Processi di Agenda 21 Locale e politiche e strumenti per lo Sviluppo Urbano Sostenibile. Il caso di Mola di Bari

 3
sull’argomento. Primo fra tutti il sito del Coordinamento A21L italiano
2
 che 
mi ha letteralmente spalancato le porte (virtuali!) su un mondo che conoscevo 
solo a pezzi. Attraverso i suoi link sono entrata in contatto con le esperienze 
dei suoi membri (Comuni, Province, Regioni, Enti parco, ecc.) aderenti alla 
Campagna europea delle Città e Comuni sostenibili, che ho visto 
moltiplicarsi in modo sempre più accelerato negli ultimi tempi (dai 42 del 
primo collegamento ai quasi 350 attuali). Utilissimi sono stati anche i 
documenti scaricabili come i vari rapporti sullo stato di attuazione di Agenda 
in Italia e, soprattutto, la “Guida Europea all’Agenda 21 Locale”, versione 
italiana di quella fondamentale dell’ICLEI che propone lo schema esplicativo 
del processo di A21L, e le news che davano informazioni sugli avvenimenti e 
le iniziative in atto (es. per il Bando del Ministero dell’Ambiente a 
promozione di A21L, ecc.).  
E, così, come una novella Ulisse, ho intrapreso questo viaggio che ha avuto 
parecchi cambiamenti di rotta in seguito alle difficoltà incontrate, ma anche 
alle nuove opportunità e sviluppi che nell’ultimo anno caratterizzano 
l’evoluzione di A21L in Italia.  
Con grandi aspettative mi sono, quindi, recata per la parte applicativa da uno 
degli amministratori
3
 del mio Comune
4
, che ha sempre mostrato un notevole 
interesse per i programmi innovativi (es. PRUSST, INTERREG, ecc.). Ma, 
quando gli ho nominato “Agenda 21 Locale”, l’espressione interrogativa 
apparsa sul suo viso non è stata incoraggiante. Poi, improvvisamente, si è 
illuminato ed ha esclamato: “Agenda 2000!?!”. A quel punto sono stata io a 
ricambiare la precedente espressione di perplessità! Dopo un breve 
chiarimento su cosa fosse effettivamente A21L, o meglio su cosa non fosse, 
ossia uno strumento finanziario, il suo interesse è diminuito. Infatti, mi ha 
                                                 
2
 http://www.comune.modena.it/∼ a21italy/index1.html 
3
 Lavori pubblici – Pianificazione del territorio 
4
 Mola di Bari 
 4
spiegato che per quanto condividesse i principi di fondo dello strumento 
appena conosciuto, era alquanto improbabile che un’Amministrazione come 
quella molese, pressata da problemi di ordine più pratico, riuscisse a reperire 
al suo interno risorse economiche ed umane tali da riuscire ad avviare un 
processo di tal genere che richiedeva tempo e impegno notevoli. 
L’iniziale delusione si è trasformata in scoperta. Due erano le cose importanti 
comprese in quella sede e che avrebbero dato un taglio ben preciso alla mia 
tesi:  
1. E’ necessario trovare fondi e risorse per sostenere il processo di A21L, 
sebbene sia basato sulla volontarietà.   
2. Non si può iniziare un processo fortemente integrato come A21L senza 
conoscerne i naturali e possibili legami con le attuali politiche 
sull’ambito urbano e le similitudini con  gli altri strumenti ed iniziative 
che perseguono la sostenibilità dello sviluppo. 
Questi sono anche i temi conduttori dei primi due capitoli, che trovano 
applicazione nel capitolo progettuale dove si cerca di costruire un sistema di 
avvio del processo di A21L, tagliato su misura per la realtà locale del Comune 
di Mola di Bari. 
E, come si può leggere sulla home page del sito del Coordinamento italiano 
A21L, “Il viaggio è appena iniziato” !
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Quadro d’insieme del processo di A21L suggerito da ICLEI
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5
 ICLEI, European LocalAgenda 21 Planning Guide, (ed. Hewitt,N.) Iclei, Freiburg, 1995 e 
ICLEI – Fondazione Lombardia per l’Ambiente, Guida europea all’Agenda 21 Locale, FLA, Milano,1999. 
PRINCIPI 
GENERALI E 
VISIONE LOCALE 
CONDIVISA 
PROBLEMI E 
RELATIVE CAUSE
OBIETTIVI 
DELL’AZIONE 
AMBIENTALE 
PRIORITA’ 
D’INTERVENTO 
TARGET 
OPZIONI 
ATTUATIVE 
PROGRAMMI 
TEMATICI 
PIANO D’AZIONE
ATTUAZIONE E 
MONITORAGGIO
VALUTAZIONE E 
REVISIONE
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Schema esplicativo dei rapporti esistenti tra A21L e la 
Comunità locale e globale 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
AZIONE 
2 
AZIONE
5 
AZIONE
3 
AZIONE
4 
AZIONE
1 
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Gli strumenti per uno Sviluppo 
Sostenibile urbano
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Gli strumenti per uno Sviluppo Sostenibile urbano 
Premessa e sommario 
Pianificazione e A21L 
A21L e Piano strategico: non solo gestione ambientale 
Quadro di confronto tra le caratteristiche di vecchi e nuovi piani e programmi 
I programmi urbani complessi 
Introduzione 
Quadro riassuntivo dei principali PUC a livello Italiano e Comunitario 
La situazione Italiana nel confronto tra programmi complessi e A21L 
Genesi ed evoluzione dei PUC italiani 
La programmazione negoziata 
Risorse comunitarie e Programmi europei di riqualificazione urbana 
Quadro delle Politiche dell’Unione Europea per il settennato 2000-2006 a favore della 
coesione economica e sociale 
Strumenti di valutazione a sostegno dello sviluppo sostenibile:VIA e VAS 
Strumenti che favoriscono esplicitamente A21L 
Premi e riconoscimenti per la sostenibilità 
Riassumendo 
SCHEMI 
Agenda 21 Locale nel contesto dei programmi complessi europei ed italiani 
Compatibilità di A21L con il processo dei piani e programmi complessi 
Rapporto tra le fasi di A21L e i progetti finanziabili dal POR e dal bando del 
Ministero dell’Ambiente 
SCHEDE DI APPROFONDIMENTO 
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Premessa e sommario 
 
 
Il problema che più di ogni altro ha frenato il diffondersi di Agenda 21 locale 
è, senza dubbio, quello del suo sostegno finanziario. Nessuna 
amministrazione, ente, associazione locale o meno, per quanto sostenuta dal 
più vivo e sincero entusiasmo, può prescindere  da un apporto economico che 
gli consenta di formare e mantenere strutture organizzative, di reperire e 
manipolare dati, di formare e trasmettere esperienze e conoscenza, di 
compiere, insomma, tutto quel processo che porterà al piano d’azione, ed, 
infine, al suo espletamento e monitoraggio. 
Parlando, per la prima volta, di Agenda 21  con un amministratore mi è stato 
chiesto esplicitamente se si trattasse di un programma finanziario ed in 
seguito alla risposta negativa, mi è stata fatta la considerazione che, per 
quanto i principi fossero condivisibili, era impensabile per 
un’amministrazione dedicare tempo e risorse umane ed economiche ad un 
processo a lungo termine quando, giorno per giorno, deve far fronte a 
problemi più pratici e urgenti. Sembra il vecchio adagio del “meglio l’uovo 
oggi o la gallina domani?”, ossia, meglio rincorrere fondi e soluzioni che 
risolvano, o quantomeno tamponino, i problemi locali contingenti, oppure 
investire in un processo impegnativo che permetterà di gestire in maniera più 
organica e condivisa lo sviluppo locale? 
Bisogna inoltre considerare che, senza sostegno economico, non si sarebbero 
neppure potute formare e sviluppare quelle agenzie, organizzazioni e reti tra 
città (i network), come l’ICLEI
1
 (a livello internazionale ed europeo) e la 
Campagna Europea per le Città sostenibili
2
 (a livello europeo) citando le più 
                                                 
1
 International Council for Local Environmental Initiatives, 1990. 
2
 Aalborg, 1994. 
 11
importanti, che hanno reso possibile la raccolta e lo scambio di buone pratiche 
(know-how e best practices), di supportare gli enti locali aderenti con 
indicazioni tecniche sulla modalità di realizzazione dei processi di A21L  e 
con guide sugli strumenti di gestione ambientale ed economica.  
Senza mettere in gioco interessi economici, non sarebbe neppure possibile 
mettere a punto e sperimentare pacchetti informatici, come quello che il 
progetto ISOLA
3
 sta mettendo a punto, che siano di ausilio alle 
amministrazioni nel delicato compito della gestione ambientale. 
Ogni problematica che ha limitato il diffondersi e la crescita di A21L rincorre 
l’altra come un serpente che si morde la coda, risulta, quindi, di fondamentale 
importanza, trovare e analizzare tutti quegli strumenti che ci permettono di 
spezzare il cerchio e che possono essere usati per implementare un processo 
virtuoso che porti presto a conseguire quei livelli di adesione che la 
conferenza di Aalborg aveva previsto già per il 1996. 
In questo capitolo si offre, principalmente, una panoramica degli strumenti 
finanziari, e non solo, di iniziativa italiana e comunitaria che possono, in 
maniera più o meno esplicita, favorire un processo di A21L. Molte delle città
4
 
che in Italia hanno sviluppato ad un buon livello l’Agenda, la hanno associata 
ad iniziative di pianificazione innovativa, come la formazione di nuovi P.R.G. 
o varianti dell’esistente
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 e la pianificazione partecipata
6
, servendosi di forum 
                                                 
3
 I.S.O.L.A. (Information System for the Orientation of Local Actions) è un progetto finanziato dalla 
Commissione Europea, DG XI, nell'ambito del Programma Life '98, e promosso dal Comune di Modena. 
Consiste in un supporto informativo ed informatico a disposizione dell'azione locale per l'orientamento, 
l'analisi e la valutazione ambientale in tema di pianificazione urbanistica sostenibile, contabilità ambientale e 
attuazione dell'agenda XXI locale.  
4
 Studio condotto principalmente tra i Comuni aderenti al Coordinamento italiano A21L con un proprio sito 
web. 
5
 Ad esempio: Pavia (1999), Reggio Emilia, Carpi (2000), Cattolica (2000), Lugo. 
6
 Ad esempio l’USPEL (Ufficio Speciale Partecipazione e Laboratori di Quartiere), nuovo ufficio comunale 
di Roma che si occupa di promuovere nuove forme di progettazione condivisa con i cittadini sui temi della 
organizzazione e gestione del territorio: riqualificazione urbana ed edilizia, viabilità, trasporti, ambiente, 
verde, attività economiche sociali e culturali. 
 12
o altre tecniche
7
 che stimolassero la partecipazione e la condivisione della 
comunità locale, procedure utilizzate anche per la formulazione di progetti 
che rientrano nell’ambito di programmi complessi come i Contratti di 
Quartiere , i PRUSST
8
 e URBAN ultimamente. Da ciò è nata l’esigenza di 
fornire un quadro organico dei principali PUC, ossia dei Programmi Urbani 
Complessi, sia a livello italiano che comunitario, ponendo l’accento su quelli 
più recenti e tuttora utilizzabili, come i POR della Regione Puglia e i suoi 
Progetti Integrati (PI), e URBAN 2, al fine, anche, della contestualizzazione 
di A21L nella località di progetto. L’obiettivo di questa trattazione, infatti, non 
è quello di fornire un quadro esaustivo di tutti i programmi e le iniziative 
esistenti che mirano allo sviluppo sostenibile, ma di focalizzare l’attenzione 
su quegli strumenti ed esperienze, parte dei quali già conosciuti e usati da 
molte amministrazioni, che troverebbero in A21L un terreno fertile per affinità 
di procedure e di finalità. 
Oltre ai PUC, utili soprattutto nella fase di attuazione del Piano d’azione, si 
accennerà brevemente sia alla Programmazione negoziata che è inerente più 
all’area vasta e si integra in particolare con i PRUSST, sia alla Valutazione 
Ambientale Strategica (VAS) e allo strumento dello Studio di fattibilità che 
valutano la sostenibilità di piani e progetti.  
Si analizzeranno in dettaglio le iniziative e gli strumenti, che stanno nascendo 
proprio in questo momento e che offrono un sostegno più o meno diretto 
all’avvio del processo di A21L, come il “Bando per il co-finanziamento di 
programmi di sviluppo sostenibile e di attuazione di Agende 21 Locali” 
promosso dal Servizio per lo sviluppo sostenibile italiano, la misura 5.2 del 
POR Puglia, e così via. 
                                                 
7
 Ad esempio la “Mappa delle idee” (tecnica interattiva basata sulla possibilità di attaccare post it virtuali con 
il proprio contributo d’opinione su un pannello leggibile dai navigatori interessati) utilizzata dai Comuni di 
Lugo e Cattolica (vedi anche il progetto OSACA – OSservatorio Ambientale CAttolica). 
8
 Ancona ha messo in rete il suo PRUSST ed ha istituito un proprio “Osservatorio urbanistico”. 
 13
Si cercherà di creare un collegamento con le politiche europee in ambito di 
sostenibilità urbana che saranno oggetto del capitolo successivo, e che si 
esprimono attraverso il “Quinto programma d’azione a favore dell’ambiente” 
ed i suoi aggiornamenti, nel documento “Sviluppo sostenibile nell’Unione 
Europea: una piattaforma d’azione”, che nel 1998 sancisce l’impegno della 
Commissione Europea a sostenere i network che supportano i processi di 
A21L, nelle iniziative previste dalla Comunicazione della U.E. “Verso 
un’agenda urbana dell’Unione Europea”, ecc.  
 14
Pianificazione e A21L 
 
 
Analizzare il rapporto tra i tradizionali (e vigenti) strumenti di pianificazione 
e programmazione territoriale, economica e settoriale e i nuovi Piani (o 
Programmi) integrati, che più si “integrano” anche con le procedure e il Piano 
d’azione ambientale di A21L, implica in primo luogo uno sforzo per definire 
caratteristiche e natura di questi strumenti, simmetrie e asimmetrie dei 
processi. Un’indagine di tal genere non potrebbe, attualmente, risultare 
completa. Infatti, mentre sulla natura degli strumenti di Piano più tradizionali 
ritroviamo in letteratura e nel dibattito teorico un'abbondante e ricca 
elaborazione sulle esperienze concrete, altrettanto non si può dire delle 
iniziative più innovative, e tuttora in atto, soggette a piccoli riaggiustamenti 
continui in virtù delle esperienze fatte e non ancora inquadrate da un punto di 
vista normativo generale.  
Questa continua tensione verso un nuovo modo di intendere la pianificazione 
urbanistica si esprime anche attraverso documenti importanti quali “La nuova 
Carta di Atene 1998 – I principi stabiliti dal Consiglio Europeo per la 
pianificazione delle città”
9
. Tale elaborato, facendo riferimento anche ai 
principi sanciti a Rio de Janeiro durante l’Earth Summit del 1992 ed a 
Istanbul nel 1996 con la Conferenza Habitat
10
, ritaglia un nuovo ruolo per 
l’urbanista, chiamato a progettare “città per tutti” attraverso un reale 
coinvolgimento della popolazione locale, salvaguardando i contatti umani, la 
continuità dei caratteri, gli aspetti ambientali, la varietà e la diversità, 
l’accessibilità, la salute e la sicurezza, e beneficiando delle nuove tecnologie. 
                                                 
9
 Documento commissionato e redatto tra la seconda metà del 1995 e i primi mesi del 1998 dalle associazioni 
nazionali degli urbanisti e dagli istituti di urbanistica di undici paesi dell’U.E. – Belgio, Danimarca, Francia, 
Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Olanda, Portogallo, Regno Unito e Spagna – che costituiscono il Consiglio 
Europeo degli Urbanisti (CEU). 
10
 Vedi capitolo successivo. 
 15
Tale visione è sottolineata anche nello statuto del CEU per gli urbanisti in 
Europa (Amsterdam, 1996) e nelle sue appendici (Strasburgo, 1998), che 
sintetizzano così il lavoro dei pianificatori: 
• identificare i bisogni presenti e futuri della comunità e prestare attenzione 
alle opportunità, agli effetti, alle sollecitazioni e alle implicazioni delle 
azioni; 
• proporre politiche e piani per avviare, regolare, adattare, consentire e 
promuovere il cambiamento, ponendo attenzione agli indirizzi che 
derivano dalla ricerca; 
• dare forma a concetti spaziali riferiti alle politiche ed ai piani di sviluppo; 
• negoziare fino alla realizzazione di quei piani e di quelle politiche; 
• seguire costantemente, effettuare il monitoraggio e sviluppare 
l’implementazione di politiche e di piani in accordo con il mutare delle 
necessità e delle opportunità; 
• valutare e controllare gli effetti e le implicazioni dei mutamenti reali nel 
momento in cui si verificano; 
• dare un indirizzo alla ricerca ed assicurare programmi di formazione. 
La città del XXI secolo, quindi, sarà creata non tanto dai piani regolatori, 
quanto dai processi di negoziazione basati sul benessere dei cittadini che 
hanno, pertanto, pieno diritto di far parte di tali dinamiche. 
Naturale si rivela, a questo punto, il legame con A21L che:  
- partendo da una valutazione condivisa sullo stato delle risorse ambientali 
e della pressione antropica a cui sono sottoposte, 
- definisce e concerta gli obiettivi di sostenibilità e le strategie per 
conseguirli, 
 16
- adotta un programma di azioni teso a riorientare lo sviluppo verso 
obiettivi di sostenibilità di lungo periodo, individuando per ciascuna 
azione o intervento i contenuti, i target, il/i titolare/i e i partner, le risorse 
necessarie (finanziarie e non), e, infine, 
- stabilisce modalità partecipate di monitoraggio dei risultati per il 
controllo e la correzione delle azioni intraprese. 
L'Agenda 21 costituisce, quindi, un processo partecipato per costruire la 
conoscenza dell'ambiente e valutarne la "capacità di carico" e per definire le 
basi di un nuovo accordo o  “patto sociale” finalizzato alla sostenibilità dello 
sviluppo nel lungo periodo. Accordo che stabilisce le strategie e le azioni 
necessarie, "mette in rete" le risorse umane, finanziarie, tecnologiche e 
progettuali disponibili e infine adotta un programma degli interventi che 
impegni tutti gli attori sociali, le forze economiche, imprenditoriali e 
istituzionali, coinvolti secondo un principio di sussidiarietà. "L'Agenda 21 
locale è essenzialmente un processo strategico per incoraggiare e controllare 
lo sviluppo sostenibile. L'allestimento, la gestione, e l'attuazione di questo 
processo necessitano di tutte le capacità e gli strumenti di cui possono 
disporre un'autorità locale e la sua collettività" (Gruppo di esperti DGXI, 
1996).  
Questo rapporto tra Agenda 21 con il suo Piano d’azione ambientale e gli 
strumenti urbanistici vecchi e nuovi, è analizzato nel Documento di Genova
11
 
che costituisce uno degli elaborati più interessanti prodotti dai work-shop
12
 
promossi dal Coordinamento italiano A21L. E dove, in estrema sintesi, si 
afferma che il Piano-programma d'azione ambientale individua e definisce le 
"capacità di carico", ovvero le soglie qualitative e quantitative per i differenti 
                                                 
11
 “Il Piano d’azione ambientale – Agenda 21 locale e gli strumenti di pianificazione e programmazione”, 
“Pianificazione urbanistica e territoriale e Agende 21” e “Piani e programmi di settore e Agende 21”. 
Documento finale 1° fase – Genova, 15/10/1999.  
12
 Work-shops promossi su pianificazione (il caso in esame), partecipazione e indicatori. 
 17
usi delle risorse, mentre gli strumenti di pianificazione territoriale e 
urbanistici "gestiscono" la capacità di carico distribuendola sul territorio. 
Tale documento offre anche utili spunti
13
 sulle modalità e possibilità di 
integrazione, nell’ambito della sostenibilità, degli strumenti di Agenda nel 
complesso quadro dei piani e programmi della pianificazione territoriale e 
urbanistica che, nell’ottica della devolution, sta interessando e interesserà 
sempre di più le Regioni italiane
14
. 
 
A21L e Piano strategico: non solo gestione ambientale 
 
Il processo di Agenda 21 costituisce un metodo altamente flessibile e 
adattabile alle varie situazioni. In Italia è stato applicato e considerato quasi 
esclusivamente nell’ambito ambientale. In realtà nulla vieta, come si è visto, 
di utilizzarlo nella gestione di strumenti che contribuiscono alla pianificazione 
“sostenibile” dell’ambiente urbano.  
A21L diviene, così, un “sistema operativo” che gestisce i vari programmi 
urbani complessi (POR, Urban, Prusst, ecc.) presenti e futuri dando forma ad 
un “meta progetto” che garantisce continuità allo sviluppo sostenibile 
dell’ambito territoriale di riferimento. 
 
                                                 
13
 Confronta anche le L.R. urbanistiche di Liguria (L.R. 36/97) e Toscana (L.R. 5/95 e L.R. 41/98 “Piani di 
sostenibilità locale”). 
14
 La Puglia ha appena approvato (20/6/2001) la sua nuova legge (quadro) urbanistica a sostituzione della 
L.R. 56/80, che resterà comunque in vigore fin quando non saranno emanate tutte la disposizioni attuative. 
15
 Espresse anche dall’INU nella sua proposta per la nuova legge urbanistica nazionale.