I
I N TR O D U Z I O N E Tutti siamo stati ba mbi ni. Eppur e , que sta a f fe rma z ione in mol ti c a si non tr ova un risc ontro c onc re to ne ll a re a lt à de i fa tt i . I nf a tt i, n on possiamo definire “infanzia” quel la de l mi nore c it tadino stra nier o c he , s pe sso su ini z iativa d i f a mi li a ri, int ra pre nde un risc hioso pe r c orso mi gra torio privo di un a dult o di rif e rime nto. S i pa rla in que sti c a si di mi no re stra nier o non a c c ompagn a to. S pe sso que st i giovani mi gra nti si ritrova no p riva ti de ll a loro infa nz ia o a dolesc e nz a , e ssendo c ostre tt i a d a ssum e r e il ruolo di a dult o pe r le modalit à media nte le qua li a vviene la mi gra z ione : in primis , per l’assenza di una figura adulta di riferimento ma a nc he p e r i
fr e que nti a busi e sfr utt a menti subi ti da pa rte de i tra ff ica nti ne i luoghi in c ui ini z ia la rott a mi gra toria . C osì come qualsiasi cittadino straniero immigrato all’interno della penisola italiana, anche
a i mi nori stra nier i non a c c ompagna ti sa r à ric hi e sto un gra nd e sfor z o di int e g ra z ione c he d e ve ne c e ssa ria mente a f fa c c ia rsi a ll e dive rsità di li ngu a , c ult ura , tra di z ioni e c o mporta menti. I n q ue sto per c orso, p e rò, il mi nore stra nier o non può e non de ve e sser e lasc iat o sol o . S i tra tt a , infa tt i, di que ll a pa rte de ll a popolaz ione mi gra nte più e spost a e fr a gil e , doppiame nte vulner a bil e e , di c onse gu e nz a , doppi a mente bisog nosa di tut e le , tra tt a ndosi d i sogge tt i c he rive stono a ll o st e sso t e mpo l a qua li fic a di m inore e di m igra nte. Ad oggi, le mi gra z ioni c h e c oinvol gono i giovani mi gra nti , talora mi nori non a c c ompagn a ti , non ra ppre s e ntano più un fe nomeno mer a mente e mer ge nz ial e ma una r e a lt à c onsol idata c he im pone un a ppro c c io plu ra le volt o inna n z it utt o a ll a pre dispo sizione di uno spe c ific o pi a no di soc c or so e a c c ogli e n z a e , suc c e ssi va mente , a ll a de ter mi na z ione di un p roge tt o di lunga dura ta fina li z z a to a p romuove re la migl iore int e gr a z ione de l m inore giunt o solo i n I talia. I l pr e se nte e labor a to si pone la fina li tà di for nir e una pa nor a mi c a de tt a gli a ta in mer it o a i princ ipali int e rve nti legisl a ti vi ope ra ti da l legisl a tore int e rno e sovra na z ionale pe r qua nto c onc e rn e la tut e la de i mi nori stra nier i non a c c om pa gna ti , a nda ndo a d e li ne a re a n c he a spe tt i de ll e va rie discipl ine c h e non ha nno trova to pieno risc ontro ne ll a re a lt à e c h e mer it e re bb e ro una rivisi taz ione. Più specificamente, l’elaborato for ni sc e uno sgua rdo a mpi o e ge n e ra le in mer it o all’evoluzione d e i f e nomeni mi gr a tori I n I talia, c o nc e ntra ndo suc c e ssi va me nte l’attenzione
sull a discipl ina riservata ai minori all’interno del diritto dell’immigrazione e sui p rinc ipali istituti di quest’ultima branca del diritto, quale il ricongiungimento familiare .
II
P rose gue ndo ne ll a d e sc ri z ione de l tema , si rive la di centrale importanza l’intervento messo in a tt o da l legisl a tor e it a li a no ne l 2017, c on la not a Le gge Za mpa c h e , pe r la prima volt a , ha provv e duto a discipl inar e in modo orga nico il fe nomeno de gli a rr ivi di m in ori stra nier i non a c c ompagn a ti , a nda ndo a su pe ra re la fr a mm e ntar i e tà c he c onnotava il pa no ra ma norma ti vo pre c e d e nte. La nove ll a , infa tt i, c osti tui sc e oggi i l punto di rif e rime nto p e r qua nto a tt ien e a ll e tut e le e a i diritt i rise rva ti a l mi nore stra nier o n on a c c ompagn a to e pe r q ua nto c onc e rne le sin gole proc e dure d a se guire in tema di a c c ogli e n z a , divi e to di e spul sione e di re sping im e nto a ll a f rontie ra , accertamento dell’età, indagini f a mi li a ri, rimpa trio a ssi sti to e volont a rio e nomi na de l t utore . Gli int e rve nti legisl a ti vi a tut e la di tale c a tegor i a di mi nor i stra nier i , olt re c he a li ve ll o int e rno, sono giunt i a n c h e da ll e ist it uz ioni c omuni tar ie c he , ispi r a ndosi e te ne ndo c onto de ll e princ ipali c onve nz ioni int e rna z ionali a tut e la de i mi nori, in primis , la C on ve nz ione di Ne w Yor k sui diritt i dell’infanzia e dell’adolescenza del 1989, h a nno e mana to re golame nti e dire tt ive nell’ottica p rinc i pa le di ga ra nti re il rispe tt o de l fond a menta le p rinc i pio de l supe rior e int e re sse de l mi nore e , du nque , di e vit a re discr im inaz ioni di tra tt a mento de i mi nori mi gra nt i all’interno de i var i S tati membr i . Da ult im o, il pre se nte s c r it to, a ff ronta l’istituto dell’affidamento familiare, delineandone le
princ ipali c a ra tt e risti c he a li ve ll o ge n e ra l e pe r po i soff e rm a rsi sull a c e ntr a li tà de ll o stesso qua le strumento pe r g a ra nti re l a mi gli ore in tegr a z ione de l mi nore stra nier o non a c c ompagn a to c he , e ssen do inser it o all’interno di un nucleo familiare, potrà contare non solo
sul supporto buroc ra ti c o e soc iale prov e niente d a g li ope ra tori d e i se rviz i so c iali o da l tut or e , ma a nc he su un supporto a ff e tt ivo di na tur a pur a mente fa mi li a r e c h e gli c on se nti rà di se nti rsi propr iame nte p a rte di un a fa mi gli a .
1
C A P I TOL O I I MINORI DI ETÀ NEL DIRITTO DELL’IMMIGRAZIONE 1. L e p r in c ip ali tap p e d e l fe n om e n o m igrat or io in Italia Nella storia dell’uomo i fe nomeni mi gr a tori son o se mpre e sis ti ti , tanto c he , a d oggi, le mi gra z ioni int e rna z ionali ra ppre s e ntano una re a lt à c he int e re ss a ogni angol o de l pi a ne ta. I primi rile va nti flussi mi gra tori , ve rif ic a ti si in e tà c ontempor a ne a , risalgono all’Ottocento e
a i primi a nni de l Nove c e nto , e poc a n e ll a qua le si re gist ra rono mi li oni di pa rte nz e di it a li a ni e d e urope i ve rso S tati Uniti , Austra li a e nord Eur opa , i qua li int ra pre se ro un lungo viaggio ne ll a spe r a nz a di rius c ire a trova re un futur o mi gli ore p e r s é stessi e pe r le ge ne ra z ioni futur e . Una speranza che, d’altronde, risulta comune a ogni pe rsona c he a bba ndon a la p ropr ia t e rr a d’origine pe r inse di a rsi in un nuovo t e rr it orio. Dopo la fine de ll a S e c on da gue rr a mondi a le , l’Europa, da terra di emigrazione diviene meta
di im mi gra z ione . Tuttavia , più c he di im mi gra z ione ve ra e p ropr ia , durante quest’epoca post be ll ica , si re gist r a una fa se di pre s e nz e e p a ssagg i di popolaz ion i stra nier e de sti na t e a non metter e r a dic i sul ter rit orio. Ne ll o spe c ifi c o, i flussi in ingre sso in I ta li a prove nivano soprattutto dall’Europa centro orie nt a le e d e r a no de ter mi na ti pre va l e nteme nte da ll a disgre ga z ione de i posse dim e nti tede sc hi e d a i n uovi c onfini c r e a ti si dopo il c onflit to. A
que sto primo flusso se n e a ggiungeva un se c ond o c ompos to da i mo lt iss i mi it a li a ni c he , a gue rr a finita, ri e ntra va n o ne l lor o P aese d’origine , c ome i prigioni e ri d e l T e r z o R e ich e que l li
de gli a ll e a ti , prove nienti da Af ric a , I ndia, Austr a li a , F r a nc ia, I nghil ter ra e S tati Uniti 1 . È i n
que sto c ontesto c he ini z i a rono a na s c e r e i p rimi c a mpi prof ughi e c e nt ri di s mi stame nt o e d è int e re ssante porr e in e videnz a la c onti nuit à tra a l c une di t a li strutt ure di a c c ogli e nz a e gli spa z i re a li z z a ti dur a nte la gue rr a d e sti na ti a rinc hiu de re i prigi onier i nemici 2 . Da un punto di vist a s tati sti c o, ne l c e nsim e nto de ll a popola z ione re sidente in I talia e labor a to ne l 195 1 , nonost a nte la diff usion e di un’articolata mobilità della popolazione ne l pe riodo post be ll ico, si re gist ra va no c ompl e ssi va mente 47.177 stra nier i re sident i e 82.580 non re sidenti , pe r un tot a le di 129.757 pe rsone . Ta le c ifr a c or risponde va a ll o 0,10% de l tot a le de ll a popolaz ion e it a li a n a , risult a ndo , quindi , pi ù ba ssa di que ll a ott e nu t a a s e guit o d e i
cen sim e nti e ff e tt ua ti ne l 1921 ( 0,22% ) e n e l 1931 (0,20 % ).
1
M. C OL UC C I , S to r ia dell’emigrazione straniera in Italia. Dal 1945 ai nostri giorni , Milan o , C ar o cc i E d ito r e ,
2 0 1 8 , p p . 16 18. 2
I b id , p p . 1 8 1 9 .
2
Da gli a nni S e ssanta a i p rimi a nni S e tt a nta, i c it tadini stra nier i in I talia r a ddoppiar ono : il c e nsim e nto de l la popola z ione de l 1971 se gn a la va 121.715 str a nier i sul s uolo it a li a no . S i tra tt a va , pe rlopiù, di mi gra nti in fuga da ll e re pr e ssi oni de i re gim i a utorit a ri, ma solo una picc ola pe r c e ntual e di que sti c hiede va e spre ss a mente prote z ione int e r na z ionale , a n c he pe rc hé , all’epoca, i r e quisi ti pe r ott e ne re lo stat us di rif ugiato e r a no mol to stringenti. Ac c a nto a c oloro c he n e c e ssi tav a no di prote z ione, un c on sis tente grupp o c he , ne l c orso de gli a nni S e ssanta , si trasferì definitivamente all’interno della penisola italiana fu q ue ll o lega to a ll e mi gra z ioni post c oloni a li d a Libi a , Er it re a , S omali a e d Etio pia. I n a ggiunt a , ne l l’Italia di que ll ’epoca vi fur ono i mm igra z ioni da pa rte di grupp i di studenti univer sit a ri stra ni e ri e da c oll a bora tri c i domesti c he a fr i c a ne , filipp ine o c a pove rdia n e , im piega te pr e sso var ie f a mi gli e ne ll e più gra ndi ci tt à , c he sost it uirono la lor o manodope ra a que ll a de ll e c oll a bora t ric i it a li a ne , a ll e qua l i si riv olgeva no le fa mi gli e c h e ne usuf ruiva no . Que sta ini z iale sost it uz ione de l l a voro str a nier o a que l lo a utocton o fece maturare l’esigenza
di un maggior e c ontroll o poli ti c o ist it uz ionale sui flussi di manodope ra stra nier a v e rso l’Italia
3 . I n que gli a nni, d i p a rtic ol a re int e re sse si dim ostra va la c irc ola re n. 51 de l 19 63 de l Mini ster o de l La voro e de ll a P re videnz a s oc iale , in qua nto most ra va i primi segnali di “preferenza
nazionale” : l a c irc olar e ric hiede va c h e i c it tadini stra nier i c he de sider a s se ro e ntra r e ne l ter ritorio na z ionale foss e ro dotati di un ’ a uto riz z a z ione a l lavor o rila sc i a ta da gli U ff i c i P rovinc iali de l L a voro , ne c e ssa ria pe r ott e ne re il rila sc io de l pe rme sso di soggi orno da ll e Que sture . Tuttavia , t a le a utoriz z a z ione sa re bbe stata rila sc iat a solo a se gu it o di un doppio c ontroll o: in primo lu og o, la Que stura a v re bbe p rovve duto a ve ri fic a r e c h e non vi fosse ro pre c e d e nti pe n a li a c a ric o de l c it tadino str a nier o , rila sc iando, in c a so di e sit o posi ti vo de l c ontroll o, un null a osta all’ingresso in Italia ; in se c ondo luogo, l’Ufficio Provinciale del
La voro a v re bbe rila sc ia to , in un se c ondo mo mento , la ve r a e p ropr ia a utoriz z a z ione all’ingresso nel Paese per motivi di lavoro solo dopo aver accertato c h e , p e r que l post o di lavor o , ric hiesto da un c e rto da tore di l a voro, non vi fosse un c it tadino it a li a no dis ponibi le 4 .
S i tra tt a va , dunque , di un primo prof il a rsi di uno s tre tt o na z ionalis mo c he , ne ll a storia de ll a R e pubbli c a , ve d rà fa si a lt e rne , ric ompar e ndo in modo a c c e ntuato c on la L e gge B ossi F ini de l 2002 5 . I nolt re , se si c o nsider a c h e , con l’approvazione delle c . d . norme s ul c oll oc a mento,
3
S. B ONT E MPE L L I , Il governo dell’immigrazione in Italia: il caso dei “decreti flussi” , in P. C ONSOR T I , Tu tela d ei d ir itti d ei mig r a n ti, Pis a, E d izio n i Plu s , 2 0 0 9 , p p . 115 116. 4
M. C OL UC C I , Storia dell’emigrazione straniera in Italia. Dal 1945 ai nostri giorni , cit. , p p . 2 1 3 8 . 5
L eg g e 3 0 lu g lio 2 0 0 2 , n . 1 8 9 , Mo d if ica alla n o r m ativ a i n m at er ia d i im m ig r az io n e e d i asil o , in G . U . 2 8 ag o s to 2 0 0 2 , n . 1 7 3 .
3
il pe rme sso di soggi orno diventa un r e quisi to ne c e ssar io pe r a c c e de re a l me rc a to d e l lavor o, il risultato è che l’assunzione a distanza si trasforma nell’unico meccanismo di regolazione
d ei flussi migratori per lavoro. Tuttavia, ci si chiedeva, già all’epoca, per quale motivo un
da tore di lavor o dov e sse a ssum e re un lavo ra tor e stra nier o re sidente a mi gli a ia di c hil ometr i di dist a nz a s e nz a a v e rlo mai c onosc iut o, n é tanto meno vist o. I n e ff e tt i, q ue sta pro c e dur a de ter mi na va numer osi fe nomeni di e lusi one : a c c a de va c he il c it tadino stra nier o e ntr a va in I talia c om e un turist a , ini z iando la ric e r c a de l l a voro sul post o e poi, una volt a ott e nuto l’impiego, veniva presentata una falsa richiesta di assunzione dall’estero seguita da un
ritorno in patria o in un Paese vicino all’Italia per simulare un primo ingresso regolare
6 . S uc c e ssi va mente , i l f e no meno mi gra torio c h e si s vil uppa dura nte gli a nni S e tt a nta a ppa r e c a ra tt e riz z a to da tre diver se e spe rie n z e : le mi gra z i oni int e rne , l’emigrazione verso l’estero e
la migrazione di ritorno degli italiani dall’estero. Sotto questo ultimo punto di vista, ne l 1973 il numer o de i rimpa tri su pe ra va que ll o d e gli e sp a tri: si re gist ra v a no 125. 16 8 pe rsone torna t e
in I talia, a fr onte di 123.802 e spa tria ti . P e r qua nto c onc e rn e la mobi li tà in ter na , dura nte tale de c e nnio s i i ntensific a ro no gli spost a menti dal s ud de l P a e se a l c e ntro n or d, ma a nc h e da ll e c a mpagne a ll e c it tà, da ll a mont a gna a ll a pianur a e da ll e a re e in ter ne v e rso l e z one c osti e re 7 . I n r e a lt à , que ll o de gli a nni S e tt a nta fu a nc he il de c e nnio c he c onobb e un for te a ff luss o all’interno del territorio italiano da pa rte di grup pi di pa lestinesi in c e rc a di prote z ione a
se guit o dell’occupazione della Cisgiordania e d e ll a gue rr a c ivi le in Liba no , i nizia ta ne l 1975 e ter mi na ta ne l 1990 . C o ntestua lm e nte, si re gist r a va no a r rivi a nc h e da Ma r oc c o, Tunisi a e d Egitt o: si tra tt a va di uomi ni e donne c h e f a c e v a no i ngre sso in I t a li a in ce r c a di c ondizioni di vit a mi gli ori . I nf a tt i, è b e ne pr e c isar e fin d a subi to c he la p e nisol a it a li a n a , trova ndosi a l c e ntro d e l mar Me dit e rr a ne o, e ra e d è tutt’ora una meta strategica per molti mi gra nti prove nienti da l nord Af ri c a , mol ti de i qua li a mbi sc ono a l ra ggiungi mento de i pa e si de l nord Eur opa . A pa rtire da gli a nni Ottanta , si manif e sta , se mpre c on più fe rme z z a , l’esigenza di una legge
c he discipl inasse in modo orga nico gli ingre ssi in I t a li a pe r mot ivi di lavo ro : l a c . d . Le gg e F osc hi 8 , di fatto, trasforma in norme vincolanti l’insieme di disposizioni già
pre c e d e nteme nte int rodotte da una s e rie di c irc ol a ri de l Mini ster o d e l La v oro , pre v e de ndo c he lo stra nier o c he int e n da fa re ingr e sso in I talia pe r mot ivi di lavor o sia te nuto a ric hiede re
6
S. B ONT E MPE L L I , Il governo dell’immigrazione in Italia: il caso dei “decreti f lu s s i , cit ., p . 1 1 7 .
7
M. C OL UC C I , Storia dell’emigrazione straniera in Italia. Dal 1945 ai nostri giorni , cit. , p p . 49 5 1 .
8
L eg g e 3 0 d icem b r e 1 9 8 6 , n . 9 4 3 , No r m e in m ate r ia d i co llo ca m en to e d i tr attam e n to d ei lav o r at o r i ex tr ac o m u n itar i im m ig r ati e c o n tr o le im m i g r az io n i cla n d esti n e, in G. U. 8 d el 1 2 g en n aio 1 9 8 7 .
4
uno spe c ific o vist o pe r l a vor o, concesso solo a seguito del rilascio di un’autorizzazione al
lavor o da pa rte de gli Uf fic i P rovinc iali de l La voro e de ll a Ma ssi ma Oc c upa z ione (e x Uf fic i P rovinc iali de l La voro) . I n a ggiunt a , ve nivano pr e vist e a pposi te li ste di c oll oc a mento pe r i lavoratori extracomunitari alle quali era possibile iscriversi anche dall’estero
9 . Ne gli a nni c ompr e si tra il 1989 e il 1992 si v e rif i c ò una v e ra e pr opria sv olt a da l punto di vist a mi gra torio . I n fa tt i, d opo il ra pido c rollo d e i re gim i c omuni sti , vi fu un signi fic a ti vo spost a mento di popolaz i on i da gli e x P a e si c om unist i ve rso i P a e si oc c identa li : più in ge ne ra l e , da gli a nni Nova nta de l Nove c e nto si re gis tra una for te mi gra z ione i nter na da i P a e si dell’Europa orientale a q ue ll i dell’Europa occidentale . B a sti pe nsa re a ll e in ge nti mi gra z ioni provenienti dall’Albania che si verificarono principalmente nell’estate del 19 91 . F u in quell’occasione c he , se c o ndo a lcuni a utori , l’Italia conobbe per la prima volta un’esagerata
pa ura di inv a sione c h e c ontra ssegnò a n c he i su c c e ssi vi int e rve nti poli ti ci
10
. L’allarme di
“invasione” che si diffuse tra la popol a z ione, a nc he a c a usa d e i media , no n rigua rda v a solo la popolaz ione a lban e s e , ma il fa tt o c he e ss a potesse divenire l’avanguardia di migrazioni
be n più m a ssi c c e 11
. Tr a la fine de gli a nni Ottanta e l’inizio degli anni Novanta, fu la c . d . Le gge Ma rte ll i 12
,
ogge tt o di a mpi dibatti t i 13
, a int rodur re spe c ific he no vit à all’impianto normativo concernente
le mi gra z ioni in I talia : pe r la prima volt a , il legisl a tore it a li a no int roduc e il princ ipi o de l c onti ng e ntame nto nume ric o de i flussi stabilendo c he il Gove rno do vrà de t e rmina r e , a nnua lm e nte , il numer o massim o di a utoriz z a z io ni a l lavor o rila s c iabili , media nte il c . d . de c re to flussi . Tuttavia, i primi decreti flussi emanati ebbero un’esigua e ff e tt ivi tà: ne l 1995 ve nne va r a to un de c r e t o c he pre v e de va l a possi bil it à di a mm e tt e re 25.000 lavor a tori subordina ti e 15.000 ric ongiungi menti fa mi li a ri 14
. I n re a lt à , a pp e na un a n no dopo , gr a z ie
9
S. B ONT E MPE L L I , Il governo dell’immigrazione in Italia: il caso dei “decreti flussi” , cit . , p . 1 1 9 .
10
Ar tico lo co n s u ltab ile al la p ag in a web ilb o liv e. u n ip d . it/ it/n ews/1 9 9 1 alb an ia italia p a u r a im m ig r az i o n e ( u ltimo ac ce s s o in d ata 0 6 . 0 7 . 2 2 ) . 11
M. C OL UC C I , 1989 90 : la storia dell’immigrazione straniera in Italia a un punto di svolta , in C o n temp o r a n ea , Rivista di storia dell’800 e del ‘900 , 2 /2 0 2 0 , p p . 308 3 0 9 . 12
L eg g e 2 8 f e b b r aio 1 9 9 0 , n . 3 9 , C o n v er s io n e in leg g e, co n m o d i f icaz io n i, d el d ec r eto l eg g e 3 0 d icem b r e 1 9 8 9 , n . 4 1 6 , r ec an te n o r m e u r g en ti in m ater ia d i asil o p o liti co , d i in g r ess o e s o g g io r n o d e i cittad in i ex tr ac o m u n itar i e d i r eg o lar iz za zio n e d ei cittad in i ex tr ac o m u n itar i ed ap o lid i g ià p r esen ti n el ter r ito r io d ell o Stato . Dis p o s izio n i in m ater ia d i a s ilo , in G. U . 4 9 d el 2 8 f eb b r aio 1 9 9 0 . 13
Oltr e ch e a r ap p r esen tar e la p r im a leg g e o g g etto d i d i b attito p u b b lico , la L eg g e Ma r telli h a d eter m in ato f o r ti dibattiti parlamentari, vedendo un’esplicita opposizione del Partito Repubblicano e delle nascenti leghe,
n o n ch é d el Mo v im e n to So cial is ta I talian o . 14
I n izialm en te, la L e g g e Ma r telli co n s en tiv a ai d ec r eti f lu s s i d i co n ti n g en tar e an c h e il n u m er o d i r ico n g iu n g im en ti f am iliar i e f f ettu ab ili an n u al m en te. T u ttav i a, la s u cc ess iv a L eg g e T u r co Nap o litan o d el 1 9 9 8 lim iter à le q u o te ai s o li lav o r ati.
5
al l’emanazione di una sanatoria, gli stranieri già presenti in Italia pote r ono ott e ne r e un permesso di soggiorno senza sottoporsi ad un finto ingresso dall’estero
15
. Dur a nte i primi a nni Due mi l a il fe nomeno mi gra to rio si è dim ostra to in c ost a nte c re s c it a : tra il 2001 e il 2006 la pop olaz ione stra ni e ra p re se n te in I talia r a ddoppia la sua c onsi stenz a , mentr e tra il 200 1 e il 200 9 gli s tra nier i risult a no tri pli c a ti . I nolt re , se , fino a g li a nni S e tt a nta, i c it tadini stra nier i ra ppr e se ntava no pic c ole m ino ra nz e p re se nti solo in spe c ific i r a mi de l mer c a to d e l lavor o, a p a r ti re da gli a nni Nova nta, l a pre s e nz a stra nie ra si di ff onde in s e tt ori se mpre più signi fic a ti vi de l mer c a to oc c up a z iona le 16
. A ini z io 2011 il numer o di pe rson e c on c it tadina n z a str a nie ra pr e se nti n e l P a e se s upe ra va i qu a tt ro mi li oni . S e c ondo il c e nsim e nto dell’ISTAT del 2011, la maggior parte della popolazione straniera rientrava nella
fa sc ia di e tà tr a i 20 e i 3 9 a nni, m e ntre il c onti ne nte più r a ppr e se n tato era l’Europa, se guit o dall’Africa, dall’Asia e dall’America. P iù spe c ific a mente , la maggior parte di quest’ultimi
prove nivano da Alba nia , se guit a da Ma roc c o , C ina, Uc ra ina e Mold a via. R ispetto a l c e nsim e nto de l 2001 si è ve rif ic a to un a umento d i a rr iv i dai paesi dell’Europa dell’Est, in
pa rtic olar e da R omania , Uc ra ina e Mold a vi a c h e , ne l 2007 , ha nno toc c a to u n picc o a lt iss im o ,
fa c e ndo r e gist ra r e 380.000 a rr ivi . Ne l c orso de l primo de c e nnio de gli a nni Due mi la aumentano gli arrivi anche dal Medio Oriente e dall’Asia , a se guit o di c onflit ti sorti in territori già precari come l’Afghanistan e l’Iraq , P a e se ne l qua le sorse un nuovo c onflit to ne l 2003 17
. Ve rso la fine de gli a nni Nova nta, a ssun se un importanza notevole, all’interno del panorama
norma ti vo c onc e rne nte i flussi mi gra tori, la c . d . Le gge Tur c o N a poli tano 18
c he fe c e a ssum e re org a nicità a ll e poli ti c he mi gra torie , fino a d a ll ora a ff id a te a provv e dim e nti a mm ini stra ti vi o a c irc olar i. Tuttav ia, l’ingresso per motivi di lavoro risultava ancora
subordinato all’ottenimento di un’autorizzazione al lavoro e a ll e quote stab il it e a nnua lm e nte da l de c re to flussi . I nolt r e , ve niva sa n c it o il divi e to di re gola riz z a re im mi gra ti c land e sti ni im piega ti a l la voro : i cittadini stranieri rintracciati dalle forze dell’ordine in posizione
irr e golar e a vr e bbe ro do v uto e sser e e spul si. Ne l 2002 , m e diante l a c .d. la L e gge B ossi F ini , ispi ra ta a d una c onc e z io ne a mpi a ment e restrittiva dell’immigrazione, è stato re int rodot to il pre c e d e nte a c c e rt a mento re lativo
15
S. B ONT E MPE L LI, Il governo dell’immigrazione in Italia: il caso dei “decreti flussi” , cit . , p p . 1 2 3 1 2 4 .
16
I b id , p p . 124 1 2 5 . 17
M. C OL UC C I , Storia dell’emigrazione straniera in Italia. Dal 1945 ai nostri giorni , cit. , p p . 1 3 3 1 4 0 . 18
Legge 6 marzo 1998, n. 40, Disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero in G. U. n . 5 9 d el 1 2 m ar zo 1 9 9 8 .
6
all’indisponibilità di manodopera italiana o comunitaria, previsto originariamente dalla
c irc olar e n. 51 de l 1963 ; le procedure relative all’assunzione a distanza ve ngono re se mol to più complesse e , d a ult im o, c on il m e de sim o testo legisl a ti vo, l’ingresso a cittadini stranieri
pre c e d e nteme nte c onda n na ti pe r spe c ifi c i t ipi di re a to ve niva e sc luso. Ne gli a nni più re c e n ti , l’attenzione al tema del fenomeno migratorio si è f oc a li z z a ta sugl i sba rc hi di mi gra nti , talo ra pre c e duti da tr a gici e pisod i di na ufr a gi , c he quoti diana mente a vve ngono sull e c oste it a li a ne , tantoc h é qu a ndo si pa rla di im mi gra z ione il pe nsier o c orr e immediatamente ai naufraghi, agli sbarchi e all’accoglienza. Tutto ciò ha comportato che il mondo dell’immigrazione al di fuori di questo fenomeno sia pa ssato in se c ondo piano , rima ne ndo e mar ginato a nc he a c a usa de i dib a tt it i e de ll e opini oni c ontr a stanti c irc a la ge sti one de ll e e m e rge n z e lega te a ll e f re que nti c risi umanitar ie c he si c onsum a no ne l Me dit e rr a n e o 19
. C ome riporta l’UNCHR
20
, ogni a nno c e nti na ia di uomi ni, donne e ba mbi ni pa rt ono s u pe sc he r e c c i, ba r c oni e pi c c ole im ba r c a z ioni ne l te ntativo di sfuggir e pe rlopiù da sit ua z ioni umana mente de gr a da nti , gue rr e e pove rtà . L’andamento degli arrivi via mare ha subito
osc il laz ioni di a nno in a nno: n e l solo 2011 sba rc a rono 64.261 p e rsone , ri spe tt o al le 4.406 pe rsone giunt e sull e c ost e it a li a ne ne l 2010 . I l re pe nti no a umento di sba r c hi re gist ra to ne l 2011 è d a a tt ribuire p r incipa lm e nte a ll a sit ua z ione di c on flitt ua li tà c h e , ini z ialmente , rigua rda v a sol o la T unisi a , ma c he b e n pre sto s i es te s e a nc h e in Li bia e in S iria . Ne l 2012 gli stra nier i sb a rc a ti si riduc ono a 13. 2 67, pe r risa li re ne l 2013 a 42.925 , fino a tocc a r e il picc o più a lt o pa ri a 181.436 a r rivi, r a ggiunt o ne l 2016 21
. A pa rtire da l l’anno
suc c e ssi vo ini z ia a mani fe star si una lenta d e c r e s c it a de i numer i de gli sb a rc hi , inf a tt i, ne l 2017 ra ggiungono le c oste it a li a ne 119.310 pe rson e , mentr e ne l 2018 e ne l 2019 si re gist ra un ’impressionante riduz i one di a rr ivi : rispe tt ivame nte , pa ri al l’80,42 % ( 23.370 pe rsone sba rc a t e ) e a l 90,39 % (11 .471 pe rsone sba r c a te ) in meno rispe tt o a ll a sit ua z ione de sc ritta ne l 201 7 . S uc c e ssi va mente , i l numer o di persone giunte all’interno del paese rip re nde quota: ne l 2020 sba rc a no 34.154 pe rsone , mentr e ne l 2021 si c ontar ono 67.040 pe rsone giunt e all’interno del territorio italiano. Dunque , l a tende n z a du ra nte qu e sti ult im i a nni si ric onfe rma in c ostant e c re sc it a : b a sti pe nsa re c h e il c rusc ott o statis ti c o giorna li e ro de l 3 1 dice mbr e 202 2, e labor a to da l
19 M. C OL UC C I , Storia dell’emigrazione straniera in Italia. Dal 1945 ai nostri giorni , cit. , p . 1 7 1 . 20 Ar tico lo co n s u ltab ile a lla p ag in a web www. u n h cr . o r g /i t/co s a f ac ciam o /p r o tezio n e/d ir itto asil o /asi lo e m ig r az io n i ( u ltimo ac ce s s o in d ata 2 8 . 0 6 . 2 2 ) . 21 M. C OL UC C I , Storia dell’emigrazione straniera in Italia. Dal 1945 ai nostri giorni , cit. , p . 16 9 .
7
Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’Interno, re gist ra 105.140 persone giunte all’interno del P a e se a d e c orr e r e da l 1 ° ge nn a io 2022 22
. I dati forniti dal Ministero dell’Interno
23
rive lano c he ne l 202 2 le na z ionalit à dichia ra te a l mom e nto de ll o sba rc o ri c ompre nde v a no a i primi post i Egitt o, Tunis ia, B a nglade sh, S iria , Afghanistan, Costa d’Avorio e Guinea . Le rotte se guit e d a i mi gra nti pe r ra ggiunger e il c onti ne nte e urop e o sono va rie : in primo luogo, e si ste una rotta via terra che attraversa la Turchia e i Balcani o l’Ucraina e la
B ieloru ssi a . I n se c ondo luogo, e sis tono una p l ura li tà di rotte via mar e c he ve dono il passaggio di migranti dall’Africa occidentale verso le isole Canarie, d a l Ma roc c o ve rso la S pa gna , da ll a Tu rc hia v e rso le isol e de ll a Gr e c ia ma in pa rtic ola r modo d a ll a Libi a ve rso Malta e l’Italia. I nfa tt i, una se rie di c ompl e sse vice nde storiche ha n no de ter mi na to l’emersione de ll a vi a a tt r a ve rso la Libi a 24
. S ull a ba se di qu a nto fino ra e spost o, possi a mo a f f e rma r e c h e d a diver si de c e nni a ssi sti a mo a d inar r e stabili flussi mi gra tori c h e a vv e ngono p e r le più sv a ria te ra gioni in ogni pa rte d e l mondo ma t ra le c a use m a ggiorme nte fr e que nti c h e de ter mi na no uno spost a mento massicc io di pe rsone vi rie ntr a no s icur a mente fe nomeni qu a li gue rr e , p e rse c uz ioni , discr im inaz ioni , c a lamit à na tu ra li , f a tt ori e c onomi c i e oc c up a z iona li , disug ua gli a nz e e de g ra do a mbi e ntale 25
. 1.1 F oc u s su i m in or i str an i e r i I minori stranieri presenti all’interno del la pe n isol a it a li a na r a ppr e se nt a no un g ruppo e ter oge n e o : la c a tego ria ric ompre nde non solo i mi nori c he ha nno se guit o la loro fa mi gli a d’origine per insediarsi in un nuovo pa e se , ma a n c he c oloro c h e ha nno r a g giunt o i fa mi li a ri ,
già e mi gra t i , in un momento successivo, avvalendosi dell’istituto del ricongiungimento
fa mi li a re . I n a ggiunt a , u na pe c uli a re c a tegor i a di mi nore c he mer it a pa rtic olar e a tt e nz ione è ra ppre s e ntata da l mi nor e stra nier o non a c c omp a gna to, a l qua le è d e di c a ta la pr e se nte tra tt a z ione .
22
Dati co n s u ltab ili alla p ag in a web www. lib er taciv ilii m m ig r az io n e. d lci. in ter n o . g o v . it/i t ( u l tim o ac ce s s o in d ata. 11 .0 1 .2 3 ) . 23
I b id . 24
L. C I AB AR R I , Olt r e la fr o n tier a E u r o p a : a s ce s a e d ec lin o d ella r o tta mig r a to r ia Lib ia La mp ed u s a e fo r me di mobilità dal Corno d’Africa ( 2 0 0 0 2 0 0 9 ) , in A n tr o p o lo g ia , 15/ 2 0 1 3 , p . 7 1 . 25 I. QUAD R ANT I , “Crisi dei rifugiati”, emergenza umanitaria e protezione dei minori stranieri non
ac co m p ag n ati , in C . FR AT E A, I. QUAD R ANT I ( cu r . ) , Min o r i e immig r a z io n e: q u a li d ir itti ? , Nap o li, E d izio n i Scien tific h e I talian e, 2 0 1 5 , p . 2 .
8
S tando a gli ult im i da ti f orni ti da l Mini ster o de l L a voro e d e ll e P oli ti c he S oc iali, a l 30 nove mbre 2022 e r a no p re se nti e c e nsit i in I talia 20 .032 mi nori stra nier i non a c c ompagn a t i 26
( qua si il doppio rispe tt o a l mede sim o pe riodo d e l 2021 27
), di cui quasi l’80% di genere
masc hil e . La maggior pa rt e de i mi nori stra nier i non a c c omp a gna ti c e nsit i i n I t a li a d a gli ini z i del 2022 sono a dolesc e nti di 16 17 a nni , c on c ons e gue nti ric a dute da l punto di vist a d e ll ’applicazione
de ll e mi sure di p rote z io ne ga r a nti te a l mi nore stra nier o non a c c ompag na to, una volt a ra ggiunt a l ’imminente maggior e e tà . I d a ti for nit i da l Mini ste ro de l La voro e de ll e P oli ti c he S oc iali re lativi a i m e si de l 2022 pre se ntano a l loro int e rno una dive rsità c ir c a il P a e se di prove ni e nz a de i mi n ori stra nier i non a c c ompagn a ti : ne l mese di fe bbra io 202 2 la maggior pa rte de i mi nori stra nier i non a c c ompagn a ti prove niva da B a nglade sh (21,3 % ) , Egitt o (19,3 % ) , Tunisi a ( 12,9% ), Alba nia (11,0 % ) e P a kist a n (5,8 % ) 28
. A pa rtire da mar z o 2022 h a trov a to spa z io tra i primi P a e s i d’origine dei minori c he giungono sol i in I talia a nc he l’Ucrain a , a se gui to d ell’invasione
russa a vve nuta i l 24 fe bbra io 2022. S i sti ma , in fa tt i , c he il c onflit to russ o uc ra ino a bbia de ter mi na to fino a d oggi un numer o pa ri a 8. 007.014 29
di rif ugiati uc r a ini c he ha nn o a tt ra ve rs a to i P a e si l im it rof i i n c e rc a di prote z ion e . 2. Sulla definizione di minorenne nel diritto dell’immigrazione Ad oggi , tut ti i P aesi dell’Unione europea , nonc h é la maggior pa rte de i P a e si de l mondo pre ve dono l’acquisi z ion e de ll a mag giore e tà a l ra ggiungi mento d e i diciott o a nni. Anc he l’articolo 2 de l C odice c ivi le it a li a no fissa il ra ggiungi mento de ll a maggior e e tà a l c ompi mento de l di c iot tes im o a nno. C on la ma ggio re e t à , c osì c ome sta bil it o da l l e gisl a tore , il soggetto acquista la capacità di compiere tutti gli atti per i quali non sia stabilita un’età
diver sa . A tale sogl ia fa rif e rime nto a nc he il dir itto dell’immigrazione nazionale ed europeo:
quest’ultimo obbliga gli S tati membr i a c onsi de r a re mi nor e nne la pe rson a c he non a bbia
26
Dati co n s u ltab ili al la p a g in a web www. lav o r o . g o v . i t/tem i e p r io r ita /im m ig r az io n e /f o cu s o n /m in o r i s tr an ier i/Do cu m en ts /R ep o r t MSNA n o v em b r e 2 0 2 2 . p d f ( u ltimo ac ce s s o in d ata 11 .0 1 .2 3 ) . 27
Seco n d o i d ati f o r n iti d al Mi n is ter o d el lav o r o e d elle p o liti ch e s o ciali, al 30 n o v em b r e 2 0 2 1 e r an o p r esen ti e ce n s iti in I talia 1 1 . 1 5 9 m in o r i s tr an ier i n o n ac co m p ag n ati . R ep o r t c o n s u ltab il e alla p ag in a we b www. lav o r o . g o v . it/t em i e p r io r ita/im m ig r az io n e/f o cu s o n /m in o r i s tr an ier i/Do cu m e n ts /R ep o r t MSNA m ese n o v em b r e 2 0 2 1 . p d f ( u ltimo a cc ess o in d ata 11 .0 1 .2 3 ) . 28
Dati co n s u ltab ili al la p ag in a web www. lav o r o . g o v . i t/tem i e p r io r ita/im m ig r az io n e /f o cu s o n /m in o r i s tr an ier i/Do cu m en ts /R ep o r t MSNA m ese f eb b r aio 2 0 2 2 b is . p d f ( u ltimo ac ce s s o in d ata 2 9 . 0 6 . 2 2 ) . 29
R ep o r t co n s u ltab ile alla p ag in a web www. u n h cr . o r g /it/ co s a f ac ciam o /em er g e n ze /u cr ain a/ ( u ltimo ac ce s s o in d ata 2 9 . 0 6 . 2 2 ) .
9
a nc ora c ompi uto il dici ott e sim o c ompl e a nno. In re a lt à . s u tale a ff e rm a z ione, potre bb e dubitarsi circa la compatibilità dell’orientamento europeo con l’art icolo 1 d e ll a C onve nz ione di Ne w Yor k sui diritt i de l fa nc iul lo a pprov a ta da ll e Na z ioni Unite ne l 1989 , in ba se a l qu a le si intende per fanciullo ogni essere umano avente un’età inferiore a diciott’anni, salvo se
a bbia ra ggiunt o prima la matur it à in vi rtù de ll a legisl a z ione a ppli c a bil e 30
. I n a ggiunt a , pe r qua n to rigua rda la figur a de l sogge tt o mi nore nne ne l diritt o dell’immigrazione, trovano spazio ult e rior i disp osizion i c ontenute all’interno del Te sto Unic o sull’Immigrazione
31
: in primo luogo, l ’art. 29 , c. 2 , de tt a to in tema d i ric ongiungi mento fa mi li a re , pr e ve d e c he , a i fini de l l’applicazione dell’ ist it uto de l ric ongiungi mento , si c onsi de ra no mi nori i figli di e tà infe rio re a di c iot to a nni a l mom e nto della presentazione dell’istanza di ricongiungimento ; in se c ondo luogo, l’art. 19,
c onc e rn e nte i l divi e t o di e spul sione e di re sping im e nto , non consente l’espulsione, salvo che
ne i casi previsti dall’art. 13, c. 1, ne i c onfr onti d e i mi nori di diciott o a nni , sa lvo il dirit to a seguire il genitore o l’affidatario espulsi . Di c ontro, il T.A .R . de l La z io 32
, ne l 2012, ha e mes so una se ntenz a c he si po ne in c ontra s t o c on qua nto a ppe n a a ff e rma to, da ndo spa z io a ll a legisl a z ione de l P aese d’origine del
sogge tt o. La que sti one rigua rda v a un c it tadino e gizia no e ntra to in I talia in stato di c lande sti nit à il 21.6.200 5 , all’età di 15 anni. Nel 2008 è stato affidato allo zio, titolare di
c a rta di soggi orno, c on pr ovve dim e nto de l giudi c e tut e lar e . S uc c e ssi va ment e , la Que stur a di R oma, ne l 2011, a ve va rige tt a to , con decreto, l’istanza di rilascio del permesso di soggiorno
per affidamento, richiesto dal cittadino egiziano, all’epoca ampiamente oltre il diciottesimo
anno d’età. Il T.A.R. del Lazio si è trovato, dunque, a dover decidere sul già menzionato
de c re to, ogg e tt o de l ric o rso in e sa me: i giudi c i a mm ini stra ti vi ha nno ri tenuto fonda to il ric orso r ibade ndo c om e la que sti one fosse già sta ta e sa mi na ta da l gi udice ordina rio, il qua le a ve va dichia r a to a pe rt a la tut e la e nomi na to un tut ore a l ric orr e nte (na to il 6.2.1989) in da ta 17.3.2008, propr io sul pr e suppost o de ll a su a mi n o re e tà se c ondo qu a nto pr e vist o da ll a legge e gizia na .
30 P . MO R OZ Z O DE L L A R OC C A , I minori di età nel diritto dell’immigrazione, in P. MO R OZ Z O DE L L A R OC C A ( cu r . ) , I mmig r a z io n e, a s ilo e citta d in a n z a , R im in i, Ma g g io li E d ito r e 2 0 2 1 , p . 1 6 2 . 31 Dec r eto leg is lativ o 2 5 lu g lio 1 9 9 8 , n . 2 8 6 , T esto u n ic o d elle d is p o s izio n i co n ce r n en ti la d is cip lin a d ell' im m ig r az io n e e n o r m e s u l la co n d izio n e d ello s tr an ier o , in G. U . 18 a g o s to 1 9 9 8 n. 1 9 1 32 T . A. R . L az io , Sez. I I q u ater , 1 6 m ag g io 2 0 1 2 n . 4 4 3 1 .
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