Profili evolutivi della politica ambientale in ambito europeo

3 
 
 
 
 
 
 
 
 
Ai miei figli  
Antonio e Omar, 
ed al loro futuro. 
 
 
 
 
PREMESSA 
 
“Non unius terrae, sed totius naturae interpretes sumus”
1
 
 
 
  Dalla metà del secolo XIX, in occidente, inizia il lento mutamento 
del rapporto  tra uomo e ambiente, relazione indissolubile nella storia della 
civiltà umana. Gli ultimi due secoli sono caratterizzati dall’esplosione del 
progresso tecnologico e scientifico, dal mutamento delle economie, 
dall’abbattimento delle frontiere terrestri ma anche culturali, dal 
movimento delle genti in un repentino flusso emigrazione-immigrazioni 
che non ha precedenti nella storia antica: oggi questi mutamenti sono 
spesso sintetizzati nell’espressione “effetto globalizzazione”.   
 Il carattere fondamentalmente antropocentrico della relazione 
uomo-ambiente si è spinto, con l’avvento dell’industrializzazione, fino ad 
un uso indiscriminato del suolo e dello sfruttamento delle risorse 
biologiche, con l’intento di assecondare il vorace vortice del progresso 
economico, fino a raggiungere, tuttavia, un punto critico in cui il valore 
                                                           
1
 Plinio Il Vecchio, Naturalis Historia, Liber Xviii, letteralmente tradotta: «noi siamo gli 
interpreti, non di un solo paese, ma della natura intera»; attualizzando l’espressione potremmo 
dire che  «della natura bisogna sentirsi interpreti e non padroni»;
4 
 
del progresso sociale iniziava a misurarsi non solamente in termini 
economici ma anche in termini di (diritto alla) salute, estetica del 
paesaggio, benessere degli animali e così via. 
 L’effetto globalizzazione si è manifestato in tutta la sua importanza, 
quando la sommatoria d’alcuni disastri ambientali
2
 ha acceso i riflettori 
sulle azioni dell’uomo sull’ambiente caratterizzate fino a quel momento da 
un atteggiamento istantaneo e localmente circoscritto, mentre iniziava a 
formarsi l’idea di un approccio di tutela ambientale globalizzato e 
programmaticamente rivolto alle future generazioni. 
 Fu il contesto internazionale, sul piano politico, ad occuparsi per la 
prima volta in modo globale della tematica ambientale mediante le 
Conferenze mondiali promosse in seno alle Nazioni Unite, 
specificatamente rivolte al tema della tutela dell’ambiente: lo sviluppo 
della “pace tra i popoli”, non si può negare, deve fondarsi anche sul 
rispetto reciproco dell’ambiente dei popoli stessi
3
.  
L’approccio globalizzato, se da un lato permette la diffusione del 
dibattito ambientale attraverso il confronto tra Stati, Organizzazioni 
internazionali e di un’opinione pubblica senza confine, non garantisce sul 
piano concreto, per mancanza di mezzi giuridici (sia essi obbligatori, 
coercitivi o sanzionatori), l’effettiva adozione di strumenti volti al 
miglioramento delle condizioni di vita “ambientali”. Questo si verifica, in 
primo luogo, perché in quello stesso confronto globale le opinioni degli 
                                                           
2
 Tra I maggiori disastri ambientali che hanno contribuito a determinare la costituzione  di 
una opinione pubblica globalizzata sui temi ambientali figurano, anche per l’impatto mediatico 
che ne scaturì, l’affondamento della petroliera Torrey Canyon al largo della Cornovaglia nel 
Regno Unito, avvenuta il 18 marzo 1967, oppure l’incidente al reattore nucleare a Chernobyl 
(Ucraina) nel 1986. L’elenco delle maggiori catastrofi ecologiche, nel solo periodo compreso 
dall’anno 1950 al 1989, comprende 33 affondamenti di petroliere, 7 incidenti a piattaforme 
petrolifere, 10 affondamenti di sommergibili atomici, 5 incidenti a centrali nucleari e 12 ad 
impianti industriali o a gasdotti. Così R. RUGGERI, La catastrofe sociale. Biostoria dell'uomo, 
Ruggero Ruggeri, 2006, p. 116; 
3
 Nel prosieguo si avrà modo di esaminare, ad esempio, il concetto giuridico di 
“inquinamento transfrontaliero”, ovvero quella forma d’inquinamento che si riflette in territori 
stranieri sfuggendo al Paese che l’ha prodotto: il caso emblematico è quello delle c.d. “piogge 
acide”;
5 
 
Stati non sono sempre state unanimi nell’affrontare argomenti specifici, 
vuoi per un disinteresse “tecnico”
4
, vuoi per un interesse economico-
conservatore altamente incidente sulle dinamiche socio-politiche interne di 
uno Stato
5
. 
Dal contesto internazionale non scaturiranno dunque strumenti di 
tutela specifici bensì gli importanti princìpi di diritto ambientale, valevoli 
in termini generali per tutti gli Stati. Su questa base una politica 
ambientale di attuazione dei princìpi internazionali troverà  la sua identità 
a livelli geograficamente e politicamente localizzati, capaci di bilanciare 
in maniera più efficace e diretta interessi (generalmente economici) e 
“doveri ambientali” di Stati e popoli.  
La presente ricerca si propone di offrire un quadro in chiave 
giuridico-evolutiva della politica ambientale in un ambito geografico 
politicamente circoscritto: si tratterà dell’esperienza europea o meglio del 
processo evolutivo, attuativo dei princìpi ambientali internazionali, 
dell’attuale Unione europea.  
Il capitolo I apre la ricerca con l’esposizione dei vari significati del 
termine ambiente. Volendo identificare, infatti, le politiche ambientali in 
un dato contesto storico o geografico - e per quanto attiene alla presente 
indagine specificatamente rivolta all’ambito europeo - non si può 
prescindere dal chiarire le molteplici accezioni del termine ambiente 
sempre più oggetto di attenzione nei diversi rami della scienza economica, 
sociale ma soprattutto nell’esperienza giuridica; rami che inevitabilmente 
tendono ad incrociarsi, sovrapporsi tra loro e ad interagire 
simultaneamente con una politica ambientale la quale rappresenterà, 
tendenzialmente, il punto di equilibrio delle varie istanze provenienti dai  
settori più eterogenei. Non appare, dunque, completamente superata la tesi 
                                                           
4
 Si pensi allo sfruttamento di alcune risorse biologiche, dei mari, dei fiumi navigabili ecc. 
che non sono prerogative comuni a tutti gli Stati; 
5
 Emblematico è il dibattito sulla posizione degli Stati Uniti circa l’opportunità di 
ratificare o meno il famoso Protocollo di Kyoto;
6 
 
di chi sosteneva che “ambiente” fosse un termine che tutti capivano ma 
che nessuno era capace di definire
6
, da ciò l’esigenza di chiarire il 
concetto di ambiente nell’etimologia e nelle scienze della vita, nelle 
scienze dell’economia - in particolare di quel ramo di essa che è 
l’economia ambientale - ed infine offrire una panoramica degli sviluppi 
ermeneutici del concetto di ambiente nel diritto, memore dell’antico 
brocardo “omnis definitio in iure civili periculosa est; parum est enim, ut 
non subverti posset”
7
. 
Le problematiche ambientali sono un’altra faccia della 
globalizzazione, investono cioè, inevitabilmente, gli interessi globali, 
settoriali o generali, degli Stati. La necessità di un approccio comune alla 
risoluzione dell’inquinamento in senso lato favorisce la nascita del diritto 
internazionale dell’ambiente. Come si avrà modo di osservare nel capitolo 
II, l’evoluzione di tale diritto è fondamentalmente anche il punto di 
origine della moderna politica ambientale europea. Il diritto internazionale 
dell’ambiente, mediante i princìpi, linee guida e tutti gli altri atti adottati 
in un ampio consesso internazionale quali le conferenze di Stoccolma e di 
Rio de Janeiro, sarà il fondamento delle scelte di politica ambientale in 
ambito locale, pur mantenendo per lungo tempo una natura settoriale e 
soprattutto antropocentrica. In quest’ultimo senso non desterà meraviglia 
il titolo delle medesime conferenze, “sull’ambiente umano” nel caso di 
Stoccolma, e “sull’ambiente e lo sviluppo” nel caso di Rio de Janeiro, 
laddove per sviluppo deve intendersi un concetto multidimensionale che 
abbraccia l’economia, in primo luogo, ma anche con importanti sviluppi 
sul versante dei diritti umani. Il secondo capitolo è strutturato in paragrafi 
                                                           
6
 Cfr. la definizione di Victor CALDWELL «[environment] it’s a term that everyone 
understands and no one is able to define.» in  N. J. CHALIFOUR, Land use law for sustainable 
development, Cambridge University Press, 2007, pag. 241 e D. BODANSKY, The art and craft 
of international environmental law, Harvard University Press, 15/gen/2010, pp. 9 e 10; 
7
 Celebre frammento del Digesto (D 50. 17. 202) attribuito a Giavoleno (nel libro 11° 
delle epistole);
7 
 
seguendo un ordine cronologico, paradigma essenziale per analizzare gli 
sviluppi interpretativi della materia oggetto d’analisi.    
Sulla base della ricognizione dei sommari profili evolutivi tracciati 
nel capitolo dedicato all’ambiente nel diritto internazionale, il capitolo III 
analizza il lungo e articolato processo di costruzione della politica 
ambientale in ambito europeo. Idealmente, si può distinguere a) un 
processo evolutivo della tutela ambientale europea relativamente 
all’evoluzione  dei Trattati istitutivi; b) anche se vicendevolmente correlati 
a questi ultimi, si analizzano separatamente i Programmi d’azione 
ambientale che rappresentano gli atti programmatici di indirizzo politico-
ambientale. La politica ambientale nel suo complesso è dunque 
caratterizzata dalle norme “ambientali” contenute nei Trattati 
fondamentali dell’Unione europea, dai citati Programmi d’azione e, per 
dare concretezza agli obiettivi ivi prefissati, l’Unione si è dotata di 
strumenti di ricerca scientifica, strumenti di mercato e finanziari e, 
soprattutto, dei classici strumenti di normazione.  
Il processo d’integrazione europeo è caratterizzato dalla persistente 
identità “sovrana” dei singoli Stati membri, i cui valori e principi 
fondamentali trovano, spesso, collocazione all’interno delle Carte 
costituzionali. Nel capitolo IV si darà conto dell’eterogeneo status 
costituzionale dell’ambiente nelle più significative esperienze 
costituzionali europee. Particolare attenzione sarà rivolta alla modifica del 
titolo V della Costituzione italiana, a continuazione ed integrazione di 
quanto già detto sul medesimo argomento all’interno del capitolo I. In 
chiusura al capitolo IV si metterà l’accento sul rapporto tra le norme 
costituzionali e l’incidenza della normazione europea sull’ordinamento 
interno. 
Il capitolo V è dedicato alle conclusioni della presente ricerca: 
riflessioni e critiche de iure condito e prospettive de iure condendo.
8 
 
 
 
CAPITOLO I   
La ricerca del significato di “Ambiente” ed ambito di studio. 
 
1.1 Etimologia e scienze della vita. – 1.2. Ambiente ed Etica: tra 
antropocentrismo ed biocentrismo. – 1.3. L’Economia ambientale e 
l’analisi dell’inquinamento economico. - 1.4. Il concetto di “ambiente” 
nell’esperienza giuridica. - 1.4.1. Considerazioni introduttive. - 1.4.2. Il 
tentativo di reductio ad unum della nozione di “ambiente” le posizioni 
nella dottrina. - 1.4.3. Segue: l’evoluzione ermeneutica della 
giurisprudenza. - 1.4.4. Segue: La legislazione ambientale multilivello. - 
1.5. Breve nota conclusiva. 
 
 
1.1 Etimologia e scienze della vita. 
 
Nella moderna tecnica legislativa italiana, così come nelle opere di 
ricerca ad alto contenuto tecnico, è consuetudine introdurre l’oggetto di 
interesse con una esposizione preliminare dei termini fondamentali
8
. Nelle 
trattazioni delle tematiche ambientali, tanto se di ordine generale che di 
specifici argomenti, l’esposizione della definizione di “ambiente” non è 
solo uno stile narrativo che si pone l’obiettivo di chiarire le terminologie 
che andranno ad usarsi nel corso della relazione, ma si tratta di un primo 
nodo fondamentale da sciogliere, considerato che su di esso l’autore andrà 
ad orientarsi  nel prosieguo delle proprie analisi.  
                                                           
8
CAPUZZA nota che «le definizioni stanno entrando a far parte del modo di legiferare 
anche del nostro legislatore italiano perché adattando le direttive, per forza di cose, deve 
adottarne il sistema, non può non definire ciò che la direttiva definisce. L’Italia è stata sempre 
restia a definire istituti nel diritto, perché la nostra tradizione è basata sul diritto romano: nel 
diritto romano non si definiva quasi mai l’istituto, esso nasceva già nei suoi effetti», V. CAPUZZA, 
L’ambiente nel diritto internazionale, comunitario e italiano, in R. ROTA (a cura di), Lezioni di 
diritto dell’ambiente, Aracne, Roma, 2009, p. 65;
9 
 
E’ di tutta evidenza come nel linguaggio comune il termine ambiente 
assume una varietà di significati estremamente differenti: 
etimologicamente il termine deriva  dal latino  “ambiens –entis” ambire 
«andare intorno, circondare», in origine usato come aggettivo riferito 
all’aria o ad altro fluido
9
. Ambiente inteso come “spazio circostante” è 
rinvenibile anche nelle principali lingue europee: in inglese environment 
ed in francese environnement derivano entrambe da environs, dintorni, 
vicinanze. Lo stesso significato si rinviene anche nelle parole tedesche 
Umwelt ed Umgebung, che indicano entrambe l’ambiente ma che 
designano anche il concetto di “dintorni” e “circondario”
10
. 
 Più circostanziati significati fanno riferimento ad un “aggregato di 
condizioni socio-culturali che influenza la vita di un individuo o di una 
comunità”
11
 ovvero “il complesso di fattori fisici, chimici e biotici che 
agiscono su di un organismo o una comunità ecologica e determina in 
definitiva la sua forma e sopravvivenza”
12
; tali definizioni sono 
chiaramente riconducibili alla scienza della biologia e ad un suo ramo 
specifico ovvero la disciplina dell’ecologia. 
La biologia è un enorme contenitore di scienze avente per oggetto lo 
studio della vita degli animali e delle piante nelle sue più complesse 
configurazioni; si distingue una biologia generale, comprendente in sé 
varie discipline, tra le quali la zoologia, che riguarda gli animali, la 
botanica, che riguarda le piante ma anche la morfologia, la fisiologia, la 
genetica, la patologia, secondo che si considerino la forma, o la funzione, 
o i fenomeni ereditarî, oppure le condizioni anormali dell’organismo; la 
                                                           
9
 Così Devoto, Oli, Dizionario della lingua italiana, Firenze, 2004; 
10
  M. DEL PINTO, La conservazione dell’ambiente come diritto della personalità,  Aracne, 
2009 pp. 14 e 15; 
11
 Environment has been defined as “the aggregate of all the external conditions and 
influences affecting the life and development of an organism” (Webster’s New Collegiate 
Dictionary) disponibile sul sito <www.merriam-webster.com/dictionary/environment>; 
12
 Environment, the complex of physical, chemical, and biotic factors that act upon an 
organism or an ecological community and ultimately determine its form and survival – in 
Encyclopædia Britannica in <www.britannica.com>;
10 
 
biologia umana, scienza nella quale rientrano l’antropologia, 
l’antropometria, l’anatomia umana, la patologia costituzionale; la biologia 
applicata, che è la biologia posta al servizio dell’industria e 
dell’agricoltura e comprendente agraria, arboricoltura, silvicoltura, 
orticoltura, floricoltura, zoologia applicata alla caccia o alla pesca, oltre a 
rami più specializzati quali l’apicoltura, la bachicoltura, la bieticoltura, e 
così via; la biologia molecolare, che studia i fenomeni vitali 
riconducendoli all’attività delle proteine e degli acidi nucleici, cioè di 
quelle macromolecole che hanno specificità biologica; la biologia  forense, 
disciplina che studia le tracce organiche lasciate sulla scena del crimine
13
. 
Lo studio delle relazioni tra gli organismi, vegetali ed animali, e il 
loro ambiente naturale, inteso anche quali fattori biotici
14
 ed abiotici
15
, è 
l’oggetto della ecologia,  più comunemente viene intesa come lo studio 
degli ecosistemi naturali. Sul finire degli anni ’60 il termine ecologia 
inizia ad assumere un significato diverso rispetto al suo proprio, 
puramente scientifico. Inizia ad essere usato, in maniera impropria, da 
movimenti politico-popolari, autodefinitisi ecologisti,  le cui azioni di lotta 
e di denuncia avevano, inizialmente, ad oggetto le tematiche inerenti al 
nucleare: sviluppo delle armi ed utilizzo della energia nucleare
16
. Nel 
corso degli anni successivi tali movimenti continuano a svilupparsi 
parallelamente ad emergenti temi globali quali le piogge acide, il buco 
nell’ozono, la deforestazione e proprio su quelle basi sorgeranno 
associazioni come il World Wildlife Found (WWF) nel 1961, la New 
Conservation Association nel 1962, il Land and Water Conservation Fund 
                                                           
13
 Voce enciclopedica consultabile in <www.treccani.it>; 
14
 I fattori biotici sono gli organismi viventi, diversi dall’uomo, con cui egli interagisce 
(piante, animali, batteri, virus ecc); 
15
 I fattori abiotici sono il mezzo fisico in cui gli organismi vivono (aria, acqua, suolo 
ecc.); 
16
  Un’analisi dettagliata dei fatti storico-politici di quel tempo è stata svolta da S. NESPOR 
nel suo saggio “Il governo dell’ambiente. La politica e il diritto per il progresso sostenibile”, 
Garzanti, Milano, 2009;
11 
 
nel 1964 e nel 1971 viene costituita la “Greenpeace International”, 
importante associazione intergovernativa che conta oggi 41 sedi in tutto il 
mondo compreso l’Italia
17
. La “Greenpeace – o.n.l.u.s.” «persegue 
esclusivamente finalità di solidarietà sociale e opera, senza fini di lucro, 
nel settore della tutela e valorizzazione della natura e dell'ambiente. Gli 
scopi dell'associazione sono i seguenti: Promuovere con finalità di 
solidarietà sociale la protezione della natura e della biodiversità e la 
conservazione dell’ambiente in modo socialmente giusto, equo ed 
ecologicamente durevole a vantaggio e beneficio delle generazioni 
presenti e future. Promuovere il conseguimento del disarmo nucleare e 
della pace»
18
.  In questo contesto l’ecologia diviene un modello a cui si 
devono conformare le finalità dell’associazione distinguendosi, in tale 
sede, la protezione della natura, la biodiversità e la conservazione 
dell’ambiente.  
Le scienze della vita non sembrano offrire un significato univoco del 
concetto di “ambiente”, al contrario mettono in luce le sfaccettature delle 
innumerevoli realtà fenomeniche della vita. 
 
1.2. Ambiente ed Etica: tra antropocentrismo e biocentrismo. 
 
Non appare opportuno, in questa sede, ripercorrere i millenari 
percorsi filosofici che si sono occupati della relazioni “uomo-natura” 
poiché implicherebbe una preliminare ricerca del polisemico carattere 
dello stesso termine “natura”. In questa ricerca l’angolo d’osservazione 
del rapporto “ambiente-natura” va inquadrato in un rapporto di genere a 
specie, per cui la natura diviene una parte dell’ambiente o semplicemente 
                                                           
17
 Dati tratti dal sito <www.greenpeace.org>; 
18
 Estratto dell’art. 3 (scopi associativi) dello Statuto italiano della  "Greenpeace - 
Organizzazione non lucrativa di utilità sociale"  visionabile in <www.greenpeace.org>;
12 
 
una qualificazione di altre terminologie inerenti “tutto ciò che ci circonda” 
(ambiente naturale, prodotti naturali, riserve naturali e così via) . 
Negli anni ’60 e ‘70 del secolo scorso, accanto ai movimenti 
ambientalisti, di cui si fatto cenno sopra, si sviluppa nel campo della 
filosofia un importante filone di pensiero che prenderà il nome di Etica 
dell’Ambiente. 
Nel linguaggio filosofico, l’etica indica ogni «dottrina o riflessione 
speculativa intorno al comportamento pratico dell’uomo, soprattutto in 
quanto intenda indicare quale sia il vero bene e quali i mezzi atti a 
conseguirlo, quali siano i doveri morali verso sé stessi e verso gli altri, e 
quali i criterî per giudicare sulla moralità delle azioni umane»
19
.  L’etica 
nasce dunque nel momento del bisogno e «la necessità di una riflessione 
morale sul rapporto uomo-natura è sorta nel momento in cui l'umanità ha 
preso coscienza dei gravissimi danni, talvolta irreversibili, che una prassi 
sconsiderata stava causando non solo alla specie homo, ma all'intera 
biosfera»
20
.  
L’etica dell’ambiente o etica ambientale è «quella branca della 
filosofia morale che si occupa delle norme, dei valori e delle motivazioni 
del comportamento umano nei confronti dell’ambiente e che è considerata 
da taluni lo sbocco di un’evoluzione dell’etica la quale, dopo aver 
attraversato lo stadio dei rapporti tra uomo e uomo e quello dei rapporti tra 
uomo e società, sarebbe ormai giunta alla considerazione tra uomo e 
natura»
21
.  
Di fronte alla crisi ecologica l’etica ambientale svolge analisi 
complesse; in primis indaga, con il rigore scientifico che appartiene alle 
scienze della natura e della vita, sulle cause della questione ambientale in 
                                                           
19
 Cit. del vocabolo in <www.treccani.it>; 
20
  Cfr.  C. QUARTA, Una nuova etica per l’ambiente, ed. Dedalo, 2006, p. 5; 
21
  Cfr. L. BATTAGLIA, Alle origini dell’etica ambientale. Uomo, natura, animali in 
Voltaire, Michelet, Thoreau, Ghandi, ed. Dedalo, 2002, p. 11;
13 
 
atto imputabili alle azioni dell’uomo e la sua visione antropocentrica del 
proprio rapporto con l’ambiente; antropocentrismo vuol indicare 
nient’altro che lo spirito innato dell’uomo, conquistatore, dominatore ed 
utilizzatore della natura, ma, mentre in un periodo pre-industriale poteva 
dirsi che l’incidenza dei comportamenti umani erano pressoché nulli nei 
confronti del degrado ambientale, nell’era moderna - globalmente 
industrializzata - l’indiscriminata ricerca dell’interesse economico, del 
profitto marginale, è emerso non solo che le azioni umane sono altamente 
incidenti sui delicati equilibri ambientali ma anche, e soprattutto, che 
taluni comportamenti generano effetti irreversibili ed incontrollabili: si 
pensi alle piogge acide, all’effetto serra, all’inquinamento transfrontaliero.  
Appurato lo stato di fatto, l’etica ambientale si premura poi di offrire 
adeguate soluzioni per il superamento della crisi ecologica
22
.  
Si sviluppa l’idea del biocentrismo o ecocentrismo, ovvero modulare 
globalmente le azioni, i pensieri, il modus vivendi dell’uomo in funzione 
dell’utilità sociale dell’ambiente e di uno sviluppo (eco)sostenibile 
dell’umanità. 
 
 
1.3. L’Economia ambientale e l’analisi dell’inquinamento economico. 
 
Strettamente correlata ai princìpi dell’etica ambientale è la scienza 
economica. ROBBINS spiega che «l’economia è la scienza che studia le 
scelte razionali, compiute dai singoli e della società, per impiegare risorse 
scarse, che possono avere usi alternativi
23
». 
                                                           
22
 cfr. QUARTA op. cit. p, 9; e  BATTAGLIA, op cit. pp. 14-17; 
23
Cfr. L. ROBBINS, Essay on the Nature and Significance of Economic Science, Macmillan, 
1945, pag. 16 “Economics is the science which studies human behaviour as a relationship 
between ends and scarce means which have alternative uses” volume disponibile integralmente 
in <http://mises.org/books/robbinsessay2.pdf>;