Progetti finanziari per la realizzazione e gestione delle opere pubbliche

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Capitolo I 
Partenariato Pubblico Privato: forme e contenuti 
 
 
1. Il Partenariato Pubblico Privato: 
definizioni 
 
Con il termine Partenariato Pubblico Privato(PPP) si definiscono tutte quelle 
forme di cooperazione tra il settore pubblico e il settore privato, attraverso le quali 
le rispettive competenze e risorse vengono integrate per la realizzazione e 
gestione di opere infrastrutturali in funzione delle diverse responsabilità e 
obbiettivi. 
In un progetto condotto con le modalità tipiche del PPP ci riferiamo al momento 
in cui la Pubblica Amministrazione affida all’operatore privato, anche sulla base 
di un contratto
1
, l’attuazione di un progetto per la realizzazione di Opere 
Pubbliche e di Pubblica Utilità,
2
 e per la gestione del relativo servizio. Ciò 
implica che per realizzare l’infrastruttura l’operazione sia di natura molto 
complessa, nella quale devono coesistere, in tutto o in parte, i seguenti elementi 
chiave: 
a) la progettazione (Design); 
b) il finanziamento (Finance); 
c) la costruzione (Operate); 
d) la manutenzione (Maintenance). 
 
                                                 
1
 Vedremo in seguito quali sono le forme contrattuali contemplate sia nell’ordinamento nazionale 
che Europeo. 
2
 Secondo gli autori  Matteo Baldi- Giuseppe De Marzo in “Il Project Financing nei lavori 
pubblici” IPSOA 2004, per Opera Pubblica si intende un’opera eseguita da un soggetto pubblico e 
destinata al perseguimento di un Pubblico Interesse mentre per opera di Pubblica Utilità si intende 
un’opera che pur perseguendo un Pubblico Interesse non è realizzata da un soggetto pubblico ma 
da un soggetto privato.  
 7
Il PPP nasce, storicamente, con riferimento ai grandi progetti infrastrutturali di 
trasporto, essendo questi caratterizzati da rilevanti esternalità positive e quindi da 
una significativa discrepanza tra il saldo costi-benefici sociali ed il relativo 
equilibrio finanziario. Così, mentre l’Amministrazione beneficia di un ritorno a 
livello sociale positivo- ad esempio, in termini di decongestione del traffico e di 
miglioramento della qualità della vita urbana- il settore privato vede remunerato il 
proprio investimento o in termini di sfruttamento economico dell’opera (ad 
esempio con la riscossione del pedaggio) o tramite un canone versatogli 
dall’Amministrazione (come canoni, contributi a fondo perduto o vantaggi 
fiscali). 
Con questo tipo di operazioni il settore privato è quindi messo nelle condizioni di 
apportare le proprie capacità manageriali, commerciali e di creatività nella 
costruzione e gestione di un’infrastruttura di Pubblica Utilità, ottenendone un 
ritorno economico. Il settore pubblico di conseguenza può beneficiare, in termini 
economico-finanziari, della presenza dei privati grazie ad una riduzione del 
proprio impegno finanziario complessivo e un miglioramento della qualità dei 
servizi in questione attraverso un’attenta regolamentazione dell’attività privata. 
E’ importante notare come sotto “l’ombrello” del PPP si collochi uno spettro 
assai ampio di strutture finanziarie e di possibili settori di intervento. Vanno 
ricompresi, infatti, sia i progetti capaci di produrre autonomamente un reddito 
sufficiente a ripagare l’investimento e gli oneri finanziari connessi, e in cui il 
ruolo dell’Amministrazione si limita alla regolamentazione e al controllo delle 
procedure, che quelli per la cui attivazione il settore pubblico deve erogare, 
secondo diverse modalità, una componente di contribuzione pubblica. 
Il risultato di ciò è stato lo sviluppo di numerose forme di cooperazione tra la 
Pubblica Amministrazione e il settore privato. A seconda delle specifiche 
caratteristiche evidenziate dal progetto e delle esigenze necessarie alla sua 
fattibilità amministrativa e finanziaria, la Pubblica Amministrazione può 
intervenire con diverse modalità: 
a) definendo un assetto regolamentare ed una programmazione degli 
investimenti favorevole alla partecipazione dei privati; 
b) selezionando progetti “pilota” il cui sviluppo è assistito 
dall’amministrazione; 
c) predisponendo studi di fattibilità delle opere da realizzare; 
 8
d) definendo un contesto politico-amministrativo in grado di assicurare 
uno scenario di certezza pei i relativi finanziatori del progetto; 
e) predisponendo un ambiente fiscale favorevole all’iniziativa; 
f) concedendo i terreni su cui l’opera sarà costruita; 
g) contribuendo finanziariamente, sotto forma di sovvenzioni, mutui 
agevolati o garanzie, ovvero contribuendo alla copertura di specifici 
rischi, difficilmente allocabili sulle controparti commerciali 
partecipanti all’iniziativa. 
Per la flessibilità insita in questi  modelli e per la loro adattabilità alle diverse 
esigenze d’investimento infrastrutturale delle Amministrazioni Pubbliche, il PPP 
costituisce un’alternativa da considerare sempre in modo più convinto. Ciò è tanto 
più vero nell’attuale momento storico, caratterizzato dalla necessità, pur in 
presenza di risorse pubbliche scarse, di migliorare la dotazione infrastrutturale del 
Paese, per assicurare un miglior livello di servizi alla collettività e per 
incrementare la competitività del sistema economico nazionale nel suo complesso. 
 9
 
2. Tipologia di progetti applicabili al PPP 
 
Secondo la più recente dottrina
3
 i progetti realizzabili attraverso interventi di PPP 
possono essere classificati, in base alla loro capacità di produrre reddito; in tre 
principali categorie: progetto che si ripaga autonomamente (c.d. “opera calda”); 
progetto che si ripaga attraverso finanziamenti effettuati dalla Pubblica 
amministrazione (c.d. “opera fredda”); progetto che richiede una componente 
di contribuzione pubblica (c.d. “opera tiepida). 
 
 
2.1 Progetto che si ripaga autonomamente 
 
Questa tipologia comprende tutti i progetti dotati di una intrinseca capacità di 
generare reddito attraverso ricavi da utenza
4
.I ricavi commerciali prospettici di tali 
progetti consentono al settore privato un integrale recupero dei costi di 
investimento, e, un auspicabile remunerazione del capitale investito nell’arco 
della vita della concessione. In questi progetti il ruolo della Pubblica 
Amministrazione è limitato ad identificare le condizioni necessarie per consentire 
la realizzazione del progetto, facendosi solo carico delle fasi iniziali di 
pianificazione, autorizzazione, indizione dei bandi di gara per le concessioni e 
fornendo la relativa assistenza per le procedure autorizzative. 
                                                 
3
 Franco Ferrari- Fabrizio Fracchia in “Project Financing e opere pubbliche: problemi e prospettive 
alla luce delle recenti riforme”, EGEA 2004, e Ugo Draetta in “Il Project Financing: caratteristiche 
e modelli contrattuali”, EGEA1997. 
4
 Ci riferiamo a tutti quei casi in cui l’utente finale per usufruire del servizio paga un corrispettivo; 
valga come esempio quello del pedaggio delle autostrade. 
 10
 
2.2 Progetto che si ripaga attraverso pagamenti 
effettuati dalla Pubblica Amministrazione 
 
Questa tipologia include quelle Opere Pubbliche- quali carceri, scuole, ospedali- 
per le quali il soggetto privato che le realizza e le gestisce fornisce direttamente 
servizi alla Pubblica Amministrazione e trae la propria remunerazione 
esclusivamente (o principalmente) da pagamenti effettuati dalla stessa Pubblica 
Amministrazione su base commerciale. 
L’aggiudicazione della concessione è effettuata attraverso procedure ad “evidenza 
pubblica” e, ciò garantisce l’ottimizzazione dei costi per l’Amministrazione, nel 
rispetto dei requisiti quantitativi-qualitativi richiesti per la costruzione e la 
gestione dell’opera. 
Il canone annuo viene calcolato nelle sue varie componenti in base alle prestazioni 
cui dovrà adempire il concessionario e, generalmente include degli elementi di 
incentivazione-penalizzazione in funzione dell’effettivo raggiungimento degli 
“standard” prestazionali concordati. 
In molti casi il “canone” versato dall’Amministrazione al privato è calcolato in 
base al grado di utilizzo effettivo dell’opera. 
 
2.3 Progetto che richiede una componente di 
contribuzione Pubblica 
 
Questa tipologia include tutte quelle iniziative tali per cui i soli ricavi da utenza
5
 
non sono in grado di ripagare per intero le risorse impegnate per la loro 
realizzazione ed in cui, per consentire l’equilibrio economico-finanziario del 
privato, vanno integrati con un contributo Pubblico
6
. 
                                                 
5
 Il motivo per cui tali ricavo non sono sufficienti è da ricercare o nelle caratteristiche intrinseche 
del progetto (ad esempio bacino di utenza ristretto) oppure dal fatto che il canone non può essere 
elevato data la particolarità del servizio ( ad esempio opere che riguardano servizi pubblici 
essenziali come lo smaltimento dei rifiuti). 
6
 Vedremo più avanti (capitolo tre) le modalità che la legge definisce per l’erogazione di tale 
contributo. 
 11
In questo caso la Pubblica Amministrazione viene così a svolgere un importante 
ruolo di “catalizzatore” delle risorse private: in assenza del contributo, infatti, tali 
risorse non avrebbero potuto essere spese nell’operazione di finanziamento, 
essendo la remunerazione dell’investimento privato non adeguata al profilo di 
rischio insito nello svolgimento dell’attività. 
A questo punto il problema sorto era la “giustificazione” dell’intervento pubblico 
in tali progetti. La giurisprudenza
7
 ha giustificato in modo positivo tale intervento 
considerando che all’esborso di denaro pubblico si accompagnano benefici di tipo 
economico-sociale per la collettività in seguito all’utilizzo dell’opera. Si pensi, a 
titolo di esempio, alle esternalità positive in termini di riqualificazione di aree 
urbane legate ad interventi di edilizia abitativa, ovvero alla riduzione della 
congestione del traffico legata alla realizzazione di tramvie e metropolitane. 
Dal punto di vista del privato che realizza e gestisce l’opera, la “giustificazione” 
del suo intervento si trova nel recupero di efficienza indotti da una gestione 
privata, e nella possibilità per l’Amministrazione aggiudicatrice di ridurre e 
distribuire gli impegni finanziari nel tempo, permettendo l’avvio anche in 
contemporanea di numerose opere di questo tipo. 
E’ evidente che, in tali casi, le ragioni primarie che possono indurre 
l’Amministrazione Pubblica a fare ricorso a formule di PPP non sono solo di tipo 
finanziario, ma anche di tipo operativo, ovvero dalla possibilità di pagare su base 
prestazionale, e di beneficiare dell’efficienza apportata da una gestione di tipo 
privato. 
 
                                                 
7
Molte sentenze della Corte Costituzionale e della Commissione Europea si esprimono in modo 
chiaro su questo aspetto. 
 12
 
3. Percorso decisionale della Pubblica 
Amministrazione per valutare la 
convenienza o meno del PPP 
 
Il ricorso al PPP per la Pubblica Amministrazione non deve essere solo una scelta 
di tipo “ideologica”, ma, una soluzione di cui si possa provare la convenienza sia 
economica-finanziaria che sociale. 
Accanto quindi alle valutazioni di tipo economico-finanziario vanno aggiunte 
delle considerazioni di opportunità, ovvero- una volta accertato l’interesse 
pubblico nei confronti di un’opera- un’analisi delle alternative di finanziamento 
effettivamente disponibili per la Pubblica Amministrazione, incluse quelle di tipo 
tradizionale. 
Lo scopo ultimo del PPP deve essere quello di assicurare che le risorse pubbliche 
siano allocate nel miglior modo possibile. Questo presuppone che le concessioni 
siano aggiudicate con procedure concorrenziali
8
,  che i rischi connessi alla 
costruzione e gestione dell’opera siano chiaramente identificabili, valutati, e posti 
in capo al soggetto meglio in grado di farsene carico. In tale contesto, la 
consapevolezza da parte della Pubblica Amministrazione di tale rischi, ed una 
conversione degli stessi in elementi di costo, sono fattori di grande importanza per 
permettere alle Amministrazioni Aggiudicatrici di gestire al meglio la fase di 
negoziazione con il settore privato. 
Non è sempre detto- soprattutto nel caso di progetti esposti a rischi di difficile 
individuazione e quantificazione- che il PPP sia la soluzione più adatta. Per far si 
che il PPP risulti essere la soluzione migliore occorre che, in un’ottica di efficace 
allocazione delle risorse pubbliche, si proceda necessariamente all’identificazione 
dei costi e dei benefici riconducibili alle diverse opzioni, in una logica di 
ottimizzazione. 
Il processo di confronto (tra PPP e forme tradizionali) dovrà fondarsi, oltre che su 
considerazioni di carattere quantitativo, anche su valutazioni di tipo qualitativo, 
                                                 
8
 In linea anche e soprattutto con gli art. dal 43 al 49 del Trattato Europeo. 
 13
con riferimento, in particolare, alle modalità di gestione dell’infrastruttura. Tale 
confronto sarà ovviamente possibile solo previa identificazione, da parte 
dell’Amministrazione, dei parametri definitori dei servizi sia richiesti che resi 
( tipologia, livello qualitativo, etc.). 
Occorre, peraltro, osservare che, dato anche i costi ad esso associati, lo sviluppo 
di modelli di confronto tra le diverse alternative di realizzazione e gestione di 
un’infrastruttura è un processo graduale nel tempo che beneficerà 
dell’informazione resa disponibile dal mercato e dalla stessa Pubblica 
Amministrazione. 
In linea di principio, questo approccio sarà maggiormente praticabile nel caso di 
progetti per i quali sussista, alla luce delle passate esperienze, un’adeguata analisi 
costi-ricavi, dei rischi e dei livelli di efficienza raggiunti dalla Pubblica 
Amministrazione, riducendo quindi la necessità di adottare ipotesi arbitrarie, 
potenzialmente ed eccessivamente ottimistiche-pessimistiche. E’ inoltre evidente 
che un confronto tra i livelli di convenienza relativi a schemi di convenienza 
alternativi di realizzazione e di gestione dovrà anche considerare il diverso grado 
di esposizione ai rischi progettuali di volta in volta ipotizzabile nell’ambito delle 
strutture poste a confronto. 
Oltre a dipendere dall’esistenza di adeguati dati di confronto tratti da esperienze 
passate, la rilevanza di un confronto di tipo quantitativo dipenderà anche dalla 
tipologia di progetto e dall’effettiva disponibilità di alternative di finanziamento-
approvvigionamento. In tal senso, l’esigenza di un confronto sarà maggiore per 
quei progetti la cui esecuzione e successiva gestione richiederà dei significativi 
incentivi pubblici, rispetto a quei progetti finanziariamente autonomi  nei 
confronti dei quali non si porrà il problema di massimizzazione del ritorno 
economico del denaro pubblico ma, al contrario, di un adeguato soddisfacimento 
dell’interesse pubblico. Allo stesso modo, un’analisi comparativa sarà più o meno 
giustificata a seconda che- a parità di servizi resi- forme tradizionali di appalto 
continuino o meno ad essere delle opzioni realisticamente accessibili all’ente 
appaltante. 
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Infine possiamo dire che il PPP tende a dimostrarsi una reale alternativa alle 
forme tradizionali di appalto quando ricorrono queste tre condizioni: 
a) vi sia un effettivo trasferimento di rischi dal settore pubblico a quello 
privato, fornendo al contempo un incentivo per una gestione più 
efficiente dell’infrastruttura. Naturalmente, le possibilità da parte del 
settore privato di generare tali economie saranno tendenzialmente 
maggiori in quei casi in cui si accetti di trasferire al concessionario 
maggiori “gradi di libertà” nella fase di progettazione delle opere e 
maggiori “livelli di responsabilità” operativa nella loro gestione; 
b) il progetto si inquadra in un chiaro contesto territoriale, caratterizzato 
da una domanda facilmente identificabile e dall’assenza di eccessivi 
vincoli alla partecipazione del settore privato; 
c) vi sia una sufficientemente ampia disponibilità, nell’ambito del settore 
privato, di quell’insieme di professionalità richieste dal progetto, in 
modo da garantire un adeguato livello di concorrenzialità nella fase di 
gara. 
 
In ultima analisi va affermato che, comunque, la Pubblica Amministrazione resta 
l’unica responsabile della selezione delle opere di Pubblico Interesse, per cui, il 
suo approccio deve comportare l’acquisizione di adeguate professionalità e 
competenze in grado di rapportarsi efficacemente alla controparte privata, di 
verificare il livello di attuazione delle ipotesi iniziali ed, eventualmente, di 
aggiornarle alla luce delle negoziazioni in corso. 
 
 15
 
4. Principali strumenti con cui è possibile 
realizzare infrastrutture Pubbliche con la 
partecipazione di capitale privato 
 
Vediamo adesso brevemente quali sono gli istituti giuridici previsti dal nostro 
ordinamento per le varie forme di PPP. Il quadro normativo di riferimento è dato 
dalla c.d. “Legge Merloni”
9
, dalla c.d. Legge Obbiettivo”
10
, e dalla Finanziaria 
del 2002. In base a tale quadro normativo sono previste le seguenti forme di PPP: 
a) l’istituto del promotore di cui all’art. 37 bis e ss. della legge  109/94 
(c.d. PPP ad iniziativa privata). Il percorso individuato dalle 
disposizioni in questione consente ad un soggetto privato
11
, 
denominato “Promotore”, di proporre la realizzazione di un’iniziativa 
che l’amministrazione concedente ha inserito nella propria 
programmazione triennale sui lavori pubblici. Il promotore è tenuto 
alla elaborazione di un progetto preliminare, di una bozza di 
convenzione, di un piano economico-finanziario e dei necessari 
documenti di fattibilità e di inquadramento ambientale dell’iniziativa di 
cui promuove la realizzazione. La proposta, una volta dichiarata di 
pubblico interesse da parte dell’amministrazione, costituisce la base di 
riferimento per una gara ad “evidenza pubblica”, finalizzata ad 
individuare il concessionario. 
b) La concessione di costruzione e gestione di cui all’art. 19, comma 2, 
della legge 109/94 (c.d. PPP ad iniziativa pubblica). Tale strumento 
presuppone la predisposizione, a cura dell’amministrazione 
concedente, di un progetto preliminare, una bozza di convenzione, un 
piano economico-finanziario e un disciplinare sulle modalità di 
gestione. Il confronto concorrenziale avviene sulla base di un’apposita 
procedura di gara avviata dall’amministrazione concedente. 
                                                 
9
 Legge n.109/94 successivamente modificata dalla legge n. 415/98 e dalla legge n. 166/2002. 
10
 Legge del 21 Dicembre 2001 n.443. 
11
 Vedremo in seguito (capitolo tre) quali secondo la legge sono i soggetti autorizzati a tali tipi di 
proposte. 
 16
L’individuazione del concessionario di costruzione e gestione avverrà 
sulla base dell’offerta “economicamente più conveniente”. 
c) Società di capitali pubblico-privato costituite o partecipate da Enti 
Locali ai sensi degli artt. 113 e 116 del d.lgs. 18 Agosto 2000, n.267, 
nonché società di trasformazione urbana, ai sensi dell’art. 120 del 
predetto decreto legislativo. L’art. 35 della legge 28 Dicembre 2001, 
n.448 (legge finanziaria) ha ridisegnato in modo sostanziale la 
disciplina dei servizi pubblici locali (SPL) prevista dal d.lgs. 18 Agosto 
2000, n.267 e ss.mm.ii (T.U.E.L.). La nuova disciplina contiene misure 
di privatizzazione e di liberalizzazione del settore dei SPL, 
distinguendo tra servizi di rilevanza industriale e servizi privi di tale 
rilevanza. Relativamente al modello della società mista pubblico-
privato, l’art.35 della legge finanziaria 2002 ridisegna le forme di 
gestione dei SPL, modificando l’art. 113 det T.U.E.L. per i servizi a 
rilevanza industriale ed introducendo l’art.113 bis, relativamente ai 
servizi privi di rilevanza industriale. Resta inalterato il modello della 
società di trasformazione urbana (STU), la cui disciplina è individuata 
dall’art. 120 del T.U.E.L.. 
d) Il contratto di locazione finanziaria (c.d. leasing). In considerazione 
dei limiti degli istituti di finanza di progetto predisposti dall’impianto 
della legge 109/94- la cui operatività è fortemente condizionata 
dall’autofinanziabilità dell’opera o del servizio- il leasing
12
 può essere 
considerato uno strumento contrattuale da valorizzare per la 
realizzazione e gestione di infrastrutture pubbliche o di pubblica utilità. 
Il leasing può costituire una valida soluzione soprattutto nel caso di 
opere pubbliche la cui realizzazione e gestione da parte dei privati è 
remunerata esclusivamente, o principalmente, attraverso pagamenti 
effettuati dalla Pubblica Amministrazione su base commerciale. 
Ulteriori vantaggi dati dal leasing si ottengono grazie al trasferimento 
del rischio di adeguatezza dell’opera sulla società di leasing e, dal 
possibile inserimento, nell’ambito della complessiva operazione, di una 
                                                 
12
 Con tale contratto una società finanziaria concede in godimento all’Amministrazione, per un 
determinato periodo di tempo, un bene, acquistato o realizzato su indicazione della stessa 
Amministrazione, con facoltà per quest’ultima, alla scadenza, di optare per il conseguimento della 
proprietà del bene, previo versamento di un ulteriore importo prestabilito, o di restituirlo. 
 17
componente operativa, in virtù della quale il privato può anche 
assumere la gestione di servizi connessi all’opera. Per quanto riguarda 
l’individuazione delle procedure di gara, e imprescindibile che la scelta 
della società di leasing sia effettuata nel rispetto di procedure ad 
evidenza pubblica. Occorre inoltre tenere presente che, sebbene il 
contratto di locazione finanziaria si configuri come rapporto bilaterale, 
tra società di leasing e Pubblica Amministrazione, dal punto di vista 
economico vengono considerati tre soggetti: la Pubblica 
Amministrazione, la società di leasing e il costruttore o appaltatore dei 
lavori. Tale complessa triangolazione deve trovare riflesso in una 
contrattualizzazione – conforme alla normativa vigente- che sia il 
risultato di adeguate procedure di evidenza pubbliche. 
e) Le discipline di settore. Nel quadro degli interventi legislativi volti a 
promuovere processi di privatizzazione e liberalizzazione nel settore 
dei servizi pubblici locali si segnalano la riforma del settore idrico, del 
trasporto pubblico locale, e dei rifiuti. I principi ispiratori di tali 
riforme ( sviluppo di meccanismi di concorrenza “nel” mercato e “per” 
il mercato; separazione netta tra funzioni di programmazione, indirizzo 
e controllo e funzioni di gestione ed erogazione del servizio) e gli 
obbiettivi di superamento delle inefficienze gestionali, anche mediante 
l’accorpamento e la trasformazione delle gestioni esistenti, favoriscono 
la partecipazione del settore privato, prevedendo specifiche modalità di 
coinvolgimento dello stesso. 
Per un quadro più dettagliato e completo della situazione possiamo fare 
riferimento al seguente schema
13
: 
                                                 
13
 Fonte Unità Tecnica Finanza di Progetto istituita con la legge del 17 Maggio 1999 n.144 art.7  
presso il CIPE. Sito web: www.utfp.it