Processi di governance e partecipazione locale: strumenti di gestione del territorio? Il caso del Bosco della Besozza

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pubblicizzare e quindi rendere noti tutti quegli accordi che fino a prima degli anni  90 
venivano  presi in silenzio , senza comunicarne le decisioni. La contrattualizzazione 
pubblica non Ł una forma di partecipazione ma Ł un tentativo di informare e avvicinare 
la popolazione alle decisioni prese dalle Istituzioni Pubbliche. Sotto questa spinta 
contrattuale nascono molti strumenti come l Accordo di Programma e la Conferenza dei 
Servizi, entrambi utilizzati per migliorare i rapporti tra le Pubbliche Amministrazioni. 
Arrivati a questo punto abbiamo analizzato la partecipazione, soffermandoci in 
particolare su quella legata alla pianificazione territoriale e cercando di darne una 
definizione all interno delle molteplici forme esistenti. La tesi si Ł poi soffermata sul 
percorso storico della partecipazione in Italia, su quali siano i processi che la originano 
(top down e bottom up) ed infine ha cercato di descrivere alcuni strumenti in grado di 
favorirne l applicazione; a questo proposito viene data rilevanza a quanto espresso da 
Pierre Lacoscomues e Patrick Le GalŁs1,ovvero alla notevole difficolt  nella definizione 
dei metodi  e degli strumenti partecipativi  a causa della carenza di studi sull argomento. 
L ultima parte della tesi illustra il caso di studio. L analisi del bosco della Besozza parte 
dalla sua contestualizzazione geografica e formale: inizialmente si Ł descritto il progetto 
 dieci grandi foreste di pianura , voluto dalla Regione Lombardia; si Ł concentrata 
l attenzione sugli obiettivi che esso si prefiggeva e sui motivi che ne hanno voluto la 
costituzione. e sull analisi dei documenti che hanno portato alla realizzazione del bosco. 
Inoltre sono stati analizzati gli strumenti partecipativi utilizzati dal Comune di Pioltello: 
Agenda 21 Locale, la consultazione per il Piano di Governo del Territorio e i Contratti 
di quartiere. L ultima fonte utilizzata per la descrizione del caso pratico Ł stata la 
realizzazione di interviste frontali ad alcuni rappresentanti politici e di comitati locali,  
interessati direttamente nello sviluppo del bosco.  
Il nostro intento Ł quello di riuscire a capire se il progetto legato al bosco della Besozza, 
realizzato con una scarsa partecipazione della popolazione locale, possa essere 
considerato come compiuto, se gli obiettivi posti da chi ne ha voluto la creazione si 
possano considerare raggiunti in toto o in parte, nonchØ a formulare una 
 controproposta  per la fase attuale di gestione de l bosco..  
 
 
                                                 
1
 Comunit  Europea, 2006, European Handbook for Part ecipation, Bruxelles   
 1 
Capitolo 1 
 
DESCRIZIONE DEL RAPPORTO TRA COMUNITA  E 
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 
 
Ancor prima di parlare di partecipazione, democrazia deliberativa, concertazione e 
inclusione nella formazione di politiche pubbliche Ł necessario porre l attenzione sui 
percorsi che hanno portato a questi cambiamenti. 
Numerosi sociologi e politologi si sono occupati dell argomento esprimendo differenti 
teorie; la diversit  di approccio alla problematica  ha reso possibile vedere la situazione 
da disparati punti di vista. 
Nonostante le divergenti opinioni il pensiero comune Ł quello che sia tangibile, 
nell Italia di oggi, una diminuzione della fiducia nelle pubbliche amministrazioni. 
Richard Sennet2, Luigi Pellizzoni3, Zygmunt Bauman4, Ulrich Beck5 e Antony Giddens6 
sostengono tutti la stessa tesi: lo Stato, cosi come organizzato storicamente, non riesce 
piø a garantire la persecuzione dell interesse comune e questo porta ad una sfiducia nei 
suoi confronti. 
Piø precisamente questi autori si possono ricondurre a quattro filoni di pensiero che 
sono cosi riassumibili: 
1) Creazione di uno stato minimale in seguito a processi di globalizzazione 
2) La democrazia democratizzante 
3) L eliminazione della gabbia d acciaio weberiana 
4) Il fallimento del paradigma post-democratico 
Qui di seguito spiegheremo ognuna di queste teorie in modo tale da avere una visone 
complessiva della realt  amministrativa di oggi. 
 
 
                                                 
2
 Sennet R., 2006, La cultura del nuovo capitalismo, Il Mulino, Bologna 
3
 Pellizzoni L., 2005, La deliberazione pubblica, Meltemi, Roma 
4
 Bauman Z., 2007, La societ  sotto assedio, La Terz a Roma 
5
 Beck U., 1999, Che cos Ł la globalizzazione, rischi e prospettive della societ  planetaria, Carocci, Roma 
6
 Giddens A., 2000, Il mondo che cambia, il Mulino, Bologna 
 
 2 
1.1 Creazione di uno stato minimale in seguito a processi di globalizzazione 
 
Molti cittadini europei, e soprattutto italiani7, denunciano un senso di anomia e di 
abbandono; la societ  di oggi non si sente tutelata  dalle istituzioni e non ha modo di 
relazionarsi con esse. 
Questa realt , descritta anche all interno del Libr o Bianco8 sulla Governance Europea, 
ha prodotto notevoli cambiamenti o, quanto meno, ha portato le istituzioni ad 
intraprendere nuove modalit  di gestione dell azion e pubblica. 
 I responsabili politici di tutta Europa sono oggi alle prese con un vero paradosso: da 
un lato, gli Europei chiedono loro di risolvere i grandi problemi della nostra societ , 
dall altro, questi stessi cittadini nutrono sempre minor fiducia nelle istituzioni e nelle 
politiche che queste adottano, o finiscono per disinteressarsene . (Libro Bianco, 2001) 
Le motivazioni che hanno portato alla perdita di fiducia nei confronti delle pubbliche 
amministrazioni vanno ricercate sia nell ambito locale che nel contesto globale; a 
questo proposito Bauman9 e Beck10, offrono una loro visione dell argomento. 
In questi saggi entrambi gli autori leggono il quadro globale della societ  come una 
conseguenza del processo di globalizzazione11: la globalizzazione ha portato ad un 
indebolimento delle politiche locali a favore di una legittimazione dell economia 
globale.  
L economia moderna, secondo Beck, porta il capitalismo alla sua realizzazione piø 
spinta in cui le imprese multinazionali valicano il potere esercitato fino ad ora dai 
singoli Stati perchØ l obiettivo risiede nella realizzazione del massimo profitto con il 
minimo costo. 
                                                 
7
  Il 49,6 per cento degli italiani, secondo il sonda ggio dell’Eurispes, ha perso fiducia nelle istituzioni. 
Per il 40,7 per cento la fiducia Ł invariata, solo per il 5,1 per cento Ł aumentata. Solo un cittadino su 
quattro si fida del governo (nel 2007 la percentuale era del 30,7 per cento). (fonte la Repubblica.it, 
21/01(2008) 
8
 Comunit  europea, Commissione delle comunit  europ ee, 2001, La Governance europea, un libro 
bianco. Bruxelles 
9
 Bauman Z., 2007, La societ  sotto assedio, La Terz a Roma 
10
 Beck U., 1999, Che cos Ł la globalizzazione, rischi e prospettive della societ  planetaria, Carocci, 
Roma 
11
   [ ] processo in seguito al quale gli Stati nazion ali e la loro sovranit  vengono condizionati e 
connessi trasversalmente da attori transnazionali, dalle loro chance di potere, dai loro orientamenti, 
identit  e reti.  (Beck, 1999). 
 
 3 
Quello che viene a crearsi Ł quindi uno Stato minimale ( ovvero uno Stato privo di 
possibilit  di condizionare l operato delle imprese  stesse) (Adornino, 2006). 
Beck ritiene che la nascita di Stati minimali sia resa possibile dall attuazione, da parte 
delle multinazionali,  di quattro  pilastri : 
1. Esportazione dei posti di lavoro dove i costi e le condizioni sono piø vantaggiosi 
2. Possibilit  di distribuire la produzione in diverse  aree del globo 
3. Servirsi di alcune nazioni, al posto di altre, in cui le condizioni fiscali sono piø 
convenienti 
4. Possibilit  di dividere i poli produttivi dalle sed i fiscali e dai luoghi di 
investimento. 
Questi quattro pilastri vengono utilizzati dalle imprese multinazionali come  arma di 
ricatto  e come strumento di contrattazione di poli tiche; in un mondo dove la vita Ł 
basata sull economia elementi di questo tipo costringono gli Stati locali alla totale 
sottomissione. 
L attuale visione pone le multinazionali nel ruolo di approfittatori delle sovvenzioni 
statali senza il dovuto ritorno in termini fiscali; in sostanza questo tipo di aziende 
inserisce le varie sedi logistiche nei luoghi che maggiormente conviene loro senza 
preoccuparsi del benessere locale. Non si cerca di costruire qualcosa o di instaurare dei 
valori nel territorio, l unico scopo Ł quello di ottenere la massima resa con la minima 
spesa. 
Andornino, commentando il testo di Beck, scrive a questo proposito:  [ ] il 
globalismo12 presuppone una totale obbedienza alle leggi economiche prive di qualsiasi 
controllo politico; lo Stato e la democrazia vengono ridotte al minimo. Non stupisce, 
quindi, che i perdenti della globalizzazione si allontanino sempre piø dalle correnti 
politiche, viste come la causa della loro sconfitta[ ] . (Andornino, 2006, p. 3)  
Secondo Beck il reale problema sta nel fatto che il globalismo si basa su di una falsit : 
l esistenza di un libero mercato mondiale. Per poter far si che l economia sostituisca 
completamente la politica Ł necessario che esista, a livello globale, un equit  ovvero 
una totale libert  di scambio. ¨ evidente che l ass enza di questo fattore pregiudica 
                                                 
12
 Globalismo:  indica la convinzione neoliberista se condo cui il mercato tende a sostituire interamente lo 
strumento politico, e riconduce l intero processo della globalizzazione al solo ambito economico   
finanziario.  (Andornino, 2006) 
 4 
completamente la possibilit  di far si che lo strum ento politico sia interamente 
rimpiazzato da quello economico. 
La maggior parte dei paesi non Ł in grado di fronteggiare la concorrenza solo su di un 
piano economico e, per questo motivo, varia le proprie politiche nel tentativo di favorire 
la crescita del P.I.L.; in sostanza i costi del lavoro vengono abbattuti (sottopagando i 
lavoratori, limitandoli nella possibilit  di essere  tutelati dai sindacati) immettendo sul 
mercato prodotti a basso costo ma di scarsa qualit . 
In Occidente, dove dovrebbe esserci maggior capacit  di gestire la concorrenza, si 
verifica la presenza di un numero sempre maggiore di  esclusi , ovvero quelle persone 
che, secondo Beck, si trovano all interno di un circolo vizioso per cui la perdita del 
posto di lavoro implica la perdita dell abitazione arrivando poi alla perdita della 
democrazia. 
Beck sostiene che la speranza di uscire da questa situazione Ł rappresentata dall Europa: 
 un istituzione della grandezza dell Unione europea potrebbe ristabilire la priorit  
politica, la capacit  di azione sociale ed economic a per gli Stati che cooperano, 
controllabile democraticamente. Di fatto, un Unione Europea forte e democratica 
potrebbe impiegare il suo potere come la piø grande potenza commerciale del mondo 
per introdurre riforme effettive verso l interno come verso l esterno  (Beck, 1999, p. 
189)  
 
Bauman sottolinea invece altri aspetti di tale fenomeno; egli vede l economia odierna 
come un sistema sfuggito al controllo dell  uomo, non si ha piø una filiera che abbia 
come scopo la produzione di beni e servizi utili alla societ , il sistema produttivo Ł 
divenuto un meccanismo fine a se stesso in cui i confini nazionali vengono scansati e 
eliminati con estrema facilit .  
I confini hanno rappresentato per secoli i limiti entro cui ogni Stato nazionale ha 
imposto la propria sovranit , ha legiferato e ha fa tto s  che le leggi fossero rispettate. 
Con questa realt  economica la politica perde legit timit  perchØ non Ł capace di dare 
risposte locali ai temi internazionali, le azioni intraprese sono sempre piø legate alla 
legittimazione di un economia globale che favorisca solamente alcune Łlite economiche. 
 
 5 
Secondo Bauman l uomo moderno si trova di fronte ad una libert  apparente che 
impone il  diritto e il dovere di essere soli  ovvero soli perchØ non interconnessi con 
una realt  territoriale. L incertezza attuale non c onsente di effettuare programmi per il 
futuro, non da la possibilit  alle persone di reali zzare forti legami con il territorio in cui 
si vive. L economia mondiale impone cambiamenti continui di luoghi e metodi 
produttivi, sono sempre di meno le aziende che offrono posti di lavoro fissi, sicuri e a 
tempo indeterminato e nel momento in cui le condizioni internazionali variano una 
multinazionale si sente libera di  spostare i propri poli produttivi senza nulla dovere ai 
dipendenti. 
 
1.1.1 Dalla globalizzazione alla glocalizzazione  
La visione della societ  globale che ci viene propo sta da Bauman e da Beck Ł quella 
tipica di una situazione di crisi, si ripercuote quindi a livello locale, nelle scelte delle 
amministrazioni pubbliche e, ancor prima, negli argomenti trattati nelle agende 
politiche. 
La popolazione perde fiducia nelle amministrazioni pubbliche perchØ i politici non 
riescono a trovare risposte ai problemi globali, l anteporre le problematiche economiche 
alle esigenze pubbliche fa sentire il cittadino abbandonato e privo di tutela.  
Il passaggio pu  quindi essere rappresentato dall a llontanamento da una globalizzazione 
priva di freni per avvicinarsi ad un processo di glocalismo ovvero un processo di 
riscoperta delle identit  e delle  radici  legate a l territorio.   
A questo proposito Trigilia scrive:  [ ] mentre la globalizzazione accresce la mobilit  
delle imprese, contribuisce a creare nuove opportunit  per lo sviluppo locale. 
Indebolendo la capacit  regolative degli Stati nazi onali, e aumentando la concorrenza 
tra territori, spinge i governi locali e regionali a mobilitarsi per svolgere un ruolo piø 
attivo nei percorsi di sviluppo  (Trigilia, 2005, p. 26).