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formazione, e in che modo essa operi. L’OMC è, un punto d’incontro
“obbligato” per il sistema degli scambi commerciali, e tra questi anche
per quelli che transitano dall’Europa all’Oriente e viceversa. Già da
come ha fatto il suo ingresso nell’Organizzazione, si poteva intuire che
la Cina non sarebbe stata un partner come gli altri. Sono numerosi gli
strumenti specifici rivolti a disciplinare i rapporti della Cina con l’UE; e
numerosi sono stati anche gli interventi dall’85 ad oggi dei vari
commissari per i rapporti commerciali dell’UE che hanno commerciato
vari aspetti dei rapporti tra le due macroaree.
Caratteristico di questo rapporto è sicuramente il profilo della diversità.
L’interdipendenza che lega le due aree si scontra con l’assenza di
vedute comuni. Il primo aspetto, quello dell’interdipendenza, riguarda
l’economia delle due regioni. Ma vedremo anche i problemi che hanno
fatto seguito a questo legame, soprattutto nel settore dei tessili, dove
sempre più imponente si sta facendo la concorrenza cinese. La
diversità invece si fa concreta sotto il profilo delle responsabilità,
rispetto ai consumatori, all’ambiente e al benessere in generale.
E infatti, in non poche occasioni l’UE ha chiesto alla Cina di dare
applicazione alle norme dell’OMC, e in particolare: a quelle sulla
proprietà intellettuale; di essere più collaborativa nello scambio di
informazioni; di adeguarsi agli standard comunitari in tema di tutela
dei lavoratori; di impegnarsi nella non discriminazione e nella
trasparenza del commercio.
Ma la distanza tra Bruxelles e Pechino si fa maggiore proprio su questi
aspetti. Creare omogeneità tra soggetti che sono cresciuti su
esperienze differenti e che guardano al futuro con prospettive diverse,
è sicuramente un impegno, ma anche una sfida, che non si può
realizzare in pochi anni. Nel corso della mia trattazione mi soffermerò
soprattutto sulle difficoltà che l’UE ha incontrato oltre che nel campo
dei tessili, che come ho già detto è sicuramente di particolare interesse
soprattutto per il ruolo centrale che l’Europa detiene in questo settore;
anche su quello degli alimenti, e sulle questioni collegate a queste:
7
quali la problematica dell’origine dei prodotti, l’etichettatura, la tutela
dei consumatori e la concorrenza.
Ci sono forti tensioni che caratterizzano il rapporto tra UE e Cina, e
sicuramente parte di queste difficoltà dipendono proprio dal contesto
culturale che è diverso e specifico per le due aree. La Cina pianifica
guardando ad un futuro in termini di 20 o anche 50 anni, l’Europa
invece non lo può fare. La cultura asiatica adotta una prospettiva
diacronica degli eventi: guarda al futuro senza dimenticarsi gli
insegnamenti che provengono dal passato. Quindi spesso una
cooperazione si può realizzare sul lungo periodo, per questioni come
l’ambiente, anche se comunque le capacità istituzionali per realizzarla
sono diverse. Risulta più difficoltoso, invece, trovare un accordo su
questioni di natura giuridico–istituzionale e politica, nel breve periodo.
Ma, come dicevo all’inizio, la Cina sta mostrando, anche se a piccoli
passi, dei segnali importanti di cambiamento.
In passato era la meta per i commercianti stranieri che godevano di
forti privilegi investendo in quell’area, ma lentamente queste
agevolazioni sono venute meno e la normativa tende oggi ad un
processo di uniformazione tra soggetti esterni ed interni. Soprattutto è
importante ricordare la maggiore attenzione che il Paese sta
mostrando verso la tutela dei lavoratori o verso il problema
dell’inquinamento; materie sulle quali la pressione del mondo
occidentale si è soffermata in modo particolare, per far in modo che
anche la Cina si rendesse effettivamente consapevole dell’enorme
distanza che in questi settori si evidenziava tra le due aree.
Un altro grande problema del Paese asiatico è quello dell’effettività del
diritto, cioè della dissociazione fra le leggi e il diritto veramente
applicato. E di nuovo emerge un problema culturale di base legato al
fatto che la Cina è un Paese in via di sviluppo: è un grande paese, con
grandi differenze, con un’economia in roboante trasformazione che si
trova a dover affrontare importanti cambiamenti e l’impatto con la
globalizzazione, sotto il controllo di una politica che vuole essere
presente in ogni luogo e che non lascia libertà.
8
E’ evidente che il nostro sviluppo, il nostro modo di occuparci della vita
giuridica, economica e sociale dipende da una visione universalistica
che abbiamo dei diritti; che si contrappone a quella relativistica del
mondo cinese, strettamente e necessariamente legata alle condizioni di
disagio del Paese.
Le difficoltà maggiori che la Cina incontra credo che dipendano proprio
dal suo background, completamente diverso e lontano da quello del
mondo occidentale, almeno dal punto di vista del percorso evolutivo in
termini di produzione legislativa e riconoscimento dei diritti. Basti
pensare che è ancora in fase di redazione il codice civile (si pensa che
sia pronto entro il 2010), che riunisca in modo composto la normativa
di tutti i settori.
Sicuramente, come molti hanno affermato, non si sarebbe potuto
parlare di un mercato veramente globale se di questo non fosse
entrata a far parte la Cina; ma è stato un riconoscimento che ha
richiesto una particolare attenzione e disciplina da parte non solo
dell’Europa, ma di tutti gli Stati che operano nell’OMC. Se
normalmente ad un Paese viene richiesto un adeguamento alle norme
internazionali a priori, con la Cina questo non era possibile, perché il
suo ingresso nell’Organizzazione sarebbe stato rimandato troppo.
Questo ha portato l’intera comunità internazionale a doversi adeguare
fissando dei termini che sono tuttora in scadenza; segno questo di un
atteggiamento di grande favore e fiducia nei confronti del Paese.
D’altra parte proprio per bilanciare il maggior favore concessole, è
stato necessario imporre limiti più rigorosi. Dal momento in cui la Cina
ha aderito all’OMC, si è dovuta far carico di alcuni importanti impegni,
perché da quel momento avrebbe dovuto render conto del suo operato
ai suoi partners commerciali. In particolare si è assunta impegni
relativi: all’uniformità amministrativa, alla trasparenza, alla non
discriminazione e al controllo giurisdizionale. E proprio in questo la
Cina ha dimostrato la sua capacità di cambiamento e di adeguamento
agli impegni presi.
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L’uniformità amministrativa è un impegno molto gravoso per il Paese,
data la sua suddivisione interna in aree, dette zone economiche
speciali, che esistono dagli anni ’70 e in cui gli investitori stranieri
hanno trovato quelle agevolazioni che hanno permesso loro di
espandersi con grande facilità. Ogni area nel tempo ha acquisito una
serie di capacità, tra cui anche quella di legiferare. L’uniformità
amministrativa comporta proprio l’eliminazione di queste
disuguaglianze e il divieto di creare nuove zone speciali.
Sarà molto difficile realizzare questo obiettivo dato che ormai queste
aree ritenevano acquisiti tali poteri.
Nei rapporti commerciali, poi, la trasparenza è forse uno dei primi
impegni a cui non è possibile derogare; e il fatto che la Cina abbia
accordato: di istituire una Gazzetta Ufficiale speciale, impegnandosi a
tenerla sempre aggiornata, per tutti gli atti normativi inerenti il
commercio con l’estero; di rendere note le Autorità competenti a
rilasciare autorizzazioni e a rendere noto, entro 90 giorni dalla loro
adozione, ogni atto che disciplina aspetti dei rapporti commerciali, ha
un significato particolare in questo Paese. Soprattutto perché questi
impegni significano riduzione della discrezionalità e chiara distribuzione
dei poteri amministrativi. Il principio della trasparenza ha fatto si che
poco prima dell’adesione all’OMC, la Cina abbia emesso la legge sulla
legislazione in cui indica gli atti normativi valevoli nel Paese e il loro
ordine gerarchico. Gli insegnamenti di Confucio fino a poco tempo
addietro erano seguiti dal popolo cinese, e tra questi anche il principio
per cui “Quando il popolo conosce le leggi non teme più i suoi
superiori…..e non può essere governato” ; ma l’impegno alla
trasparenza vuol dire aver fatto davvero una rivoluzione dal punto di
vista normativo.
La Repubblica Popolare Cinese si è anche impegnata a costituire organi
giudiziari competenti al controllo degli atti amministrativi del
commercio internazionale. E da ultimo ha garantito alle imprese cinesi
e a quelle straniere lo stesso trattamento per quanto riguarda
10
l’approvvigionamento di beni e servizi necessari per la realizzazione del
proprio commercio, nonché un eguale trattamento normativo.
La collaborazione che il Paese ha mostrato in questa occasione
possiamo interpretarla come un progresso normativo segno di grande
civiltà; anche se non deve offuscare gli aspetti problematici che
inevitabilmente caratterizzano i rapporti commerciali che la legano
all’Europa. Ma probabilmente l’errore sta nel considerare la Cina come
il “gigante”, la potenza globale che non ha rivali. La Cina è un universo
al quale bisogna avvicinarsi con le tutele e gli accorgimenti necessari,
ma del quale l’UE dovrebbe sfruttare tutte le possibilità che gli offre
per l’avvenire. Che sia un avversario sulla scena mondiale del
commercio, lo dicono i dati statistici, e spesso è diventato difficile se
non impossibile realizzare una concorrenza leale, per cui l’unica strada
percorribile rimane quella di una stretta collaborazione. La Cina è
ormai “cresciuta”, non ha più bisogno di adeguarsi ai modelli
occidentali perché sta creando lei stessa una propria identità e un
modello da esportare. La speranza per un futuro prossimo è
sicuramente quella di rafforzare la collaborazione, e soprattutto
renderla più distesa nei toni; ma in particolare sperando in una ancora
maggiore consapevolezza del Paese asiatico di adeguarsi agli standard
comunitari di tutela del benessere dai quali sarebbe impossibile
prescindere in qualsiasi forma di collaborazione.
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CAPITOLO PRIMO
DAL GATT ALL’OMC: LA TRASFORMAZIONE E LA DISCIPLINA
ATTUALE
1. DAL VECCHIO AL NUOVO SISTEMA
L’integrazione commerciale ha vissuto un momento di concreta
evoluzione con l’istituzione dell’Organizzazione Mondiale del
Commercio (OMC), avvenuta con l’adozione dell’atto finale di
Marrakech firmato il 15 aprile 1994 (ed entrato in vigore il 1 gennaio
1995).
L’Organizzazione Mondiale del Commercio, meglio conosciuta con il
nome inglese World Trade Organization (WTO), è un’organizzazione
internazionale creata allo scopo di supervisionare numerosi accordi
commerciali tra i 150 stati membri.
L’OMC è stato istituito alla conclusione dell’Uruguay Round, i
negoziati che tra il 1986 e il 1994 hanno impegnato i paesi aderenti al
GATT, General Agreement on Tariffs and Trade, accordo siglato nel
1947, ed i cui risultati sono stati sanciti nell’accordo di Marrakech.
Il GATT è un accordo internazionale firmato il 30 ottobre 1947 a
Ginevra da 23 paesi, per stabilire le basi di un sistema multilaterale di
relazioni commerciali, con lo scopo di favorire la liberalizzazione del
commercio mondiale.
In realtà, l’iniziativa conclusasi con l’adozione del GATT, era stata
presa dal Consiglio economico e sociale delle Nazioni Unite che si
proponeva, inizialmente, di realizzare un progetto ben più ambizioso:
l’istituzione dell’ International Trade Organization (ITO) come
organizzazione permanente, che regolasse il commercio mondiale da
12
affiancare a quelle nate dalla Conferenza di Bretton Woods
1
ovvero
Banca Mondiale e Fondo Monetario Internazionale.
A seguito della mancata istituzione dell’ITO, il GATT cominciò a
funzionare, pur privo di istituzioni permanenti, anche come
organizzazione: sebbene il diritto internazionale non l’aveva
riconosciuto tale (essendo i paesi partecipanti ufficialmente indicati
come “parti contraenti” e non come “paesi membri”), è stato
comunque esclusivamente nell’ambito del GATT che , dal 1948 al
1994, si sono discusse e adottate le norme per regolare il commercio
internazionale e sono stati affrontati e disciplinati i rapporti
commerciali fra Stati Uniti, Unione Europea e gli altri paesi ad
economia di mercato aderenti all’accordo.
Quanto ai rapporti tra Comunità Europea prima ed Unione Europea poi,
questi sono regolati nel diritto comunitario, dall’articolo 113 del
Trattato di Roma (come successivamente modificato dal Trattato di
Maastricht) il quale attribuisce all’Unione Europea una competenza
esclusiva in materia di politica commerciale
2
.
Il GATT è cresciuto, nel corso degli anni, attraverso otto diverse
sessioni (definite round) per la riduzione delle tariffe doganali nonché
con l’aggiunta di accordi plurilaterali tra i paesi partecipanti.
Il GATT (come organizzazione) è stato sostituito, dal 1 gennaio 1995,
dall’Organizzazione Mondiale del Commercio, organizzazione
1
Si tenne dal 1 al 22 luglio 1944. Stabilì le regole per le relazioni commerciali e
finanziarie tra i principali paesi industrializzati del mondo. Le caratteristiche principali
di Bretton Woods erano due: l’obbligo per ogni paese di adottare una politica
monetaria tesa a stabilizzare il tasso di cambio ad un valore fisso rispetto al dollaro,
che veniva così eletto a valuta principale; e il compito di equilibrare gli squilibri causati
dai pagamenti internazionali, assegnato al Fondo Monetario Internazionale(FMI).
2
1. La politica commerciale comune è fondata su principi uniformi, specialmente per
quanto concerne le modificazioni tariffarie, la conclusione di accordi tariffari e
commerciali, l'uniformazione delle misure di liberalizzazione, la politica di
esportazione, nonché le misure di difesa commerciale, tra cui quelle da adottarsi in
casi di dumping e di sovvenzioni.
[...]
3. Qualora si debbano negoziare accordi con uno o più Stati o organizzazioni
internazionali, la Commissione presenta raccomandazioni al Consiglio, che l'autorizza
ad aprire i negoziati necessari.
Tali negoziati sono condotti dalla Commissione [...]".
E’ quindi l’Unione Europea che ha partecipato, per successione nei diritti e negli
obblighi degli Stati membri, ai lavori del GATT.
13
permanente dotata di proprie istituzioni che ha adottato i principi e gli
accordi raggiunti in seno al GATT; mentre il GATT come accordo esiste
ancora e, per distinguere il nuovo accordo da quello originario, si parla
di “GATT 1947” quando ci si riferisce all’accordo originario e di “GATT
1994” quando ci si riferisce invece all’accordo aggiornato nel 1994 a
seguito dell’Uruguay Round.
Questo è l’ultimo e più importante dei negoziati conclusi dal GATT. E’
stato una vera e propria maratona di trattative che ha coinvolto 123
paesi ed è durata sette anni e mezzo (dal 1986 al 1994), terminando
con la firma degli accordi di Marrakech, con la creazione dell’OMC e la
ratifica di tre accordi principali: il GATT (General Agreement on Tariffs
and Trade), accordo generale sulle tariffe doganali ed il commercio; il
GATS (General Agreement on Trade in Service) accordo generale sul
commercio dei servizi; il TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual
Property Rights) aspetti commerciali dei diritti di proprietà intellettuale.
Tali accordi contengono le definizioni e i principi generali,
rispettivamente, nel campo del commercio e delle tariffe (sui prodotti),
dei servizi e della proprietà intellettuale (brevetti, marchi, copyright ed
invenzioni industriali).
A seguito dei negoziati sono poi stati ratificati, tra i paesi partecipanti,
diversi altri accordi (una cinquantina) legati a settori specifici e sono
stati stabiliti gli impegni dei singoli paesi per permettere ai prodotti
stranieri di accedere ai rispettivi mercati: nell’ambito del GATT si tratta
di impegni vincolanti (binding commitments) sulle tariffe doganali delle
merci; per i prodotti agricoli gli accordi hanno riguardato le limitazioni
relative ai prezzi e alle quote di importazione; mentre nell’ambito del
GATS, gli impegni riguardano una lista di eccezioni, cioè di servizi per i
quali i paesi dichiarano di non applicare il principio di non
discriminazione della “nazione più favorita”.
3
3
Il GATT è basato sul principio del “most favored nation” secondo il quale: le
condizioni applicate al paese più favorito (vale a dire quello cui vengono applicate il
minor numero di restrizioni) sono applicate incondizionatamente a tutte le nazioni
partecipanti.
L’articolo 1 dell’ accordo riguardante il Trattamento generale della nazione più favorita
sancisce infatti: “1. Tutti i vantaggi, favori, privilegi o immunità, concessi da una Parte
14
L’OMC ha assunto, nell’ambito della regolamentazione del commercio
mondiale, il ruolo precedentemente detenuto dal GATT: di quest’
ultimo ha infatti recepito gli accordi e le convenzioni adottati (tra i più
importanti il GATS ed il TRIPS) con l’incarico di amministrarli ed
estenderli.
A differenza del GATT, che non aveva una vera e propria struttura
organizzativa istituzionalizzata, l’OMC prevede invece una struttura
comparabile a quella di analoghi organismi internazionali.
I membri originari dell’OMC sono tutti gli Stati che prima erano membri
del GATT. Con la decisione International Fruit del 12 Dicembre 1972, la
Corte di Giustizia ha chiarito che la Comunità si è sostituita agli Stati
membri per quanto riguarda l’assunzione degli obblighi e dei diritti
derivanti dal GATT. Di conseguenza la CE, dal 1994, è parte dell’OMC
come membro originario, a fianco degli Stati comunitari, che pure sono
membri dell’OMC e partecipano alle negoziazioni con voto autonomo
per le materie di non esclusiva competenza CE. I numerosi accordi
siglati a Marrakech nel 1994, relativi agli aspetti tradizionali del
commercio internazionale, sono stati conclusi in nome proprio della
Comunità.
4
Rispetto alla partecipazione iniziale, oggi l’Organizzazione Mondiale del
Commercio è composta da centocinquanta membri che detengono la
quasi totalità del commercio mondiale (altri ventiquattro Stati, tra i
quali la Federazione russa e l’Arabia Saudita, hanno in corso
negoziazioni per entrare a farne parte).
5
L’Organizzazione, con sede a Ginevra, ha un’ampia rappresentatività
nelle relazioni commerciali internazionali e le sue competenze sono in
via di ampliamento, anche a scapito di altre organizzazioni
internazionali settoriali.
contraente a un prodotto originario da ogni altro Paese, o a esso destinato, saranno
estesi, immediatamente e senza condizioni, a tutti i prodotti congeneri, originari del
territorio di ogni altra Parte contraente, o a esso destinati. [...]”.
4
Ugo Draetta e Nicoletta Parisi, Elementi di diritto dell’Unione Europea. Milano, Giuffrè
editore, 2002.
5
Gli altri ventidue Stati sono (in ordine di avvio dei negoziati): Algeria, Bielorussia,
Ucraina, Sudan, Uzbekistan, Seychelles, Kazakhstan, Azerbaijan, Andorra, Laos,
Samoa, Repubblica libanese, Bosnia Herzegovina, Bhutan, Capo Verde, Yemen, Serbia
e Montenegro, Bahamas, Tajikistan, Etiopia e Libia.
15
L’OMC è l’organizzazione internazionale che si ripropone l’obiettivo di
condurre in un ambito unitario e sotto un’omogenea prospettiva il
tema del commercio internazionale, in alternativa ad una visione
discontinua ed incidentale che ha caratterizzato in passato questo
settore.
L’OMC aspira alla riduzione o all’abolizione delle barriere tariffarie al
commercio internazionale; a differenza di quanto avveniva in ambito
GATT, oggetto della normativa dell’OMC sono, però, non solo i beni
commerciali, ma anche i servizi e le proprietà intellettuali.
E’ un’organizzazione internazionale sotto ogni punto di vista, che non
presenta più i limiti e le carenze dovute alla debole struttura
istituzionale del sistema GATT.
La trasformazione del GATT in OMC è un’ipotesi di sostituzione di un
ente privo di personalità giuridica con una vera e propria
organizzazione internazionale come risultato di un’ evoluzione
istituzionale e funzionale dell’ente originario.
La dottrina non è però unanime sulla personalità giuridica del GATT.
Alcuni autori, infatti, ritengono che il GATT pur essendo sorto come un
accordo internazionale, in un secondo momento sarebbe stato
trasformato dagli Stati contraenti in un’organizzazione internazionale
autonoma dotata di un apparato istituzionale permanente, composto
da un organo assembleare, un Segretariato e, dal 1960, da un
Consiglio. In concreto, però, il GATT non ha mai manifestato una
volontà imputabile all’organizzazione stessa ed ha posto in essere atti
obbligatori soltanto nei confronti degli Stati che hanno contribuito alla
loro adozione. Inoltre non è possibile imputare al GATT uno
svolgimento autonomo della vita di relazione internazionale che si
manifesta, fra l’altro, con il treaty making power e con la capacità di
intrattenere relazioni diplomatiche.
Sulla base di queste considerazioni non è dunque possibile riconoscere
la personalità giuridica del GATT, che risulta essere un’unione di Stati
in cui le attività poste in essere erano imputabili agli Stati membri che
agivano collettivamente.
16
La questione della personalità giuridica delle organizzazioni
internazionali è un problema che da tempo suscita l’interesse della
dottrina.
Storicamente la comunità internazionale riconosceva come soggetti di
diritto soltanto gli Stati in quanto enti politici territoriali dotati di piena
sovranità. Le organizzazioni internazionali erano, infatti, considerate
soltanto come uno strumento e una modalità di azione degli Stati.
Gli ultimi decenni hanno invece visto accrescersi il ruolo e la necessità
di creare organizzazioni internazionali, come strumenti autonomi
rispetto agli Stati membri. Non è più la territorialità il requisito unico e
necessario al fine del riconoscimento della personalità giuridica di
diritto internazionale
6
.
6
Claudio Zanghì, Diritto delle organizzazioni internazionali. Torino, G. Giappichelli
editore, 2001.
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