Principio di semplificazione e autocertificazione tra diritto europeo e diritto nazionale

1 
 
CAPITOLO I  
 
Evoluzione storica in Italia :  
dalla legge 15/1968 al d.p.r. 445/2000 
 
Sono trascorsi più di quarant‟anni dal 4 gennaio 1968 data in cui il  
legislatore, con la legge n.  15, gettava le basi dei principi di sem-
plificazione sulla documentazione amministrativa.  
La Legge  4 gennaio 1968, n. 15, fu una legge per molti aspetti r i-
voluzionaria come rivoluzionari furono anche quegli anni ; nasceva 
infatti  l‟esigenza del cambiamento, l‟esigenza di tagliare con il 
passato e presentare una nuova struttura  sociale in grado di cancel-
lare le esperienze negative della vecchia società 1.Tutto ciò fa pen-
sare  che la prima vera legge sulla semplificazione nella docume n-
tazione amministrativa sia nata dal timore che la società civile it a-
liana non sarebbe stata in grado di reggere alla pressione degli av-
venimenti storici, è senz‟altro ragionevole affermare che quegli  
avvenimenti vi abbiano, in qualche misura, co ntribuito.  
E forse fu proprio perché dettati più dall‟ansia di cambiamento che 
da una reale e pressante esigenza della società italiana dell‟epoca, 
che la legge n.15 /1968 restò a lungo disapplicata non solo dalle 
Pubbliche Amministrazioni ma anche dai cittadini.  
Negli anni ‟70 e ‟80 esisteva in Italia un eccesso di burocrazia, un 
ammasso di  norme e procedure complesse che avevano quasi irr i-
mediabilmente allontanato il cittadino dalla Pubblica Amministra-
                                            
1
 Arena G., Autocertificazione e amministrazione “per interessi”, in Scritti in onore di Giannini M.S., I, 
Milano, 1988, p. 37 ss. 
2 
 
zione creando un generalizzato clima di sfiducia nei co nfronti dei 
pubblici poteri.   
Il nostro sistema amministrativo non reggeva il passo con 
quell‟efficientismo di altri Paesi dell‟Europa, pur dovendo rappo r-
tarsi a loro sempre più spesso.  
Ci vollero anni, ma tali contrasti diedero il via ad un‟incisiva r i-
forma dell‟Amministrazione Pubblica.  
Le Leggi n. 142 dell‟8 giugno 1990 2 e n. 241 del 7 agosto 1990 3 
sancirono l‟inizio del processo di riforma che percorse la strada già 
tracciata in sede europea.  
Autonomia statutaria di Comuni e Province, partecipazione popol a-
re, diritto d‟accesso e d‟informazione del cittadino, individuazione 
della funzione del responsabile di procedimento, istituzione del Di-
fensore Civico, sono solo alcuni dei segnali di forte innovazione 
lanciati dal legislatore in quell‟anno con lo scopo di avvicinare il  
cittadino alle istituzioni.4  
Qualche anno più tardi, la Legge 25 marzo 1993, n. 81, portò alla 
revisione del sistema elettorale con l‟elezione diretta del Sindaco e 
del Presidente della Provincia al fine di rendere più agevole e tr a-
sparente la scelta degli amministratori nell‟ottica della stabil ità dei  
governi locali  .  
 La legge n.  15/1968  ha rappresentato, insomma, un caso anomalo 
nel panorama legislativo del nostro Paese in quanto offriva al citt a-
dino possibilità e facoltà che il cittadino stesso non era ancora in 
grado né di cogliere né di sfrutt are.  
                                            
  
2
   Legge   8 giugno 1990,    n. 142,  in Gazz. Uff. Suppl. Ordin.  n°  135 del 12/06/1990. 
3  Legge 7 agosto 1990, n. 241 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di  
    accesso ai documenti amministrativi” in Gazzetta Ufficiale del 18 agosto 1990 n. 192. 
4  Bartoli G., L’autocertificazione. Confronto fra la legge 15/1968 e la legge 241/90, Rimini, 1995 
     pag.67 
3 
 
In questo senso la Legge n. 15/1968  può senz‟altro definirsi rivo-
luzionaria in quanto ha anticipato,  di qualche decennio, le risposte 
a domande che solo negli anni „90 la società italiana,  avrebbe pro-
posto.  
 Per capire quanto la Legge n. 15/1968 fosse avanzata , basti pensa-
re che essa non prevedeva alcun obbligo di controllo sulla veridic i-
tà del contenuto delle dichiarazioni rese dai cittadini (previsto i n-
vece, trent‟anni dopo, dall‟art. 11 del D.P.R.  20 ottobre 1998, n. 
403)5 a dimostrazione di un‟indiscussa fiducia nel cittadino, di una  
considerazione,  di un rispetto di derivazione e ispirazione, quasi  
anglosassone.  
Con le Leggi: 15 marzo 1997,  n. 59, 15 maggio 1997, n.127, 16 
giugno 1998, n.191, 8 marzo 1999, n.50, cosiddette  “Bassanini” ,  il 
processo di semplificazione del rapporto quotidiano tra cittadino e 
burocrazia incominciò a delinearsi con più chiarezza ,  introducendo 
nella Pubblica Amministrazione italiana la cultura del risultato 
dell‟efficienza strutturale e operativa, presente già nei maggiori Pa-
esi dell‟Unione Europea 6.  
Tali riforme introdussero rilevanti modificazioni nell‟ordinamento 
degli Enti Locali  tendenti a ridisegnare un‟organizzazione delle 
                                            
5
 D.P.R.n.403/98:   Art. 11. Controlli sul contenuto delle dichiarazioni sostitutive  
1. Le amministrazioni procedenti, sono tenute a procedere ad idonei controlli, anche a campione, sulla 
veridicità‟ delle dichiarazioni sostitutive.  
2. Quando i controlli di cui al comma l riguardano dichiarazioni sostitutive di certificazione, 
l‟amministrazione procedente richiede direttamente all‟amministrazione competente per il rilascio della 
relativa certificazione conferma scritta, anche attraverso l‟uso di strumenti informatici o telematici, della 
corrispondenza di quanto dichiarato con le risultanze dei registri da essa custoditi. in tal caso non e‟ ne-
cessaria la successiva acquisizione del certificato. 
3. Fermo restando quanto previsto dall‟articolo 26 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, qualora dal control-
lo di cui al comma l emerga la non veridicità‟ del contenuto della dichiarazione, il dichiarante decade dai 
benefici eventualmente conseguenti al provvedimento emanato sulla base della dichiarazione non veritie-
ra.  
 
 6  Elaborazione su dati progetto semplifichiamo-uipa -dipartimento della funzione pubblica cfr. “Sempli-
fichiamo:guida alle novità del testo unico sulla documentazione amministrativa”- Catanzaro 2001. 
 
4 
 
strutture che garantisse maggiore o ttemperanza al principio di buon 
andamento della Pubblica Amministrazione ( art. 97 Cost. ). 
 La riforma Bassanini fu anche definita come il massimo federal i-
smo possibile a costituzione invariata 7. 
L‟ampia opera di decentramento amministrativo fu accompagnata 
da misure di immediata semplificazione di procedure e procedime n-
ti, che troveranno, con l‟entrata in vigore del DP.R. n. 403 del 20 
ottobre 1998 (recante le norme di attuazione degli articoli 1, 2 e 3 
della Legge n . 127/1997), la loro annunciata, piena attuazione. 
Viene allora da chiedersi come fu, cosa determinò, dopo tutti quegli 
anni di silenzio, un ritorno così prepotente e inarrestabile delle es i-
genze, fino allora sopite, di semplificare, di snellire, di sburocr a-
tizzare l‟azione della Pubblica Amministrazione.  
Le leggi  Bassanini non possono certo definirsi “rivoluzionarie” dal 
punto di vista della semplificazione della documentazione ammin i-
strativa anche se come tali furono presentati all‟opinione pubblica. 
Esse ebbero l‟indiscusso merito (al contrario della Legge 
n.15/1968) di penetrare in profondità nella mente dei cittadini r i-
svegliando in questi la consapevolezza,  dei propri diritti che la 
Pubblica Amministrazione, per decenni,  sembrava avesse messo da 
parte. 
Al successo della semplificazione contribuirono vari fattori: 
l‟attività svo lta dal Ministero della Funzione Pubblica, fulcr o delle 
strategie che coordinò ed organizzò tutta l‟operazione di promozio-
ne della semplif icazione amministrativa avvalendosi delle mo derne 
tecnologie e “lanciando”  sul “mercato” questo nuovo prodotto , che 
                                            
7   Caringella  F., Il nuovo volto della Pubblica Amministrazione: tra federalismo e semplificazione :  
    commento organico alle leggi Bassanini, ai Decreti Delegati attuativi ed alle circolari interpretaive,   
     Napoli,  1999, p. 56. 
5 
 
nuovo non era anche se come tale fu fatto apparire , come rimedio a 
tutte le  incomprensioni tra cittadino e uffici pubblici.  
Concorse al successo del “prodotto” anche la concezione, pr esente 
nella maggioranza dei cittadini ,  di una Pubblica Amministrazione 
inefficiente, inadeguata, ingessata, cui fece eco  la pressione eserci-
tata dagli organi d‟informazione e dalle forze politiche con dibattiti  
e denunce di disfunzioni e disservizi.  
Il legislatore si sentì così spinto a dare voce a quello che era un 
sentimento diffuso dell‟opinione pubblica: realizzare una  riforma 
che assicurasse servizi migliori, semplificando le procedure e ad e-
guandole, nel contempo, alle moderne tecnologie dello standard e u-
ropeo. 
Furono usate tutte le tecniche di persuasione: dal manifesto al gio r-
nale, dalla televisione a internet.  
La certificazione e la dichiarazione self -service divenne un evento 
mediatico del quale, solo allora, il  cittadino  ne scoprì il diritto  di 
potersene avvalere   nonostante la riluttanza della Pubblica Ammini-
strazione.8  
Mancava ancora l‟ultimo atto. Tutte le “regole”, che una società 
complessa come la nostra si era data in materia di documentazione 
amministrativa, si erano accumulate e stratificate a scapito della 
semplicità e  della chiarezza interpretativa;  si doveva perciò riordi-
nare e coordinare.9 
Da qui l‟esigenza, di cui nuovamente si fece diligente interprete il  
legislatore con il D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445, di procedere a l-
lo sfoltimento e alla riorganizzazione di norme legislative e reg o-
                                            
8
 Arsì M., Certificazione, documentazione e procedimento amministrativo, in GdA, 1997, n. 8,  
                  pagg. 719-725 
 
9  Morbidelli  G.,Diritto amministrativo,  Bologna, 2005 pag. 91 ss;