Partecipazione dei lavoratori e ordinamento costituzionale

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nell’ambito dei rapporti di lavoro, non solo al di fuori dell’impresa 
capitalistica ma specialmente all’interno dell’impresa privata. Questa 
non doveva realizzarsi in modo indiretto ma propriamente attraverso 
la partecipazione responsabile, deliberativa o almeno consultiva, alla 
gestione dell’impresa privata, ossia in qualche modo 
“socializzandola”. 
Il tema della cogestione è stato oggetto di un vasto dibattito, con 
connotazioni prevalentemente sociali e politiche, per essere stato 
questo argomento un punto di scontro e di incontro tra politici ed 
intellettuali della provenienza più diversa e secondo aggregazioni 
talora inattese che fanno intuire come spesso si dia allo stesso termine 
contenuto assai diverso. 
Lo scopo principale di questo lavoro è di riprendere, dandone 
dei nuovi e più adeguati connotati, un tema che in certi momenti ha 
simboleggiato speranza di sviluppo e prosperità economica non 
dimenticandosi però dell’elevazione sociale del cittadino inteso 
nell’accezione più alta della sua personalità. In un panorama così 
eterogeneo si è cercato di fornire alcune essenziali chiavi di lettura e 
indispensabili indicazioni onde consentire, dopo uno studio 
approfondito, un’analisi attenta e critica in modo da riproporre, nel 
 3
caso in cui si presentino le giuste condizioni, una soluzione al 
problema economico che attanaglia in questi tempi le imprese, 
ostacolandone la florida espansione. 
Deve confidarsi il fatto che si tratta di un istituto giuridico che 
non ha avuto attuazione in Italia ma ha avuto molteplici attuazioni, 
integrali o parziali, nei paesi europei e rispetto al quale si pongono 
problemi non semplici di qualificazione giuridica, di distinzione da 
figure apparentemente affini (autogestione, azionariato operaio, 
commissioni interne) e del quale controversi sono i contenuti (potere 
di decisione, diritto di controllo, di informazione, di consultazione 
preventiva, ecc.); vi è inoltre il problema della titolarità del diritto ed 
altresì il nesso davvero molto stretto con la stessa natura dell’impresa 
oltre che, beninteso, con i poteri dell’imprenditore. 
Data l’evidente connessione di molti dei cennati problemi si è 
cercato di inquadrare il tutto cercando di vederlo da una visione 
pubblicistica del diritto, secondo un percorso logico-cronologico ma 
avente sempre come via maestra l’articolo 46 della Costituzione, 
norma complessa e complicata per il difficile e “ostruzionistico” iter 
che l’ha caratterizzata. 
 4
Dopo una introduzione storica con i primi approcci alla materia 
partecipativa, si è cercato di documentare le linee fondamentali 
secondo le quali il dibattito si è sviluppato, soffermandosi 
particolarmente sul significato che ha permeato la norma 
costituzionale, ricordando l’esperienza dei “consigli di gestione”, 
diversi dalla cogestione sebbene, secondo alcuni autori, con questa 
identificata. Il dibattito politico svoltosi nell’Assemblea, nella III 
sottocommissione nell’ottobre del 1946 e nel maggio del 1947, è 
sembrato tuttora indispensabile per comprendere il clima nel quale la 
norma era stata ideata, ancorché la stessa Costituzione abbia vissuto in 
questi anni e si sia arricchita di contenuti spesso molto diversi rispetto 
a quello che avevano concepito i nostri costituenti (gli artt. 39 e 40 ne 
sono una dimostrazione). Fatto sta che qualsiasi ricostruzione 
sistematica dell’istituto non può prescindere dal dato fornito da quei 
lavori preparatori, con riferimento dell’art. 46 ai principi 
d’uguaglianza, al principio lavorista e dello sviluppo del lavoratore e 
al principio dell’intervento pubblico in economia. 
I richiami della giurisprudenza sono particolarmente esigui ed 
estemporanei, trattandosi di norma meramente programmatica. 
 5
Altra documentazione è quella riguardante i disegni di legge 
formulati in Italia. Alla fine si è dato un panorama dei diversi 
interventi dottrinari e politici secondo le diverse tendenze. 
Utile è parso, inoltre, non tanto un excursus nella legislazione 
straniera, ma attingere un riferimento diretto dalla Costituzione 
Francese della V Repubblica ed in particolare dal Preambolo della 
stessa. Giustificazione di questa presa di posizione va cercata in un 
periodo di studi trascorso in Francia (presso l’Universitè de Savoie) 
durante il quale è stato possibile approfondire direttamente il tema. 
 
 
Dopo oltre 50 anni, una norma inapplicata 
Nel dibattito sviluppatosi in Assemblea Costituente, le varie 
correnti ideali si preoccuparono non solo e non tanto di tradurre in 
norma costituzionale i principi che ridiscendevano dalle rispettive 
ideologie, quanto di «ricercare punti d’incontro con altri gruppi», per 
cui  si pervenne alla formulazione ed approvazione di una norma 
costituzionale (che era l’emendamento sostitutivo proposto dagli 
onorevoli Gronchi, Pastore, Storchi e Fanfani) che è stata, a caldo, 
definita ambigua, non concretamente praticabile, lontana dalla 
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progettualità morandiana, tributaria per metà della figura e della 
ideologia dei consigli operai, secondo l’immagine gramsciana, e per 
metà della diversa struttura collaborativa, di tipo vagamente 
corporativo, ispirata dal generale principio dell’art. 165 della 
Costituzione di Weimar. 
Il testo definitivo dell’art. 46 della Costituzione (già art. 43 del 
progetto, discusso ed approvato nella seduta del 14 maggio 1947) così 
recita: «Ai fini della elevazione economica e sociale del lavoro e in 
armonia con le esigenze della produzione, la Repubblica riconosce il 
diritto dei lavoratori a collaborare, nei modi e nei limiti stabiliti dalle 
leggi, alla gestione delle aziende». Questa norma raccoglie 
sostanzialmente l’altra, forse più categorica, approvata all’unanimità 
dalla terza Sottocommissione per la Costituente nella seduta dell’11 
ottobre 1946, e che recitava: «Lo Stato assicura il diritto dei lavoratori 
di partecipare alla gestione delle aziende ove prestano la loro opera. 
La legge stabilisce i modi e i limiti di applicazione del diritto». 
Dopo più di cinquant’anni, la norma costituzionale non ha 
ancora ottenuto la sua attuazione attraverso una legge ordinaria; la 
possibilità del controllo della gestione, presupposto per una più piena 
partecipazione ai risultati della produzione, non ha trovato ingresso 
 7
nel nostro diritto positivo, malgrado il processo di trasformazione 
della struttura aziendale in senso collaborativo e partecipazionistico 
abbia registrato una netta evoluzione e concrete fasi di attuazione in 
campo europeo. 
Vi è chi, a prescindere dalle vicende politiche, critica per 
imprecisione la formula adottata dal costituente
2
, posto che ben 
diversamente sia l’art. 165 della Costituzione di Weimer, sia gli artt. 
17 e 18 della Costituzione di Bonn erano nel senso della “cogestione 
delle maestranze”. In Italia, invece, sia il D.P.C.M. 27 novembre 1947 
(G.U. 2 dicembre 1947 n. 277, p. 3553) che istituiva una commissione 
di studio per l’attuazione  dell’art. 46 non aveva alcun esito, sia il 
progetto di legge Morandi non era approvato. Stessa sorte sarebbe 
toccata nel seguire degli anni ad altri disegni di legge. 
D’altra parte non può dimenticarsi che l’ordinamento 
costituzionale afferma il diritto-dovere del lavoro, lo tutela nelle sue 
varie forme, si preoccupa di garantire sicurezza sociale, impone 
all’attività pubblica ed a quella privata degli obiettivi sociali proprio 
attraverso le articolate affermazioni di principio contenute negli artt. 
da 41 a 47, ma non attua una scelta chiara e netta fra sistema 
                                          
2
 BARILE, Il soggetto privato nella Costituzione italiana, Cedam, Padova, 1953, pag. 147 
 8
economico capitalista (liberale) e sistema collettivista (socialista)
3
. 
Questa indeterminatezza di sistema, tuttavia deve essere valutata entro 
limiti rigorosi: le diverse possibili soluzioni alla questione sociale per 
essere costituzionalmente legittime devono per un verso  tutelare le 
esigenze sociali dell’individuo, ma al contempo devono iscriversi 
armonicamente in una reale democraticità dell’ordinamento. 
A differenza degli artt. 39 e 40, l’articolo 46 non ha neppure 
avuto una validità di fatto, e questo in quanto, nello svolgimento delle 
vicissitudini sindacali, è stato riguardato da entrambe le parti sociali 
con un atteggiamento sostanzialmente di sfiducia. Gli imprenditori 
hanno temuto di vedere ridotta la loro autonomia organizzativa 
nell’impresa, i sindacati hanno avuto la preoccupazione che il 
coinvolgimento dei lavoratori nelle scelte imprenditoriali potesse 
minare la loro combattività in sede di conflitto. 
Tuttavia, periodicamente e con alterne vicende corrispondenti 
alla situazione di prevalenza di una delle parti, non si è mancato di 
invocarne l’applicazione concreta pur essendo evidente che proprio 
tale situazione induceva l’altra ad una difesa ad oltranza della 
situazione di stallo. 
                                          
3
 LAVAGNA, Costituzione e socialismo,Il mulino, Bologna, 1977 
 9
ORIGINE DEL FENOMENO E LA SUA EVOLUZIONE 
STORICA FINO ALLA COSTITUZIONALIZZAZIONE 
DEL PRINCIPIO 
 
 
 
 
1.1 Precedenti storici 
In un primo approccio ai problemi connessi alla partecipazione 
dei lavoratori al processo produttivo dell’impresa, non può 
prescindersi da un ricognitivo panorama del pensiero politico-sociale 
del secolo scorso ed esattamente dell’epoca in cui cominciarono a farsi 
strada, con maggiore frequenza e convinzione, non solo talune teorie 
ma anche timide ed atipiche forme di concreta partecipazione. 
Se si attribuisce al termine partecipazione il significato 
mazziniano «capitale e lavoro nelle stesse mani»
1
, si può affermare che 
                                          
1
In merito, va ricordato un passo di Mazzini non molto noto: «Il riordinamento del lavoro sotto la 
legge dell’associazione sostituito all’attuale del salario sarà la base del mondo economico futuro, e 
implica che un capitale indispensabile all’impianto di lavoro e alle anticipazioni necessarie debba 
raccogliersi nelle mani degli Operai associati. Questo avverrà per vie diverse.Tra queste vie una che 
per opera dei buoni delle classi medie potrebbe condurre all’intento è quella d’ammettere i 
produttori artigiani alla partecipazione degli utili dell’impresa. Esperimenti di questo genere 
furono, sin dal 1830, tentati e riuscirono; provarono una verità economica troppo negletta, che per 
aumentare la somma della produzione non basta di aumentare la richiesta o di trovare nuove 
sorgenti al lavoro, ma è necessario aumentare il valore produttivo di ogni individuo e che questa 
 10
essa si realizzava nell’era pre-industriale con la piccola impresa a 
conduzione familiare, mentre con l’avvento della rivoluzione 
industriale, l’operaio, il vero produttore, rimase estraneo al prodotto 
del suo lavoro. 
Lo sviluppo della grande industria, dopo il tramonto delle 
corporazioni artigiane nelle quali il rapporto di lavoro assumeva un 
carattere essenzialmente associativo, aveva spezzato definitivamente i 
rapporti di proprietà tra l’operaio e l’apparato di lavoro, provocando la 
netta separazione sul piano morale e giuridico tra lavoratori e portatori 
di capitale. 
 
 
1.2 Le prime forme partecipative 
Come già in tempi non sospetti una lucida ed attenta riflessione 
di Mazzini aveva evidenziato, negli anni seguenti, si cominciò sempre 
più a rafforzare la prospettiva partecipativa. 
                                                                                                                    
attività produttrice aumenti in ragione diretta della parte che gli è concessa nei frutti della 
produzione: il lavoro libero produce più del lavoro servile e nelle condizioni attuali l’operaio che, 
senza interesse alcuno materiale o morale nei risultati della produzione non dà, se non quel tanto di 
lavoro necessario a rivendicargli il salario pattuito, ha dalla compartecipazione sprone a produrre 
maggiormente e meglio». (G. MAZZINI, Interessi e principii, Bompiani, 1944, pagg. 274-275) 
 11
Sull’onda delle prime costituzioni ed associazioni sindacali, 
delle prime rivendicazioni operaie, si tentò, tra l’altro, di proporre un 
preistorico ed acerbo modello partecipativo.   
Il movimento, manifestatosi tra la fine del secolo XIX e l’inizio 
del XX, tendeva  a rendere le forze lavoratrici maggiormente 
interessate al processo produttivo e, nello stesso tempo, ad instaurare e 
legalizzare nella fabbrica un regime di virtù del quale l’operaio e 
l’impiegato non fossero considerati più semplici strumenti alla mercé 
dell’imprenditore ma fossero invece garantiti, tramite la mediazione di 
particolari organismi rappresentativi, contro il suo arbitrio.  
I rappresentanti dei lavoratori avrebbero dovuto svolgere una 
duplice azione, sul piano sindacale vero e proprio e su un piano 
diverso (e anche nuovo per la storia delle forze del lavoro), essendo 
autorizzati, per esempio, a suggerire agli imprenditori quegli 
accorgimenti tecnici che l’esperienza dell’operaio che vive accanto alla 
macchina, consiglia al fine di aumentare la produzione e migliorarne la 
qualità. Tale movimento delle forze lavoratrici trova la sua prima 
sanzione in liberi accordi tra le parti. 
In Italia si riscontrano le prime convenzioni del genere già nel 
1906: i Consigli di fabbrica. Ma queste prime intese pongono l’accento 
 12
quasi esclusivamente sull’aspetto sindacale del problema, tralasciando 
quello della partecipazione al processo produttivo. 
 
 
1.3 La relazione Carli del 1917 
Nonostante tutto, però, qualcosa sembrava essersi smosso, suscitando 
intorno al problema i primi veri interessi e determinando utili 
interventi. 
In una relazione, approvata nella seduta del 22 novembre 1917 
dal Consiglio camerale della Camera di Commercio di Brescia, il prof. 
Filippo Carli scriveva: «La borghesia scherzava col fuoco quando 
elargiva a larghi strati della popolazione, e cioè ai lavoratori, delle 
libertà politiche senza dar loro nel contempo un adeguato contenuto 
economico».   
Il prof. Carli dopo aver rimproverato la classe imprenditoriale e 
conservatrice di avere il torto di aver trattato con criteri unilaterali il 
problema dei suoi rapporti con il lavoro dal punto di vista economico, 
individuava nella partecipazione degli operai alle imprese attraverso 
l’azionariato sociale, la sola via della soluzione per eliminare la 
«materia dei conflitti» ammonendo che «se le classi dirigenti hanno 
 13
qualche incertezza, qualche ondeggiamento nell’applicazione di questo 
principio, sono perdute»
2
. 
Il problema dei rapporti tra capitale e lavoro cominciava dunque 
ad essere visto non soltanto come una questione di distribuzione del 
reddito; veniva infatti focalizzato il contrasto di poteri che imponeva la 
necessità di individuare una formula idonea a conciliare gli opposti 
interessi delle parti in lotta. 
A parte i tentativi di qualche “spirito illuminato”, fu l’asprezza 
della lotta che fece profilare qua e là proposte di concessioni da parte 
imprenditoriale sotto forma di partecipazione agli utili. Lo spirito di 
protesta proletario era la cruda espressione del dissidio che appariva 
insanabile tra capitale e lavoro.  
Era questa la situazione economico-sociale anche in Italia nel 
periodo immediatamente antecedente all’avvento del fascismo: per i 
detentori di capitale ogni rinuncia a posizioni di preminenza 
rappresentava una capitolazione mentre i lavoratori, anche sull’onda 
                                          
2
 Nello stesso opuscolo era riportato il seguente ordine del giorno approvato nella seduta del 28 
febbraio 1918 dal Consiglio della predetta Camera di Commercio: «La Camera di Commercio di 
Brescia – presa in esame la relazione del Segretario sulla partecipazione degli operai alle imprese; 
ritenendola rispondente ai principi di massima, ai quali si informano i voti già espressi nel prendere 
in esame altri studi sull’organizzazione dell’industria nel dopoguerra dal punto di vista dei rapporti 
tra capitale e lavoro; ammettendo che il lavoro – fattore principalissimo della produzione e del 
conseguente benessere economico – non occupa ancora un posto degno accanto agli altri fattori del 
benessere sociale; convinta che la partecipazione degli operai alle imprese può creare l’armonia tra 
 14
della rivoluzione russa
3
, premevano per un mutamento radicale 
dell’ordine economico e sociale esistente. 
L’inquietudine del dopoguerra accantonò definitivamente i 
pacati modelli dell’Italia umbertina e registrò decise spinte verso nuovi 
esperimenti legislativi. 
 
 
1.4 Tentativo di Giolitti per istituire il controllo sulle industrie da 
parte dei lavoratori 
La dannunziana Carta del Carnaro, promulgata a Fiume l’8 
settembre 1920 (alla cui stesura partecipò il sindacalista Alceste De 
Ambris) che in parte si basava sulla socializzazione dei mezzi di 
produzione, e il movimento per i Consigli di fabbrica (o degli stessi 
consigli operai, secondo l’immagine ideologicamente fornitane da 
Gramsci e da “Ordine Nuovo”), culminato nell’occupazione delle 
fabbriche soprattutto a Torino, probabilmente convinsero l’allora 
                                                                                                                    
queste due classi; fa voti che per opera saggiamente innovatrice del legislatore sia senza indugio 
applicata in Italia la partecipazione degli operai alle imprese nella forma più radicale completa». 
3
 Ruolo determinante per l’interessamento del legislatore a cimentarsi al problema della 
partecipazione è svolto dalla Rivoluzione russa. Ma il moto ascensionale dei lavoratori russi 
assume un aspetto nuovo ed imprevisto. Esso infatti non si limita a richiedere la partecipazione dei 
lavoratori alla gestione delle imprese, ma pretende di mutare radicalmente l’ordine esistente e di 
sostituire all’imprenditore privato la collettività dei lavoratori. La partecipazione dei lavoratori si 
profila così come strumento di socializzazione e questa socializzazione rappresenta a sua volta solo 
una tappa sulla via della nazionalizzazione; già nel 1918, infatti, i consigli operai videro ristrette le 
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Presidente del Consiglio on. Giolitti ad istituire con decreto del 19 
settembre 1920, una commissione paritetica formata dai rappresentanti 
dei lavoratori e dei datori di lavoro avente l’incarico di formulare un 
progetto di legge per il controllo operaio delle imprese. 
Il contributo al dibattito che ne seguì fu offerto anche da forze 
diverse da quelle socialiste: esso si proponeva l’obiettivo di un 
rafforzamento delle commissioni interne esistenti fin dai primi anni del 
secolo ma in perenne situazione di debolezza di fronte al ruolo 
imprenditoriale. 
È giusto sottolineare che se la proposta di Gramsci di 
ristrutturare le commissioni interne, secondo la logica marxiana, fallì, 
anche perché avversata da quanti temevano che esse avrebbero 
soppiantato i sindacati, è doveroso ricordare che Vittorio Emanuele 
Orlando si disse convinto «di non ravvisare gravi deformazioni dei 
diritti dei proprietari con l’introduzione di forme di controllo operaio 
sulle fabbriche
4
». 
                                                                                                                    
loro funzioni che, con l’assunzione della gestione diretta delle industrie da parte dello Stato, 
rimasero puramente consultive.    
4
 Intervista su Il Giornale d’Italia del 26 ottobre 1920