Partenariato Pubblico Privato e Finanza di Progetto. L'esperienza nel settore penitenziario

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CAPITOLO II 
LA FINANZA DI PROGETTO 
 
 
SOMMARIO: 1. La finanza di progetto: da schema finanziario al servizio dei privati a 
modello di gestione delle grandi infrastrutture pubbliche. – 2. Tratti essenziali della 
finanza di progetto. – 2.1. Natura giuridica della finanza di progetto. – 3.Finanza di 
progetto e concessioni nelle direttive UE 2014. – 4 I soggetti di una procedura di finanza 
di progetto. Il promotore. – 4.1. La società di progetto. – 4.2. I finanziatori, la 
bancabilità e il rischio del progetto.– 4.3. Gli altri soggetti: l'Amministrazione Pubblica, 
il gestore, e i consulenti. –5. Le fasi di un'operazione di finanza di progetto .6. Il 
procedimento ad iniziativa della pubblica amministrazione. –7. La procedura ad 
iniziativa privata. 
 
 
 
1 La finanza di progetto: da schema finanziario al servizio dei privati a modello di 
gestione delle grandi infrastrutture pubbliche. 
 
 
Come il partenariato pubblico privato, di cui è la più nota declinazione, la 
finanza di progetto rappresenta una moderna fattispecie, sia sotto il profilo giuridico, 
sia sotto quello economico-finanziario, che si fonda su una filosofia alternativa per 
finanziare un'opera pubblica. 
Nel modello classico il finanziamento di un progetto avviene attraverso 
l'individuazione di un finanziatore, prevalentemente un istituto di credito, che mette a 
disposizione le risorse in base al valore dell'opera e alla garanzia offerta 
dall'appaltatore. 
Nel sistema della finanza di progetto o project financing
68
, secondo la più nota 
definizione anglosassone, il finanziatore valuta un progetto ed eroga credito, 
indipendentemente dalle garanzie offerte dal soggetto proponente, perché la garanzia 
                                              
68
 Nella prassi la locuzione più utilizzata è “project financing”; secondo alcuni interpreti più 
correttamente si dovrebbe utilizzare “project finance” per riferirsi alla tecnica di finanziamento nel 
suo insieme; mentre project financing dovrebbe essere riferito agli aspetti procedimentali del 
finanziamento e della realizzazione del progetto. Cfr. V. MONTANI, Il Project Financing, 
inquadramento giuridico e logiche manutentive, Torino, Giappichelli, 2018.
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del rientro del prestito erogato è offerta dal valore intrinseco dell'iniziativa e dai 
flussi di cassa che è in grado di generare
69
. 
In altre parole la meritevolezza del finanziamento viene valutata non in base al 
soggetto promotore, ma in base al valore dell'iniziativa. Si parla a tal proposito di 
visione oggettiva dell'intervento finanziario
70
.  
Più nel dettaglio, e con riferimento al nostro sistema, la finanza di progetto è una 
complessa operazione negoziale, in base alla quale un soggetto privato propone alla 
P.A. la realizzazione di un'opera di pubblico interesse accollandosi i costi e gli oneri 
dell’investimento
71
. Il vantaggio del promotore sta nel fatto che, una volta realizzata 
l'opera, ottiene dalla pubblica amministrazione il diritto di gestirla e trarre profitto da 
un servizio pubblico, che opera spesso in regime di privativa. 
La finanza di progetto è strumento utilizzato originariamente nei soli rapporti tra 
privati, ampiamente diffuso nella pratica del commercio internazionale per la 
realizzazione di grandi opere o imprese, come tecnica volta a limitare il rischio di 
insolvenza e a reperire i capitali necessari per far fronte agli elevati costi, non 
sostenibili da un unico soggetto privato.  
Le prime esperienze risalgono agli inizi del diciannovesimo secolo, negli Stati 
Uniti d'America, quando alcune banche finanziarono ricerche petrolifere mediante 
concessione di mutui che sarebbero stati ripagati con i flussi di cassa derivanti, in 
prospettiva, dallo sfruttamento dei giacimenti. La storiografia
72
 riporta, tuttavia, 
come primo esempio di finanza di progetto, un'operazione posta in essere nel 1299 
da una potente famiglia di banchieri fiorentini, i Frescobaldi, che finanziarono la 
                                              
69
 R. DIPACE, Il project financing nel contesto del partenariato pubblico-privato, in T.V. RUSSO (a 
cura di), La Finanza di progetto. Profili economico-finanziari e problematiche giuridiche, Napoli, Esi, 
2009. 
70
 A. VACCA– C. SOLUSTRI, Il project financing per le opere pubbliche, op. cit.. 
71
 R. GAROFOLI, G. FERRARI, Manuale di diritto amministrativo, seconda edizione, Roma, 2009. 
72
 A. FLORIS, Linee storiche ed evolutive del project financing, in www.altalex.it 6.10.2003. Altri 
autori (R. ZIMMERMANN, The Law of Obligations: roman foundations of the civilian tradition, Juta, 
Cape Town, 1990,) fanno risalire la struttura giuridica del project al fenum nauticum, contratto di 
“mutuo atipico” del diritto romano, nell’età di Diocleziano. Esso consisteva nella concessione di una 
somma di denaro ad un armatore di una nave presa a mutuo, affinché questi la utilizzasse per 
l’acquisto di merci da trasportare a destinazione. Il mutuatario era obbligato a restituire il denaro 
soltanto se la nave giungeva in porto, in modo che fosse il creditore-finanziatore, e non il debitore-
finanziato, a sopportare il rischio della perdita del denaro o delle merci in cui era stato convertito. 
Come nel project si aveva una traslazione del rischio in capo ad un soggetto diverso rispetto al 
promotore dell’iniziativa; evidenziamo, tuttavia, che differentemente, nel project il rischio non viene 
assunto dal finanziatore, bensì dalla società di progetto, soggetto non presente nello schema 
dell’istituto romano.
45 
  
Corona Inglese nell'impresa di sfruttamento di una miniera di argento sulle colline 
del Devon.  
Il contratto accordava alla banca che aveva concesso il prestito il diritto di 
controllare le operazioni della miniera per un anno, con la possibilità di estrarre, 
entro questo termine, quanto più minerale possibile (tale operazione viene oggi 
definita production payment financing ed è stata utilizzata negli Stati Uniti per il 
finanziamento delle opere di estrazione del petrolio
73
). Nel diciassettesimo e 
diciottesimo secolo molte spedizioni commerciali nelle indie furono finanziate con 
forme di finanza di progetto. 
Ben presto questo schema finanziario tipicamente privatistico, ha attecchito nel 
sistema delle opere pubbliche. Nel Regno Unito e negli Stati Uniti la finanza di 
progetto è stata applicata alla costruzione di grandi infrastrutture, caratterizzate da 
una gestione di lungo periodo, dall’impiego di grossi capitali concessi dai soggetti 
finanziatori.  
A fine '800 si ricorse a tale istituto per la realizzazione di gran parte della linea 
ferroviaria europea, nel '900 per l'elettrificazione degli Stati Uniti d'America e per la 
realizzazione del Canale di Suez, ove fu costituita una società promotrice di diritto 
privato, la Suez Canal, alla quale il governo Egiziano affidò il compito di scavare il 
canale e gestirlo per 99 anni con diritto ad incamerare l’85% dei pedaggi
74
. È solo 
negli anni ottanta, tuttavia, che si delineano i caratteri tipici dell’istituto così come è 
conosciuto nei moderni ordinamenti. 
In tal senso, il più importante esempio di project financing della storia 
contemporanea è senz'altro quello relativo alla costruzione e gestione del canale sotto 
la Manica avviata nel 1987, e che ha portato in auge il modello, come uno dei più 
diffusi strumenti per la realizzazione di grandi opere pubbliche, fondato sulla stretta 
collaborazione tra pubblico e privato
75
.  
                                              
73
 G. L. PIETRANTONIO, op. cit.. 
74
 Per approfondimenti sul tema si veda C.E. BULJEVICH E J.S. PARK, Project Financing and the 
international financial market, Boston, KAP, 1999. 
75
 Il primo appaltatore dei lavori di costruzione del tunnel fu la società anglo-francese TransManche 
Link (TML), un consorzio di dieci imprese di costruzioni e cinque banche di Francia e Regno Unito. Il 
tunnel è attualmente gestito dalla società Eurotunnel che sta operando in perdita:  le azioni che hanno 
finanziato l'opera hanno perso il 90% del proprio valore tra il 1989 ed il 1998. La società Eurotunnel 
ha annunciato una perdita di 1,33 miliardi di sterline nel 2003 e 570 milioni di sterline nel 2004 ed è 
in costante negoziato con i creditori. A propria difesa Eurotunnel ha citato un traffico insufficiente 
(solo il 38% dei passeggeri ed il 24% delle merci previste in fase di progetto) e un gravoso carico di
46 
  
Nell’ordinamento giuridico italiano la finanza di progetto approda agli inizi degli 
anni '90 del secolo scorso, grazie all’influenza dei nuovi indirizzi di politica 
economica favorevoli alle privatizzazioni, in cui fu ritenuto che alcune importanti 
opere infrastrutturali potessero essere realizzate attraverso il ricorso a capitali e 
all'iniziativa del settore privato. Questa fase di stravolgimento degli assetti 
dell'impresa pubblica nazionale fu motivata dall'elevato debito pubblico e da una 
rinnovata propensione verso la libertà di mercato, oltre che dall’opportunità che le 
amministrazioni pubbliche avevano non solo di individuare fonti di finanziamento 
ma anche know how offerto dai privati. 
I modelli di project financing provenienti dall’esperienza anglosassone erano 
due: il B.O.T (build, operate and transfer) una forma di concessione di costruzione e 
gestione a tempo determinato, con trasferimento dell’opera alla pubblica 
amministrazione dopo un periodo di tempo, ed il B.O.O. (build, operate and own) 
nel quale l‘opera rimaneva appannaggio del privato
76
. 
Nel nostro paese fu adottato il primo dei due modelli (B.O.T.) sotto forma di 
concessione di costruzione e gestione a tempo determinato (ne abbiamo parlato nel 
precedente capitolo), il trasferimento dell'opera all'amministrazione pubblica, e 
l'attribuzione al privato di un diritto reale (generalmente di superficie) per tutta la 
durata della concessione. Tale sistema, ritenuto eccessivamente rigido dagli operatori 
di settore e dalla dottrina, è stato oggetto di vari interventi di modifica
77
. 
Nell’era contemporanea il project financing si fonda su modelli finanziari molto 
complessi, è in grado di attrarre capitali consistenti, ecco perché, negli anni ‘90, si è 
avvertita la necessità di superare lo strumento della concessione di costruzione e 
gestione con l’introduzione di una disciplina ad hoc. Con la legge 18 novembre 1998 
n. 415 (la cosiddetta Merloni ter) il legislatore è intervenuto aggiungendo un 
apposito capitolo alla legge sugli appalti pubblici (la legge n. 109/1994, detta 
                                                                                                                                
interessi sul debito. Parte dell'insuccesso commerciale dell'operazione sembra essere causato dalla 
esosità delle tariffe di transito. Si veda articolo, Da Eurotunnel primo dividendo Pagherà 4 centesimi 
per azione, del 4 marzo 2009, in www.repubblica.it, URL:  
www.repubblica.it/2009/02/sezioni/economia/enel-endesa/eurot/eurot.html, consultato il 2 luglio 
2020. 
76
 Una descrizione esemplificativa delle varie forme di p.f. come BOT, BOO o anche il BRT (Build, 
rent, transfer) è effettuata da G. OTTAVIANO, Il modello “BOT” nel project financing, in Diritto.it, 
1999 (https://www.diritto.it/il-modello-bot-nel-project-financing/). 
77
 A. TULLIO, La Finanza di Progetto profili civilistici, Milano, Giuffrè, 2003.
47 
  
Merloni) ed ha, così, disciplinato in modo unitario l’istituto della finanza di 
progetto
78
.  
La disciplina così introdotta riconosce la finanza di progetto come una procedura 
ad evidenza pubblica, finalizzata a consentire al promotore dell’iniziativa la 
presentazione di un progetto e il diritto a stipulare con l’amministrazione un contratto 
di concessione per la costruzione di un’opera pubblica e la sua gestione, per un 
periodo predeterminato di tempo, dopo aver partecipato alla gara indetta sulla base 
del progetto presentato, ed essere risultato l’aggiudicatario
79
. Da questo momento in 
poi il project financing assume il ruolo di strumento dotato di una certa malleabilità, 
adattandosi alla realizzazione di opere pubbliche tanto di modesto valore, quanto di 
grande interesse strategico
80
.  
La legge quadro così delineata ha subito nel tempo diverse modifiche, con un 
progressivo stravolgimento, rispetto all’impostazione iniziale, soprattutto nella 
procedura di individuazione del concessionario. Nel 2006 è stato, infatti, introdotto, 
con il D.lgs 163/2006, il Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e 
forniture, anch’esso più volte rimaneggiato, sino alla modifica più rilevante, 
apportata con il D.lgs 152/2008 (il così detto terzo correttivo del codice dei contratti 
pubblici).  
Il codice del 2006, così modificato, dedica alla finanza di progetto il capo III, e 
ne disciplina in modo sistematico la procedura all’art. 153, ove è contenuta la 
                                              
78
 S. M. SAMBRI, op.cit. 
79
 Secondo le previsioni dell’art. 37 bis della L. 109/1994 come modificato dalla 415/1998« […]i 
“promotori”, possono presentare alle amministrazioni aggiudicatrici proposte relative alla 
realizzazione di lavori pubblici o di lavori di pubblica utilità, inseriti nella programmazione triennale 
[…]Le proposte devono contenere uno studio di inquadramento territoriale e ambientale, uno studio di 
fattibilità, un progetto preliminare, una bozza di convenzione, un piano economico-finanziario 
asseverato da un istituto di credito, una specificazione delle caratteristiche del servizio e della 
gestione» nonché l'indicazione di prezzo, valore tecnico ed estetico, rendimento, durata, modalità di 
gestione, tariffe, e delle garanzie offerte dal promotore all'amministrazione aggiudicatrice. A questa 
fase segue quella della valutazione della proposta da parte dell’amministrazione pubblica, che può 
concludersi con la dichiarazione di pubblico interesse dell’iniziativa (art. 37 ter). A questo punto le 
amministrazioni procedevano con l’indizione della gara (art. 37 quater) al fine di pervenire 
all’aggiudicazione mediante procedura negoziata, basata sul principio dell’offerta economicamente 
più vantaggiosa, ponendo a base di gara il progetto preliminare presentato dal promotore. Dopo 
l’espletamento della procedura a cui partecipa il promotore ed eventuali altri soggetti, si procede 
all’aggiudicazione. 
80
 Dal 2003 al I° semestre 2012 in Italia sono state bandite 4.246 gare in project financing per un 
importo complessivo di 56.123 milioni di euro, di cui 32.024 milioni di euro per gare ad iniziativa del 
promotore e 24.098 milioni di euro per gare ad iniziativa pubblica. Cfr Il project financing in Italia. 
L’indagine ANCE sulla realizzazione delle opere, a cura della Direzione Affari Economici e Centro 
Studi, Roma, Edilstampa, 2012.
48 
  
definizione, sovrapponibile a quella della L. 109/94: «le amministrazioni 
aggiudicatrici possono, in alternativa all'affidamento mediante concessione ai sensi 
dell'articolo 143, affidare una concessione ponendo a base di gara uno studio di 
fattibilità, mediante pubblicazione di un bando finalizzato alla presentazione di 
offerte che contemplino l'utilizzo di risorse totalmente o parzialmente a carico dei 
soggetti proponenti». 
Il codice del 2006 operava una demarcazione tra affidamento di lavori pubblici e 
affidamento di servizi, soggetti a due diverse procedure (tale distinzione sarà poi 
abbandonata dal codice del 2016). L’art. 153, nella sua formula originaria, prevedeva 
la finanza di progetto di soli lavori pubblici. Con l'intervento legislativo del D.P.R. n. 
207/2010 è stata introdotta una nuova procedura riguardante i servizi pubblici. 
Sotto il profilo soggettivo, il d.lgs. n. 163 del 2006, con riferimento alla finanza 
di progetto in materia di lavori pubblici, istituiva due procedure, una basata 
sull’iniziativa della amministrazione pubblica, l’altra del privato. La gara per la 
scelta del partner privato era, come in passato, sottoposta alle procedure di evidenza 
pubblica. L’art. 278 del D.P.R. n. 207/10 relativamente all’affidamento di servizi 
pubblici prevedeva, invece, solo una procedura ad iniziativa del privato con un 
meccanismo di gara “informale”. 
Anche questa dicotomia è stata superata con l’approvazione della Direttiva n. 
2014/23/UE che ha esteso alla concessione di servizi, sulla base del principio di 
concorrenza, la disciplina comunitaria sulle procedure di evidenza pubblica.  
Il legislatore italiano ha recepito le indicazioni di quello comunitario, così, l’art. 
183 del vigente codice dei contratti pubblici (D.lgs 50/2016), che, come si è detto, ha 
sostituito e abrogato il codice del 2006, offre una disciplina con procedura unica ad 
evidenza pubblica, a prescindere dal soggetto che attiva il procedimento
81
. 
 
 
  
                                              
81
 M. PALMA, Finanza di Progetto, in Codice dei Contratti Pubblici, Vol. II, a cura di G.M. ESPOSITO, 
Torino, Utet, 2017.
49 
  
2. Tratti essenziali della finanza di progetto. 
 
 
La prima definizione di Project Financing è attribuita a P.K. Nevitt, che nel 
1987 parlò di «un'operazione di finanziamento di una particolare unità economica, 
nella quale un finanziatore fa affidamento sin dallo stadio iniziale, sul flusso di cassa 
e sugli utili dell'utilità economica in oggetto come la sorgente di fondi che consentirà 
il rimborso del prestito e le attività dell'unità economica come garanzia collaterale 
del prestito»
82
.  
Tale descrizione risentiva di un approccio dal taglio più economico che 
giuridico, aveva carattere generale, non distinguendo l’ambito pubblico da quello 
privato, né faceva riferimento ai rapporti concessori sottostanti l’operazione che, 
invece, contraddistinguono i modelli di cooperazione tra ente pubblico e soggetto 
privato. La definizione di Nevitt aveva però il pregio di individuare alcuni punti 
caratteristici del p.f. e, in particolar modo, l’essenza dell’operazione individuabile in 
una forma di “finanziamento”; le caratteristiche dell’opera dotata di capacità di 
generare nel tempo risorse sufficienti a rimborsare il capitale investito e il rischio 
assunto dal finanziatore (con terminologia anglosassone si parla di progetto “self-
liquidating”). 
Per questo motivo, nel modello anglosassone, come nel nostro, la meritevolezza 
della bancabilità del progetto si fonda inevitabilmente su una attenta analisi della 
redditività dell'opera da finanziare, dei profitti o dei flussi di cassa (cash flow) che 
riuscirà a generare
83
. In questo modello anche il finanziatore assume una parte del 
rischio di impresa, perché investe nel progetto, senza acquisire le classiche forme di 
garanzia
84
. 
 In ambito pubblico, non tutte le operazioni sono, tuttavia, in grado di garantire 
un ritorno economico dallo sfruttamento di un'opera nel tempo, perché ci sono 
tipologie di servizi che la pubblica amministrazione offre per adempiere a un suo 
                                              
82
 P.K. NEVITT, Project Financing, trad. it. ad opera di P. DE SURY, Bari, Laterza, 1987, pag.13. 
83
 G.B. NUZZI, Il project financing in Italia: esperienze e prospettive, in Dir. comm. int., 1998, pag. 
681. Nel testo si legge «il finanziatore non finanzia una persona, ma un progetto, dal quale si attende 
un ritorno economico e finanziario in grado di ripagare in misura adeguata il suo investimento». 
84
 V. MONTANI, Il Project Financing, inquadramento giuridico e logiche manutentive, Torino, 
Giappichelli, op. cit.