Posta elettronica certificata e firma digitale in un'amministrazione provinciale

1. PREMESSA 
Questa tesi è sicuramente alternativa e dissimile dai classici elaborati costituiti dalla descrizione e 
dall’analisi di progetti implementati dagli studenti. Diverse sono state le motivazioni che mi hanno 
fatto propendere per una tesi nuova e dinamica, che fosse basata sull’esperienza diretta all’interno 
della Pubblica Amministrazione (PA). La mia forte passione politica mi ha portato a studiare 
l’organizzazione e i compiti delle Amministrazioni Pubbliche locali facendomi venire a conoscenza 
dell’attuale ed insita spinta innovativa. Oltre a ciò è stato importante per la mia scelta il fatto che il 
nostro Paese non sia “produttore” di informatica bensì “fruitore” e ho ritenuto, quindi, più formativo 
svolgere un’esperienza che mi permettesse di comprendere come scegliere fra le tecnologie, già 
presenti sul mercato, appropriate al contesto riscontrato attraverso un lavoro di analisi della situazione 
attuale e l’ideazione di varie proposte implementative, con l’eventuale riorganizzazione delle modalità 
organizzative e di lavoro. 
Decisi gli argomenti principali della tesi: la posta elettronica certificata (PEC) e la firma digitale, non è 
stato facile nell’immediatezza affrontarli, in quanto non facevano parte del mio bagaglio culturale 
perché materie sostanzialmente nuove ed in via di evoluzione. Ho dedicato, perciò, molto tempo al 
loro studio approfondito attraverso l’analisi di norme, il vaglio di quotidiani e riviste scientifiche e la 
partecipazione a diversi convegni. Sono poi passato ad una fase più operativa di osservazione ed 
analisi applicando le mie conoscenze accademiche di sistemi informativi, economia e sistemi 
organizzativi. Per iniziare, ho ideato, proposto e somministrato un questionario che mi permettesse di 
comprendere lo stato attuale di informatizzazione dei 244 comuni della provincia di Bergamo. 
Successivamente, mi sono concentrato sull’analisi della situazione odierna della PEC e della firma 
digitale all’interno della Provincia di Bergamo, per poi concludere la mia esperienza proponendo 
all’ente idee d’innovazione che potessero permettere a quest’ultimo un’ottimizzazione dei processi, 
ma soprattutto una notevole fonte di risparmio. 
Questo elaborato, nonostante contenga alcuni approfondimenti tecnici che permettono una maggiore 
comprensione della materia, non è rivolto principalmente ad informatici bensì è studiato per portare un 
messaggio agli organi amministrativi e di governo delle Pubbliche Amministrazioni locali. 
Molta attenzione, soprattutto nella parte iniziale, è stata dedicata ad un deciso lavoro di sintesi per 
poter essere il più esauriente possibile nel minor numero di pagine. Accanto a questo lavoro si è 
proceduto a stilare la più completa bibliografia che mi ha dato le basi per scrivere questa tesi. Il 
secondo capitolo contiene la descrizione dell’ente ospitante, l’analisi dei propri compiti e dei propri 
organi, e l’illustrazione dell’obiettivo del tirocinio. Nel terzo capitolo sono riassunte le norme 
principali sull’ammodernamento della Pubblica Amministrazione, sono descritte la PEC, la firma 
digitale con le tecnologie ad essa complementari ed è presentata la situazione attuale della Provincia di 
Bergamo su tali temi. Il quarto capitolo, cuore della tesi, contiene un approfondimento tecnico delle 
tecnologie in questione, l’evoluzione storica del servizio protocollo: “ieri”, prima dell’introduzione di 
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qualunque tecnologia informatica, “oggi” e “domani”, dopo l’introduzione delle innovazioni 
giuridiche tecnologiche riguardanti la PEC e la firma digitale descritte in questo capitolo e infine, i 
risultati dell’indagine sulla situazione tecnologica dei Comuni della provincia. Il quinto capitolo è una 
conclusione di quanto discusso, con particolare attenzione ai problemi rimasti aperti e all’influenza 
positiva che potrebbe avere un corretto inserimento di queste tecnologie all’interno degli enti locali 
colpiti da ingenti tagli nella manovra estiva 2010. 
Da ultimo si evidenzia, per agevolare il lettore, che i riferimenti normativi non indicati compiutamente 
si rinvengono nella bibliografia. 
  
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2. INTRODUZIONE 
Nel 2009 in Italia solo il 53% delle famiglie possedeva una connessione ad internet a casa contro la 
media europea del 65% (fonte: Eurostat, luglio 2010). 
 
Grafico 1: percentuale di famiglie che possiedono una connessione ad internet nel 2009 
Il basso ricorso a internet è determinato anche dalla scarsità delle informazioni e dei servizi che la 
Pubblica Amministrazione offre on line attraverso la rete. Se si aggiunge che la PA italiana costa ogni 
anno a un cittadino 4.500 € contro la media europea di 3.000 € (fonte: conferenza stampa Consiglio 
dei Ministri dopo l’approvazione del piano E-Governement 2012, dicembre 2008) si avvalora la tesi 
che il principale fattore di ritardo del nostro Paese rispetto ai concorrenti europei è costituito proprio 
dalla Pubblica Amministrazione. 
Già da qualche anno è iniziato un processo di deburocratizzazione della PA che punta a mutare il 
concetto di Stato inteso come “macchina burocratica” verso una visione più moderna e funzionale 
caratterizzata da trasparenza, accessibilità, efficienza e meritocrazia, ponendo il cittadino in una 
posizione centrale e non più marginale come in passato. Un’Amministrazione Pubblica efficace e 
capace è una necessità e un dovere. Una necessità per non sperperare le risorse dei contribuenti e per 
facilitare la vita al cittadino che si deve con essa interfacciare. Un dovere perché anche la Pubblica 
Amministrazione deve contribuire a rilanciare lo sviluppo. L’innovazione è lo strumento che può 
aiutare a raggiungere tutti questi obiettivi. Pubblica Amministrazione e innovazione rappresentano per 
l’Italia potenzialità ancora inespresse in grado da sole di invertire il trend negativo della difficile 
congiuntura economica internazionale degli ultimi anni. Intervenire profondamente su questi due 
fattori è perciò fondamentale. 
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Innovare non significa, però, procedere all’acquisto di macchinari informatici da mettere al servizio 
delle cose che già si fanno per continuare a farle nello stesso modo. L’innovazione non parte da 
modelli astratti, ma dalla conoscenza approfondita delle modalità operative di partenza. È difficile 
riformare i processi produttivi dell’amministrazione se non s’innova anche il modo in cui quest’ultima 
amministra se stessa. L’innovazione, pertanto, deve partire dal modo in cui l’amministrazione 
concepisce ed ordina se stessa, senza che vi sia alcuna “macchina” in grado di rimediare al disordine 
umano. Tale concetto ha cominciato ad essere messo in risalto alla fine degli anni novanta. Infatti, 
capitava frequentemente che la Gazzetta Ufficiale pubblicasse norme ricche di terminologia tecnico-
scientifica destinate a operatori specializzati; creò, invece, disorientamento il Regolamento recante 
criteri e modalità per la formazione, l’archiviazione e la trasmissione di documenti con strumenti 
informatici e telematici del 1997 che si rivolgeva soprattutto al personale caratterizzato da una 
formazione giuridica. Da questo momento sia agli informatici sia ai legali sono state richieste nuove 
competenze di tipo trasversale, un insieme di informatica, matematica e diritto. 
Proprio per questi motivi, la tesi non è un concentrato di tecnicismi: rappresenta il risultato della 
profonda volontà del tirocinante di misurarsi sul campo attraverso l’esperienza all’interno della 
Provincia di Bergamo, prima, e creare un elaborato, poi, che potesse davvero essere un piccolo aiuto 
all’innovazione della Pubblica Amministrazione. 
Scartabellando altre statistiche si rimane stupiti davanti al fatto che la Pubblica Amministrazione 
produce ogni anno carta per un volume di tre volte il Duomo di Milano (fonte: conferenza stampa 
Consiglio dei Ministri dopo l’approvazione del piano E-Governement 2012, dicembre 2008). Puntare 
alla dematerializzazione della carta e arrivare a una struttura completamente digitalizzata ridurrebbe 
fortemente i costi e porterebbe enormi vantaggi a tutte le famiglie e a tutte le imprese. 
Dopo aver capito che la dematerializzazione è il tema fondante dell’innovazione all’interno della PA, 
si è deciso di concentrare tirocinio e tesi su due tecnologie fondamentali per raggiungere tale obiettivo: 
la firma digitale e la Posta Elettronica Certificata. 
2.1 Descrizione dell’ente ospitante 
L’ente presso il quale è stato svolto il tirocinio è la Provincia di Bergamo e trattandosi di un ente 
pubblico è necessario comprendere i suoi compiti, la sua struttura di governo, la sua struttura 
organizzativa e il suo ordinamento finanziario. Questa premessa sarà fondamentale per poter, poi, 
capire l’attuale situazione del sistema informativo e soprattutto la difficoltà nell’inserimento delle 
nuove tecnologie. 
  
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2.1.1 Principi generali 
La Provincia è l’ente intermedio tra Comune e Regione, rappresenta la propria comunità, ne cura gli 
interessi e ne promuove e coordina lo sviluppo. L’ordinamento delle Province a Statuto ordinario è 
regolato dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali; ma avendo autonomia statutaria, 
alcuni aspetti differiscono da Provincia a Provincia e sono definiti attraverso uno Statuto. Le Province 
sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite dallo Stato e dalla Regione attraverso il principio 
di sussidiarietà. Fra queste le principali sono la viabilità, i trasporti e l’edilizia scolastica. Tra le altre 
funzioni amministrative, la Provincia di Bergamo ne ha attivato facoltativa, soprattutto nell’ambito 
dell’assistenza informatica: il Centro Servizi Territoriale (CST). La Provincia attraverso il CST 
promuove e coordina attività in questo settore per aiutare Comuni e Comunità Montane. 
2.1.2 Organi di governo 
Sono organi di governo della Provincia il Consiglio, la Giunta e il Presidente. Gli organi di governo 
definiscono gli obiettivi e i programmi da attuare e verificano la rispondenza dei risultati dell'attività 
amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. 
Il Consiglio è l’organo d’indirizzo politico e amministrativo. L’elezione dei suoi membri, in un 
numero variabile in base al numero di abitanti della provincia (36 a Bergamo), è effettuata sulla base 
di collegi uninominali e la durata del mandato è di cinque anni. Al Consiglio provinciale competono la 
programmazione socio-economica, urbanistico-territoriale e l'approvazione degli atti d’impegno 
economico finanziario. Il Consiglio elegge al suo interno un Presidente, che lo convoca e ne dirige i 
lavori. Si avvale, inoltre, di Commissioni consiliari permanenti e temporanee costituite con criterio 
proporzionale. 
Il Presidente è l’organo responsabile dell’amministrazione della Provincia, è eletto dai cittadini a 
suffragio universale e diretto; il medesimo ha la legale rappresentanza della Provincia e rappresenta 
assieme ai consiglieri la sua comunità. Compete al Presidente un ruolo centrale all’interno della 
Giunta, infatti, dopo il suo insediamento nomina un numero di Assessori non superiore a dodici, di cui 
uno è investito della carica di Vicepresidente, e per tutta la durate del mandato convoca e presiede 
quest’assemblea. 
La Giunta è l’organo d’impulso della gestione amministrativa, collabora con il Presidente nel governo 
della Provincia e compie tutti gli atti nelle funzioni degli organi di governo, che non ricadono nelle 
competenze del Consiglio, attraverso deliberazioni collegiali.  
Su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla Giunta ed al Consiglio deve essere richiesto il parere 
di regolarità tecnica al responsabile del servizio interessato. 
  
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