Politica e istituzioni nel secondo dopoguerra

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Mita-Iotti e quella più recente presieduta da D’Alema; e senza 
tralasciare i tentativi presidenzialisti dei presidenti della Repubblica 
Gronchi e Cossiga. Tra questi eventi, un intervallo tra i più negativi 
che la vita politica abbia mai conosciuto: le inchieste giudiziarie di 
“Tangentopoli” e l’incremento del fenomeno mafioso che rivolge il 
suo feroce attacco verso esponenti delle istituzioni. 
Dopo queste tristi parentesi è cominciata la vera fase di 
“transizione” italiana, che mira a modificare dal profondo l’impianto 
istituzionale del Paese, a partire dal Parlamento delegittimato dalle 
inchieste giudiziarie, e dalle leggi elettorali che diano più stabilità ed 
equilibrio ai governi. Negli anni Novanta l’impulso riformista offre i 
suoi migliori frutti, quantomeno da un punto di vista quantitativo, dato 
che la qualità degli interventi è piuttosto dubbia. Le leggi più 
importanti che qui analizziamo nella seconda parte sono: la l. 59/1997, 
la l. 1/1999 e la l. 3/2001. Soprattutto quest’ultima interviene in 
maniera decisa sull’organizzazione degli enti locali e dei loro rapporti 
con lo Stato. Questi interventi cercano di indirizzare le riforme sulla 
strada del federalismo, ma l’obiettivo sembra ancora molto lontano 
dall’essere raggiunto. 
Uno sguardo particolare viene rivolto poi alle iniziative 
referendarie degli anni ’90, che portano a una modifica sostanziale 
della legge elettorale; questo, però, continua a non raggiungere 
l’obiettivo decennale della stabilità governativa. 
La seconda parte del lavoro focalizza la sua attenzione sul tentativo 
di riforma costituzionale più importante e recente: la l. cost. 18 ottobre 
2001 n. 3. Si cerca soprattutto di analizzare in maniera sintetica quelli 
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che sono i tratti essenziali di questa importante riforma, a partire dai 
suoi principi di base e finendo con tutte le mutate funzioni degli enti 
locali. Infine, si cerca di capire quello che è stato il suo apporto alla 
causa federalista e quale sia la strada da seguire per trasformare il 
nostro ordinamento in questo senso. 
Il lavoro si chiude con delle considerazioni conclusive prettamente 
personali sul percorso di ricerca effettuato attraverso la lettura di 
numerosi testi di insigni personalità del diritto e della politica. 
 
 
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CAPITOLO I – LA NASCITA DELLA COSTITUZIONE  
 
 
I.1 - 2 Giugno 1946: l’Italia volta pagina 
 
Dopo la Seconda Guerra Mondiale e soprattutto dopo un 
ventennio di regime fascista, l’Italia doveva decidere del proprio 
futuro istituzionale. Il referendum del 2 giugno 1946 aveva sancito 
uno storico cambiamento: la forma di governo repubblicana aveva 
scalzato quella monarchica. In quello stesso giorno il popolo 
italiano aveva anche eletto l’Assemblea costituente, incaricata di 
redigere una nuova Costituzione e di dare un assetto istituzionale in 
linea con la volontà repubblicana del popolo italiano. Queste 
elezioni hanno sancito la prevalenza dei partiti popolari, che ben 
presto hanno evidenziato una grande difficoltà nel tenere il rapporto 
con le proprie basi popolari, diffidenze reciproche, sfiducia 
reciproca sul rispetto delle regole democratiche. A questi problemi 
di stampo prettamente politico se ne affiancavano altri a 
connotazione differente come condizionamenti internazionali e 
difficoltà nel curare l’ordine pubblico. Tutto questo portava a quel 
compromesso che proiettava verso il futuro una radicale riforma, 
ma intanto segnava un sostanziale ritorno al sistema politico 
prefascista. 
Ma i risultati del 2 giugno (sia quelli del referendum che quelli 
dell’elezione della Costituente) mettono in luce un aspetto molto 
rilevante: l’esistenza di un equilibrio sostanziale tra i due maggiori 
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schieramenti in campo (l’uno progressista, rappresentato dal Pci e 
dal Psi che uniti raccoglievano il 39% dei voti, l’altro moderato, 
costituito dalla Dc che otteneva il 35% dei consensi) e la forte 
frammentazione delle forze minori. La Costituzione veniva, cioè , 
ad insediarsi sopra un tessuto politico e sociale profondamente 
lacerato dalle vicende della guerra e del dopoguerra, dove il 
sommarsi di contrapposizioni storiche diverse (fascismo-
antifascismo, monarchia-repubblica, cattolicesimo-marxismo-
liberalismo) veniva a rivelare un tasso di disomogeneità nel nostro 
sistema molto superiore alle soglie normali di rischio proprie dei 
sistemi democratici.
1
 
Nell’immediato dopoguerra si era aperto un dibattito sulla nuova 
organizzazione da dare al Paese. Alcuni partiti erano schierati a 
favore dell’ipotesi cosiddetta “elitaria”. Tra questi, il partito liberale 
sosteneva la possibilità di ricostruire lo stato prefascista; mentre il 
partito d’azione reclamava una diffusa democrazia di base 
equilibrata, al vertice, da una forte struttura istituzionale secondo il 
modello del presidenzialismo americano. Di altro avviso era la Dc 
di De Gasperi che reclamava una democrazia basata sui grandi 
partiti e sulla loro capacità di raccogliere e orientare il consenso 
popolare. La posizione del leader democristiano non era stata facile 
alla vigilia del referendum: il mondo cattolico e i vertici vaticani, 
che avevano una certa influenza sul suo partito, erano piuttosto 
restii ad accettare una soluzione repubblicana, per il timore che una 
sua affermazione comportasse una parallela affermazione dei partiti 
                                                 
1
 Cheli E., La riforma mancata. Tradizione e innovazione nella Costituzione italiana, il Mulino, 
Bologna, 2000. 
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della sinistra. La Dc, sulla base di un referendum al suo interno, si 
pronunciò, a grande maggioranza dei suoi iscritti per la Repubblica, 
ma poté, grazie al fatto che la scelta decisiva era stata affidata 
direttamente ai cittadini, lasciar liberi i suoi elettori di votare in un 
senso o nell’altro. Certo è che l’apporto decisivo alla vittoria della 
Repubblica è stato dato proprio dall’elettorato cattolico; nelle file 
della nascente Dc vi era stata, infatti, una “svolta” in senso 
repubblicano: l’Azione cattolica e la gerarchia ecclesiastica furono 
traversate da profonde tensioni; in più, la linea ufficiale di neutralità 
del Vaticano non escluse in molti casi, specie nel Sud, un forte 
impegno filo-monarchico che generò forti contrasti con il partito. 
Nella scelta tra la monarchia e la repubblica, il problema 
fondamentale era riuscire a non intaccare quel fragile e incerto 
tessuto d’identità collettiva che il popolo italiano era riuscito 
faticosamente a creare e rendere accettabile alla Chiesa nel suo 
insieme la scelta repubblicana. La tenace volontà di De Gasperi di 
affidare la scelta istituzionale ad un referendum popolare piuttosto 
che alla Assemblea costituente ha indebolito l’immagine del suo 
partito, ma ha consentito di inserire a pieno titolo tutte le energie 
morali espresse dal mondo cattolico nel nuovo ordinamento 
democratico e repubblicano. Quella funzione svolta dalla Chiesa nei 
venti mesi della occupazione militare alla base del Paese, che aveva 
contribuito a un recupero di identità collettiva, non poteva essere 
veicolata verso la politica, la democrazia e la Repubblica, se non 
sulla base di una libera e diretta scelta del popolo che solo il 
referendum rendeva possibile; le resistenze e i sospetti verso la 
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forma repubblicana diffusi fra i vescovi, specie nel Mezzogiorno, 
solo con una pronuncia diretta del popolo italiano potevano essere 
superati. La scelta della via referendaria di fatto spinse anche i 
vescovi favorevoli alla monarchia a trincerarsi nei documenti 
ufficiali dietro un richiamo ai principi sulla indifferenza della 
Chiesa per le forme di governo purché rivolte al bene comune, 
riconoscendo la libertà di scelta dei cattolici. Dopo il verdetto 
popolare è significativo che anche vescovi che più si erano espressi 
per la monarchia, avvertano l’esigenza di invitare alla pacificazione 
e alla concordia.
2
 
 
 
I.2 - I “compromessi costituzionali” 
 
La strada verso la nuova Costituzione è stata segnata da grandi 
compromessi. Prima di analizzarli più da vicino, però, è opportuno 
sottolineare un dato fondamentale: la Costituzione rappresenta la 
risposta più alta a quella crisi epocale che nel dramma della guerra 
si era consumata. Lo ha intuito uno dei padri della Costituzione, 
Giuseppe Dossetti,
3
 il quale in una conferenza del 1994 affermava: 
“La Costituzione italiana è nata ed è stata ispirata – come e più 
d’altre pochissime costituzioni – da un grande fatto globale, cioè 
dai sei anni della seconda guerra mondiale”. Gli articoli della 
prima parte della nostra Costituzione, infatti, acquistano tutto il loro 
                                                 
2
 Scoppola P., La Repubblica dei partiti. Evoluzione e crisi di un sistema politico (1945-1996), il 
Mulino, Bologna, 2006. 
3
 Giuseppe Dossetti (1913-1996), uomo politico e sacerdote cattolico italiano; vicesegretario della Dc, 
fu membro della commissione incaricata dall’Assemblea costituente di redigere la Costituzione. 
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profondo significato e tutto il loro spessore sullo sfondo degli 
scenari drammatici della seconda guerra mondiale. È proprio 
rispetto a questi che si coglie il senso pieno delle affermazioni sui 
diritti inviolabili dell’uomo, sui doveri di solidarietà politica, 
economica, sociale, sulla pari dignità senza distinzioni di sesso, di 
razza, di lingua, di religione, sul ripudio della guerra come mezzo di 
soluzione delle controversie internazionali. Il fondamento vero della 
Costituzione è proprio in questo suo stretto legame con la vicenda 
epocale della seconda guerra mondiale. 
Veniva così a maturare quello che può considerarsi il nucleo 
forte delle scelte costituenti: l’elaborazione di un modello di 
democrazia imperniato sul riconoscimento del valore preminente 
della persona umana e su un sistema di libertà, individuali e di 
gruppo, ordinate secondo un criterio di “socialità progressiva”. Un 
modello molto articolato sul piano territoriale, con al centro un 
sistema di poteri ricco di bilanciamenti e contrappesi.
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Ma vediamo ora quelli che sono stati i veri e propri 
“compromessi costituzionali” che hanno portato al nuovo assetto 
del Paese. Innanzitutto bisogna dire che già la scelta del referendum 
rappresentava un primo compromesso tra i partiti e, soprattutto, tra 
le due Italia, quella repubblicana e quella monarchica. Altro 
compromesso fondamentale è quello tra una rivoluzione promessa 
per il futuro nel senso della democrazia sostanziale e la mancata 
innovazione delle strutture dello Stato. A questo si giunse attraverso 
                                                 
4
 Rebuffa G., La Costituzione impossibile. Cultura politica e sistema parlamentare in Italia, il 
Mulino, Bologna, 1995. 
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un lungo processo sintetizzabile in tre tappe principali, antecedenti 
l’avvio dei lavori della Costituente: 
 
 ξ  25 luglio 1943 – luglio 1944: i partiti popolari 
interpretano il forte sentimento antistatale della loro base 
legato alla stessa esperienza della guerra; 
 ξ  fino alla liberazione del Nord, si sviluppa il dibattito 
ideologico sul nuovo Stato che prende l’avvio dalla nota 
lettera del Partito d’Azione sul ruolo del Cln; 
 ξ  si pongono, infine, le premesse del compromesso che si 
raggiungerà nella Costituzione.
5
 
 
Nelle prime scelte relative alla organizzazione interna 
dell’Assemblea emersero il peso preminente della politica e il ruolo 
dei partiti rispetto ad ogni considerazione di competenza tecnica. Le 
tre sottocommissioni nelle quali si articolò la Commissione dei 75 
non furono formate con criteri di competenza “professionale”, ma 
assunsero natura di organismi politici. Né il governo né i partiti 
presentarono progetti organici di Costituzione; una commissione 
riunita per iniziativa del Ministero della Costituente e presieduta dal 
Forti aveva svolto un lavoro preparatorio che ebbe limitata 
influenza; furono i rappresentanti dei partiti presenti nella 
Commissione dei 75 e nelle singole sottocommissioni che 
formularono il testo della Costituzione. In questo modo venne 
valorizzato al massimo il ruolo dei partiti e l’Assemblea poté 
                                                 
5
 Scoppola P., La Repubblica dei partiti. Evoluzione e crisi di un sistema politico (1945-1996), il 
Mulino, Bologna, 2006. 
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approvare senza grandi innovazioni lo schema predisposto dalla 
Commissione dei 75. Tutto ciò contribuì anche a quel compromesso 
fondamentale per cui, concentrate nella prima parte della 
Costituzione le premesse sulla “rivoluzione futura”, fu sacrificata 
nella seconda parte l’esigenza di una seria riforma del sistema 
parlamentare ereditato dal prefascismo. 
Con riferimento alla seconda parte della Costituzione, 
riguardante la forma di governo del Paese, la seconda 
sottocommissione si pronunciò per l’adozione del sistema 
parlamentare, non ritenendo adeguati né il presidenzialismo 
americano né il governo direttoriale svizzero. Tale sistema, però, 
doveva essere disciplinato con dispositivi costituzionali idonei a 
tutelare le esigenze di stabilità dell’azione di governo e ad evitare le 
degenerazioni del parlamentarismo.
6
 L’auspicio di un 
coordinamento fra il principio nuovo del rilievo riconosciuto ai 
partiti e l’esigenza di razionalizzare il sistema parlamentare non 
ebbe alcun seguito: il primo principio ebbe piena affermazione e 
sviluppo; il secondo non fu soddisfatto, a causa della forte 
opposizione esercitata in questo senso dai comunisti e dai socialisti. 
In questi due partiti prevaleva una concezione “giacobina” della 
democrazia, fondata sull’idea di riconoscere pieni poteri ad una 
Assemblea espressiva della sovranità popolare, che fosse allo stesso 
tempo legislativa ed esecutiva, che elaborasse la legge e ne 
controllasse l’esecuzione. È chiaro però che si trattava di un 
                                                 
6
 Scoppola P., op. cit. 
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modello costituzionale estraneo al principio base della democrazia 
quale è quello della separazione e limitazione dei poteri. 
Alla fine, comunque, la sinistra rinunciò alla sua concezione 
“giacobina” e accettò il bicameralismo, le autonomie locali e il 
controllo di legittimità costituzionale delle leggi da parte della 
Corte Costituzionale (definita da Togliatti “una bizzarria, un organo 
che non si sa che cosa sia e grazie al quale illustri cittadini vengono 
collocati al di sopra di tutte le assemblee e di tutto il sistema della 
democrazia”),
7
 in cambio della rinuncia ad ogni tentativo di 
razionalizzazione del sistema parlamentare da parte delle altre 
componenti dell’Assemblea.  
Dunque, se fu relativamente facile l’intesa sulla promessa della 
rivoluzione futura, di uno Stato cioè che assumeva fra i suoi compiti 
quello di rimuovere le cause delle disuguaglianze sociali, e fu facile 
anche il riconoscimento comune del ruolo costituzionale dei partiti, 
fu impossibile il rinnovamento del sistema parlamentare ereditato 
dal prefascismo. Nell’accordo raggiunto alla Costituente furono 
salvati gli istituti di garanzia e di autonomia, ma furono sacrificate 
le esigenze di stabilità dell’esecutivo e di chiara distinzione nei 
ruoli della maggioranza e della opposizione. I partiti più forti come 
la Dc e il Pci evitarono di porre nella Costituzione il problema di un 
governo forte. L’essenziale era che tutti i partiti esistenti nel paese 
fossero rappresentati nel Parlamento, avessero gli stessi diritti e 
doveri e che il Parlamento rispecchiasse fedelmente il Paese.
8
 
                                                 
7
 Petta P., Ideologie costituzionali della sinistra italiana (1892-1971), Savelli, Roma, 1975. 
8
 Spadolini G., Rognoni V., Beretta S., Lucani M., Muselli L., Bettinelli E., Valiani L., La 
Costituzione italiana quarant’anni dopo, Giuffrè ed., Milano, 1989. 
 14
Lo schema di forma di governo che viene a emergere dal lavoro 
della Costituente è, alla fine, quello di un governo parlamentare 
razionalizzato e corretto. Razionalizzato in quanto diretto ad 
introdurre alcuni elementi di stabilizzazione a favore dell’esecutivo: 
questi elementi si incentrano, in particolare, nei limiti introdotti alla 
sfiducia dall’art. 94 Cost. e nei poteri di direzione e coordinamento 
affidati al Presidente del Consiglio dall’art. 95 Cost., ma passano 
anche attraverso il riconoscimento di ampi poteri del Governo nella 
normazione primaria e la disciplina dei raccordi tra Governo e 
pubblica amministrazione. In più il modello è corretto dalla 
presenza di forti limiti al potere della maggioranza.
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La scelta della forma di governo parlamentare fu determinata 
dalla consapevolezza dei caratteri propri del tessuto politico italiano 
riemerso dalle vicende del fascismo e della guerra: un tessuto 
segnato dalla complessità del suo impianto e dalla forte 
contrapposizione ideologica delle sue componenti. La percezione di 
questa realtà conduceva ad abbandonare in quanto utopistici quei 
modelli che avevano dato buona prova in sistemi caratterizzati 
dall’omogeneità, culturale e politica, della loro base sociale e dal  
numero limitato dei partiti in gara. La strada che apparve fin 
dall’inizio quasi obbligata fu, dunque, quella di un parlamentarismo 
molto mediato, in grado cioè di garantire tutte le forze, ma anche 
per quanto possibile, combinato con la presenza di governi 
efficienti. 
                                                 
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 Cheli E., La riforma mancata. Tradizione e innovazione nella Costituzione italiana, il Mulino, 
Bologna, 2000.