che si passa da una concezione della
comunicazione “arcaica” all’affermarsi di un “diritto all’esternazione delle
istituzioni” in quanto tali.
6
Ci si riferisce all’art. 73, 3° comma, Cost.: “Le leggi sono pubblicate subito dopo la
promulgazione ed entrano in vigore il quindicesimo giorno successivo alla loro pubblicazione,
salvo che le leggi stesse stabiliscano un termine diverso”; all’art. 2, Cost.: “La Repubblica
riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell'uomo, sia come singolo, sia nelle formazioni
sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l'adempimento dei doveri inderogabili di
solidarietà politica, economica e sociale”; all’art. 97, Cost.: “I pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità
dell’amministrazione. Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza,
le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”.
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Più specificatamente si assiste:
- ad un mutato atteggiamento della collettività verso il ruolo dello
Stato quale soggetto erogatore dei servizi;
- ad una crescente domanda di qualità ed efficienza da parte del
cittadino;
- ad un costante bisogno di comunicazione bi-direzionale.
Lo sviluppo della comunicazione istituzionale accompagna questo
lungo processo ed i conseguenti mutamenti di tendenza come l’interesse per la
comunicazione delle istituzioni pubbliche verso il sistema informativo.
Si passa, così, da un sistema organizzato che risulta oscuro, poco
trasparente e partecipativo a un sistema in cui si è ricercato il dialogo
permanente tra istituzioni e cittadini e tra le istituzioni stesse.
Gli anni Novanta, invece, sono stati caratterizzati da un momento di
grande crisi politica e istituzionale che ha finito per coinvolgere del tutto anche
la Pubblica Amministrazione e da questo passaggio “epocale” che trova la
propria base giuridica - amministrativa in una serie di leggi.
La produzione normativa avvenuta nell’ultimo decennio del secolo
appena trascorso è stata segnata da una grande coerenza che la lega ad un filo
conduttore: quello di avvicinare la Pubblica Amministrazione alla società civile
con il decentramento di molte funzioni dallo Stato agli Enti Locali e riformare
tutta la Pubblica Amministrazione su criteri di:
- efficienza, cioè competenza e prontezza nell’assolvere le proprie
mansioni;
- efficacia, cioè la capacità di produrre l’effetto voluto;
- economicità.
L’intensa attività legislativa, tesa ad affermare alcuni dei caratteri di
quella che viene definita come nuova identità della Pubblica Amministrazione,
è dunque caratterizzata dal riconoscimento e dall’attuazione dei valori della
trasparenza, della partecipazione, dell’accesso e della semplificazione.
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In questo decennio le principali leggi di riforma sono state la 142/1990
sulle autonomie locali e la 241/1990 sulle innovazioni in materia di
procedimenti amministrativi; queste modificano profondamente il rapporto tra
cittadini e Pubblica Amministrazione. I cittadini vengono considerati detentori
di diritti d’informazione e partecipazione, sia come singoli, sia riuniti in
associazioni.
L’approvazione di queste due leggi ha dunque modificato il tradizionale
rapporto di sudditanza dei cittadini nei confronti della Pubblica
Amministrazione.
Analizzando brevemente le due più importanti leggi degli anni Novanta
ci aiuterà a capire come è stato possibile attuare un rinnovamento nel
tradizionale rapporto non equilibrato tra questi due soggetti, che ha
caratterizzato per decenni il contesto italiano.
Iniziando dalla 142//1990, Ordinamento delle autonomie locali, l’art. 6
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Dall’emanazione di tale articolo si può leggere come sia cambiato il
rapporto tra l’istituzione politica e la società civile; i cittadini possono
associarsi come forme sociali, legittimate, in quanto veri e propri soggetti attivi
della vita pubblica, ad intervenire nel processo di presa di decisione.
comma 1 incentiva la partecipazione popolare e recita: “I comuni valorizzano
le libere forme associative e promuovono organismi di partecipazione popolare
all’amministrazione locale, anche su base di quartiere o di frazione. I rapporti
di tali forme associative con il comune sono disciplinate dallo statuto”.
Sempre nello stesso art. 6 e nel successivo art. 7, si precisano le forme
di partecipazione dei cittadini, come singoli o in quanto associati tra loro:
- accesso alle strutture, ai servizi, agli atti amministrativi e alle
informazioni di cui è in possesso l’amministrazione;
- pubblicità di tutti gli atti dell’amministrazione comunale e
provinciale con l’eccezione di alcuni;
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Oggi: art. 8 D lgs. 18 agosto 2000, n. 267.
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- istanze, petizioni, proposte dirette a promuovere interventi per la
miglior tutela di interessi collettivi;
- referendum consuntivi anche su richiesta di un adeguato numero di
cittadini;
- possibilità di istituire un difensore civico
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- individuazione dei responsabili del procedimento;
;
- informazione sullo stato degli atti e delle procedure.
In effetti la legge può essere riassunta in quattro parole chiave:
- autonomia degli enti locali;
- partecipazione;
- accessibilità;
- figura del difensore civico.
La legge é ispirata ad una concezione democratica dell’azione
amministrativa, tanto che il valore della partecipazione viene elevato a
principio organizzativo fondamentale e prevede, per la prima volta, la
separazione tra le funzioni di indirizzo e di controllo.
La seconda fondamentale legge, la legge 241/1990 Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi, si concentra per l’appunto sulla definizione in materia di
accesso, determinando tutte quelle strutture che raccolgono le istanze del
cittadino. In particolar modo la legge regola in modo del tutto nuovo i rapporti
tra cittadini in quanto utenti e la Pubblica Amministrazione, dà maggiore
concretezza agli istituti di partecipazione e acceso già previsti nella legge
142/1990 e attribuisce ai cittadini una serie di importanti diritti nei confronti
della Pubblica Amministrazione.
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La legge all’art. 8 prevede anche l’introduzione facoltativa del difensore civico. Ha il
compito di sollecitare l’amministrazione a provvedere tempestivamente alla richiesta di un
privato; ha il ruolo di garante dell’imparzialità e del buon andamento della P.A. comunale e
provinciale segnalando abusi, disfunzioni, inefficienze, carenze e ritardi della P.A. nei
confronti dei cittadini.
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Al comma 1 dell’art. 1
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Tali criteri sono attuati dalla legge attraverso disposizioni che
garantiscono:
si delineano i criteri ai quali l’attività
amministrativa si deve conformare: economicità, efficacia e pubblicità.
- la partecipazione al provvedimento amministrativo;
- la trasparenza;
- l’accesso ai documenti;
- la velocità dell’azione amministrativa;
- l’obbligo di motivazione dei procedimenti amministrativi;
- il principio di consensualità.
L’accesso agli atti diventa un principio generale dell’attività
amministrativa finalizzato a favorire la partecipazione dei cittadini,
l’imparzialità, la semplificazione e la trasparenza dell’azione amministrativa.
Con la legge 241/90 l’attività della Pubblica Amministrazione diviene
semplice e trasparente e la comunicazione diventa una regola costante.
Sono, poi, il Dlgs. del 3 febbraio 1993 n. 29, le leggi Bassanini n.
59/97, 127/97, 191/98 e 50/99 e la Direttiva Frattini 150/2000 che
contribuiscono all’affermarsi della cultura della comunicazione e al
consolidamento del rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadini, inteso
come scambio bi-direzionale tra due entità prima non comunicanti.
Soprattutto è con le leggi Bassanini 191/98 e 50/99 che si completa il
quadro normativo finalizzato ad attuare la semplificazione amministrativa ed è
la legge 150 del 2000 che costituisce il punto di arrivo della normativa in
materia di comunicazione, con la quale quest’ultima è definitivamente
riconosciuta come attività istituzionale, diventando il collante tra Pubblica
Amministrazione e cittadino in un nuovo rapporto paritario.
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Legge 241/1990; art. 1, comma 1: “l’attività amministrativa persegue fini determinati
dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia e di pubblicità secondo le modalità
previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti”.
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La normativa fin qui esaminata supporta tutte quelle iniziative
finalizzate allo sviluppo della comunicazione tra Pubblica Amministrazione,
cittadino - utente - cliente e risorse umane interne ed a consentire un efficace
flusso di informazione.
Le leggi di riforma definiscono una nuova struttura ed un nuovo
modello di Pubblica Amministrazione che, gradualmente, sostituisce l’esistente
non più aderente alla realtà e non in grado di rispondere alle esigenze rinnovate
e dinamiche della società moderna.
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1.2. Il ruolo e le funzioni dell’URP: il front office
L’URP, Ufficio Relazioni con il Pubblico, nasce per facilitare,
migliorare ed estendere l’accesso ai servizi nella varietà delle regole e dei
contesti in cui avviene l’incontro tra sfera pubblica e società civile.
L’introduzione degli URP avviene con il d. lgs 29/93 (abrogato dal d.
lgs 165/2001) quale risposta ad una duplice esigenza, già messa in luce dalle
precedenti leggi 241/90 e 142/90: da un lato, dare veste istituzionale alla
emergente cultura della trasparenza amministrativa e alla qualità dei servizi;
dall’altro, fornire uno strumento organizzativo adeguato alle esigenze di
attuazione delle funzioni di comunicazione istituzionale e contatto con i
cittadini.
Il presidente della Repubblica, con il decreto n. 352/1992
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, precisa il
campo di applicazione del diritto di accesso ai documenti amministrativi
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Fino a questo momento, l’avvalersi di un Ufficio per le Relazioni con il
Pubblico era visto come un’opportunità, un’istituzione a cui le amministrazioni
potevano, solo se lo ritenevano utile, ricorrere.
e si
riferisce, per la prima volta, all’art. 6, comma 2 nel quale si afferma: “Le
singole amministrazioni valutano altresì l’opportunità di istituire un Ufficio per
le Relazioni con il Pubblico e comunque individuano un ufficio che fornisca
tutte le informazioni sulle modalità di esercizio del diritto di accesso e sui
relativi costi”.
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D.P.R. 27 luglio 1992, n. 352: “Regolamento per la disciplina delle modalità di esercizio
e dei casi di esclusione del diritto di accesso ai documenti amministrativi, in attuazione
dell’art. 24, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
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All’art 2 si legge che il diritto di accesso ai documenti amministrativi è esercitato non
soltanto nei confronti di tutte “le pubbliche amministrazioni e dei concessionari di pubblici
servizi da chiunque vi abbia un interesse personale e concreto per la tutela di situazioni
giuridicamente rilevanti”, ma anche nei confronti “dell’autorità che è competente a formare
l’atto conclusivo o a detenerlo stabilmente”.
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