Progettazione dei Servizi di Trasporto Collettivo: un’applicazione al Comune di Avezzano

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2. Definizione del caso in esame: Il Piano Urbano di 
Trasporto  
La pianificazione dei trasporti costituisce uno dei fattori determinanti per lo 
sviluppo economico, e non solo. Nell'Unione Europea, come evidenziato nel 
Libro Bianco sui Trasporti (European Transport Policy for 2010: Time to 
Decide), il settore dei trasporti ha un giro d'affari annuo di circa 1.000 miliardi 
di euro, pari ad oltre il 10% del prodotto interno lordo, e dà lavoro a più di 
dieci milioni di persone. Dal 1970 al 2000, il trasporto passeggeri (in termini 
di passeggeri-km) è cresciuto del 126%, quello delle merci (in termini di 
tonnellate-km) è cresciuto del 120%. Si prevede che, nei prossimi decenni, la 
mobilità di persone e merci sia destinata ad un'ulteriore crescita. Questa 
continua crescita non è priva di conseguenze negative, che si manifestano in 
termini di impatti, economici, sociali ed ambientali. Soprattutto gli impatti 
ambientali hanno assunto una crescente rilevanza sia a livello locale che a 
livello globale.  
A livello economico, nel Libro Bianco sui Trasporti, si afferma che: «I problemi 
di congestione rischiano di minare seriamente la competitività dell’economia 
europea. Secondo il più recente studio in materia, i costi esterni della congestione 
legati al solo traffico stradale sarebbero pari allo 0,5 % circa del prodotto interno 
lordo comunitario. La crescita del traffico prevista entro il 2010 comporterà 
presumibilmente, in assenza di interventi correttivi, un significativo aumento della 
congestione stradale ed un parallelo aumento del 142% dei costi legati a tale 
congestione, pari a 80 miliardi di euro per anno (ovvero l’1 % circa del PIL). Le 
continue congestioni sono in parte spiegate dal fatto che gli utilizzatori del sistema 
di trasporti non pagano sempre ed ovunque i costi che generano. Di fatto, la 
struttura dei prezzi spesso non riflette integralmente i costi delle infrastrutture, della 
congestione, dei danni all’ambiente e degli incidenti. Ciò deriva, fra l’altro, da una 
cattiva organizzazione del sistema europeo di mobilità e da un impiego tutt’altro che 
ottimale dei mezzi di trasporto e delle nuove tecnologie».
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A livello sociale, invece, il compito fondamentale della politica dei trasporti è 
di garantire alle persone il diritto all'accessibilità alle opportunità offerte dal 
sistema sociale: il lavoro, lo studio, il commercio, lo svago, la cultura, ecc. 
Dal punto di vista sociale, la politica dei trasporti deve affrontare un problema 
di equità riguardante:  
 la distribuzione sociale e spaziale dei livelli di accessibilità;  
 la possibilità di accedere a diverse modalità di trasporto con standard 
di sicurezza elevati;  
 la garanzia di accessibilità efficiente e sicura per i soggetti più deboli 
(disabili, bambini, anziani);  
 la riduzione delle esternalità negative prodotte dagli utenti del veicolo 
privato a danno di altri utenti dello spazio pubblico e di altre modalità 
di trasporto.  
Infine, per quanto riguarda gli impatti ambientali dei trasporti, questi possono 
essere classificati in impatti globali, impatti sulla salute umana, impatti sugli 
ecosistemi naturali e impatti sul paesaggio. Gli impatti ambientali, soprattutto 
a livello dell'ambiente urbano, derivano in gran parte dall'utilizzo 
preponderante dell'automobile quale mezzo per risolvere i problemi 
dell'accessibilità. Le innovazioni tecnologiche hanno migliorato l'efficienza 
ambientale dell'automobile - e stanno continuando a farlo - ma il 
contemporaneo aumento complessivo della mobilità fa sì che gli impatti 
restino, a tutt'oggi, più che significativi e richiedano adeguate risposte. Nel 
già citato Libro bianco dei Trasporti, a proposito della necessità di 
integrazione dei trasporti nello sviluppo sostenibile, si informa che:  
«Il Consiglio europeo di Göteborg ha posto il riequilibrio fra i modi di trasporto al 
centro della strategia di sviluppo sostenibile. Si tratta di un obiettivo ambizioso che 
non potrà essere pienamente realizzato nel corso del prossimo decennio. Le misure 
proposte dal libro bianco costituiscono tuttavia una prima importante tappa verso un 
sistema di trasporto sostenibile. che sarà probabilmente realizzato in una trentina 
d’anni. Come indicato dalla Commissione nel libro verde sulla sicurezza 
dell’approvvigionamento del novembre 2000, dal consumo energetico del settore dei
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trasporti derivava nel 1998 il 28 % delle emissioni di CO2, principale gas ad effetto 
serra. In base alle ultime stime disponibili, in mancanza di interventi volti ad 
invertire la crescita tendenziale del traffico, le emissioni di CO2 legate ai trasporti 
dovrebbero aumentare del 50 % circa fra il 1990 e il 2010, per arrivare fino a 1,113 
miliardi di tonnellate di emissioni, rispetto ai 739 milioni del 1990. Anche in questo 
caso il trasporto stradale costituisce il principale responsabile di tale fenomeno, 
generando lui solo l’84 % delle emissioni di CO2 imputabili ai trasporti. Come noto, 
il rendimento energetico del motore a scoppio è lungi dall’essere ottimale, in quanto 
solo una parte del combustibile bruciato si traduce effettivamente in forza 
propulsiva.  
Ridurre la dipendenza dal petrolio, stimata attualmente al 98 %, grazie all’impiego 
di carburanti sostitutivi e migliorare l’efficienza energetica dei modi di trasporto 
costituisce una necessità ecologica ed una sfida tecnologica».
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2.1. Gli strumenti di pianificazione dei trasporti in Italia 
In Italia esistono vari strumenti (come mostrato in Figura 2.1, a pagina 
seguente), che devono o possono essere attivati ai diversi livelli per la 
pianificazione nel settore dei trasporti: è tramite tali strumenti che devono 
essere messe in campo le risposte per una mobilità flessibile, integrata e 
sostenibile. Il progressivo decentramento dei poteri legislativi e pianificatori in 
materia di trasporti dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali è stato 
accompagnato dal moltiplicarsi degli strumenti di pianificazione dei trasporti. 
A questi si affiancano gli strumenti di pianificazione individuati dalle singole 
normative regionali: questa compresenza di un tal numero di piani, 
soprattutto a livello comunale, talvolta può rappresentare un onere 
considerevole per le amministrazioni locali, e rendere particolarmente 
complesso assicurare una visione integrata dei problemi della mobilità, oltre 
a rendere le tempistiche necessarie al passaggio di informazioni ed alla 
progettazione di questi piani molto lunghe. 
Il Piano Urbano della Mobilità (P.U.M.) è stato istituito dalla legge n. 340 del 
24 novembre 2000 "Disposizioni per la delegificazione di norme e per la 
semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di semplificazione 
1999", al fine di «soddisfare i fabbisogni di mobilità della popolazione, assicurare 
l'abbattimento dei livelli di inquinamento atmosferico ed acustico, la riduzione dei 
consumi energetici, l'aumento dei livelli di sicurezza del trasporto e della 
circolazione stradale, la minimizzazione dell'uso individuale dell'automobile privata 
e la moderazione del traffico, l'incremento della capacità di trasporto, l'aumento 
della percentuale di cittadini trasportati dai sistemi collettivi anche con soluzioni di 
car pooling e car sharing e la riduzione dei fenomeni di congestione nelle aree 
urbane» (art. 22, comma 1).
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LIVELLO NAZIONALE 
 
Piano Generale dei Trasporti 
Piano Nazionale Sicurezza Stradale 
LIVELLO REGIONALE 
 
Piano Regionale dei Trasporti 
 
 
LIVELLO PROVINCIALE 
 
Piano del Traffico per la Mobilità 
Extraurbana 
 
 
LIVELLO COMUNALE 
 
Piano Urbano della Mobilità 
Piano Urbano del Traffico 
Programma Urbano dei Parcheggi 
 
Figura 2.1 - Gli strumenti di Pianificazione dei Trasporti in Italia
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I P.U.M. vanno intesi come «progetti del sistema della mobilità comprendenti 
l'insieme organico degli interventi sulle infrastrutture di trasporto pubblico e 
stradali, sui parcheggi di interscambio, sulle tecnologie, sul parco veicoli, sul 
governo della domanda di trasporto attraverso la struttura dei mobility manager, i 
sistemi di controllo e regolazione del traffico, l'informazione all'utenza, la logistica e 
le tecnologie destinate alla riorganizzazione della distribuzione delle merci nelle 
città». I soggetti beneficiari dei cofinanziamenti statali per l'attuazione degli 
interventi previsti dal P.U.M. - e quindi tenuti alla redazione dei P.U.M. stessi 
- sono i singoli Comuni o aggregazioni di Comuni limitrofi con popolazione 
superiore a 100.000 abitanti, le Province aggreganti i Comuni limitrofi con 
popolazione complessiva superiore a 100.000 abitanti, d'intesa con i Comuni 
interessati, e le Regioni, nel caso delle aree metropolitane di tipo policentrico 
e diffuso, d'intesa con i Comuni interessati.  
Il Piano Urbano del Traffico (P.U.T.), è stato istituito dal decreto legislativo n. 
285 del 30 aprile 1992 ed è definito nell’articolo 36 del nuovo Codice della 
Strada, che viene di seguito riportato in alcune sue parti. Le applicazioni nei 
casi pratici, le finalità e gli obiettivi, verranno presentati nei successivi 
paragrafi.
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2.2. Articolo 36 del nuovo Codice della Strada 
«TITOLO II: della costruzione e tutela delle strade 
CAPO II: organizzazione della circolazione e segnaletica stradale 
Art. 36. Piani urbani del traffico e piani del traffico per la viabilità extraurbana. 
1.   Ai comuni, con popolazione residente superiore a trentamila abitanti, è fatto 
obbligo dell'adozione del piano urbano del traffico.  
2.   All'obbligo di cui al comma 1 sono tenuti ad adempiere i comuni con 
popolazione residente inferiore a trentamila abitanti i quali registrino, anche in 
periodi dell'anno, una particolare affluenza turistica, risultino interessati da elevati 
fenomeni di pendolarismo o siano, comunque, impegnati per altre particolari ragioni 
alla soluzione di rilevanti problematiche derivanti da congestione della circolazione 
stradale. L'elenco dei comuni interessati viene predisposto dalla regione e 
pubblicato, a cura del Ministero dei lavori pubblici, nella Gazzetta Ufficiale della 
Repubblica italiana.».  
In particolare, l’obiettivo dei Piani Urbani del Traffico, è definito dal comma 4 
del suddetto articolo 36: 
«4.    I piani di traffico sono finalizzati ad ottenere il miglioramento delle 
condizioni di circolazione e della sicurezza stradale, la riduzione degli inquinamenti 
acustico ed atmosferico ed il risparmio energetico, in accordo con gli strumenti 
urbanistici vigenti e con i piani di trasporto e nel rispetto dei valori ambientali, 
stabilendo le priorità e i tempi di attuazione degli interventi. Il piano urbano del 
traffico prevede il ricorso ad adeguati sistemi tecnologici, su base informatica di 
regolamentazione e controllo del traffico, nonché di verifica del rallentamento della 
velocità e di dissuasione della sosta, al fine anche di consentire modifiche ai flussi 
della circolazione stradale che si rendano necessarie in relazione agli obiettivi da 
perseguire.» 
Gli interventi di competenza di un PUT, che hanno come obiettivo 
l’ottimizzazione in termini di inquinamento, sicurezza, ecc. riguardano quindi i 
sensi di marcia e la topologia delle strade (schemi di circolazione), gli spazi e 
la gestione delle aree di sosta, la suddivisione del manto stradale in traffico
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veicolare, pedonale e ciclistico, le disposizioni legislative che riguardano la 
mobilità: come ad esempio le disposizioni per i veicoli pesanti o l’istituzione di 
zone a traffico pedonale privilegiato (ZTTP), zone a traffico limitato (ZTL), 
ecc.
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2.3. Il Piano Urbano del Trasporto in dettaglio 
Il PUT rappresenta il primo livello del processo di pianificazione del trasporto 
urbano. Non gli compete la pianificazione di grandi infrastrutture, ma 
l’ottimizzazione, nel breve periodo, del sistema di trasporto, mediante la 
gestione delle reti esistenti e la pianificazione di interventi che non 
comportino grandi investimenti. Il suo orizzonte temporale è di due anni, e 
per la sua realizzazione necessita di altri due livelli di progettazione: i Piani 
Particolareggiati ed i Piani Esecutivi. Nel caso di comuni di non grandi 
dimensioni, come è il caso di Avezzano, questi due livelli possono essere 
uniti in un’unica fase di progettazione: i Piani di Dettaglio. Le direttive 
legislative, infatti, articolano la progettazione del PUT su tre livelli:  
 il livello del Piano Generale del Traffico Urbano (P.G.T.U.), inteso 
quale progetto preliminare o piano quadro del PUT, relativo all'intero 
centro abitato ed indicante sia la politica intermodale adottata, sia la 
qualificazione funzionale dei singoli elementi della viabilità principale e 
degli eventuali elementi della viabilità locale destinati esclusivamente 
ai pedoni (classifica funzionale della viabilità), nonché il rispettivo 
regolamento viario, anche delle occupazioni di suolo pubblico 
(standard geometrici e tipo di controllo per i diversi tipi di strade), sia il 
dimensionamento preliminare degli interventi previsti in eventuale 
proposizione alternativa, sia il loro programma generale di esecuzione 
(priorità di intervento per l'esecuzione del P.G.T.U.). Nel caso di centri 
abitati contigui di Comuni diversi, per garantire una specifica attività di 
coordinamento, le Regioni designano il Comune capofila, al quale è 
demandata la redazione del P.G.T.U. dell'intera area. Il 
coordinamento tra le diverse amministrazioni comunali interessate 
viene perseguito mediante lo strumento dell'accordo di programma, 
secondo le modalità specificate nella Circolare del Ministero dei Lavori 
Pubblici 2 dicembre 1997 n. 6372;  
 il livello dei Piani Particolareggiati del Traffico Urbano (P.P.T.U.), intesi 
quali progetti di massima per l'attuazione del P.G.T.U., relativi ad
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ambiti territoriali più ristretti di quelli dell'intero centro abitato, quali - a 
seconda delle dimensioni del centro medesimo - le circoscrizioni, i 
settori urbani, i quartieri o le singole zone urbane (anche come fascia 
di influenza dei singoli itinerari di viabilità principale), e da elaborare 
secondo l'ordine previsto nel programma generale di esecuzione del 
P.G.T.U.;  
 il livello dei Piani Esecutivi del Traffico Urbano (P.E.T.U.), intesi quali 
progetti esecutivi dei Piani particolareggiati del traffico urbano. La 
progettazione esecutiva riguarda, di volta in volta, l'intero complesso 
degli interventi di un singolo Piano particolareggiato, ovvero singoli 
lotti funzionali della viabilità principale e/o dell'intera rete viaria di 
specifiche zone urbane comprendenti una o più maglie di viabilità 
principale, con la relativa viabilità interna a carattere locale), facenti 
parte di uno stesso Piano particolareggiato.  
Inoltre, può far parte del PUT il Piano urbano di fluidificazione del traffico, 
introdotto dal terzo Piano Energetico Nazionale (P.E.N.) del 1988. Gli indirizzi 
attuativi del piano di fluidificazione sono contenuti nella Circolare n. 1196 del 
1991.
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2.4. Direttive per la redazione, adozione ed attuazione dei piani 
urbani del traffico 
Ai sensi del citato articolo 36 del nuovo Cds, sono state emanate dal Ministro 
dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro dell'ambiente ed il Ministro per i 
problemi delle aree urbane, sulla base delle indicazioni formulate dal 
Comitato interministeriale per la programmazione economica nel trasporto 
(CIPET) nella deliberazione 7 aprile 1993, le "Direttive per la redazione, 
adozione ed attuazione dei Piani urbani del traffico". Rivolte sia ai comuni, 
tenuti all'adozione del PUT, sia ai tecnici, ai quali i comuni stessi affidano 
l'incarico di redazione del PUT. Come spiegato nella Prefazione, le direttive 
«trattano sia la fase della redazione del PUT, per la quale hanno valenza di 
prescrizioni, sia le fasi dell'adozione e dell'attuazione dello stesso, intendendo 
rispettare, in ogni caso, l'autonomia degli enti locali nella determinazione delle 
procedure interne e nell'organizzazione degli uffici. […] Le presenti direttive sono 
formulate in maniera unitaria sia per i centri di piccole dimensioni sia per i centri di 
medie e grandi dimensioni, in quanto comuni sono i problemi della circolazione e gli 
obiettivi da perseguire: diversi sono in genere i contenuti da applicare per le due 
tipologie di centri abitati. Le presenti direttive, redatte in relazione alla crescente 
complessità dei problemi della mobilità e dell'ambiente nelle aree urbane ed agli 
avanzamenti scientifici nella pianificazione della circolazione, sostituiscono la 
precedente circolare 8 agosto 1986, n. 2575, del Ministero dei lavori pubblici 
"Disciplina della circolazione stradale nelle zone urbane ad elevata congestione del 
traffico veicolare. Piani urbani del traffico" e la circolare 20 settembre 1961, n. 
50067, del Ministero dei lavori pubblici sugli "Uffici comunali del traffico".»  
 
2.4.1. Obiettivi ed indicatori fondamentali 
Il PUT, come già accennato, va elaborato attraverso indagini, studi e progetti 
finalizzati ad ottenere: 
1) il miglioramento delle condizioni di circolazione (movimento e sosta), 
2) il miglioramento della sicurezza stradale (riduzione degli incidenti stradali),
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3) la riduzione degli inquinamenti atmosferico ed acustico, 
4) il risparmio energetico, 
nonché in accordo con gli strumenti urbanistici ed i Piani dei trasporti vigenti 
e nel rispetto dei valori ambientali. Il conseguimento di ciascuno dei quattro 
obiettivi indicati può essere espresso da opportuni indicatori, il cui valore si 
può stimare in sede di progettazione e/o successivamente all'attuazione del 
Piano. Si considerano in generale sia i valori assoluti degli indicatori sia i 
valori relativi al traffico totale, espresso in termini di veicoli x km e/o 
viaggiatori x km. 
Migliorare le condizioni della circolazione stradale, nei suoi aspetti di 
movimento e sosta degli utenti, significa soddisfare la domanda di mobilità al 
miglior livello di servizio possibile, nel rispetto dei vincoli di Piano (economici, 
urbanistici ed ambientali). A questi fini il livello di servizio si identifica               
- anzitutto - con il grado di fluidità dei movimenti veicolari, il cui miglioramento 
permette velocità più regolari e mediamente più elevate di quelle attuali. Ciò 
comporta, in particolare, un benefico effetto anche sulle velocità dei trasporti 
collettivi su strada e, quindi, la riduzione dei tempi di spostamento e del 
disagio di tutti gli utenti. Inoltre, l'ottenimento di maggiore velocità e regolarità 
dei servizi collettivi di trasporto concorre a richiamare più utenza su tale tipo 
di servizio, determinando così un ulteriore fondamentale elemento di 
decongestionamento del traffico urbano, tenuto conto della più elevata 
capacità di trasporto dei mezzi collettivi rispetto a quelli individuali. Il 
miglioramento delle condizioni di circolazione riguarda anche l'utenza 
pedonale, nonché la sosta veicolare. Maggiore fruibilità della città da parte 
dei pedoni e minore perdita di tempo nella ricerca dei posti di sosta veicolare, 
ove consentita, sono quindi obiettivi di pari importanza rispetto a quello della 
fluidificazione dei movimenti veicolari. 
Il PUT deve perseguire, altresì, il miglioramento della sicurezza stradale e      
- quindi - la consistente riduzione degli incidenti stradali e delle loro 
conseguenze, in generale, mediante la separazione ed il controllo delle 
diverse componenti di traffico ed, in particolare, mediante l'attuazione delle