Origine e provenienza dei prodotti alimentari: un problema irrisolto nel diritto dell'Unione Europea

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INTRODUZIONE 
 
 «Non c’è amore più sincero di quello per il cibo» 
George Bernard Shaw 
Il mio amore per il cibo credo sia nato nello stesso momento in cui ho messo piede su 
questa terra, si è nutrito durante la mia infanzia, trascorsa, in estate, in un caldo e 
colorato paesino del sud Italia, dove il cibo è ancora qualcosa da condividere e per 
condividere, è cresciuto quando, ancora prima che la cucina diventasse un fenomeno 
di moda, sfruttato per fare ascolti televisivi, ho frequentato, nei primi anni di 
università, un corso di cucina professionale e si è consolidato con il tempo, grazie 
alla continua curiosità che mi spinge a scoprire tutte le sue declinazioni. 
Non potevo, allora, non concludere il mio percorso universitario con una tesi che 
arricchisse la mia passione di nuove specifiche conoscenze e competenze. 
Il diritto alimentare, materia interdisciplinare, che si intreccia con molteplici branche 
del diritto, era una scelta ovvia; non altrettanto scontato era l’argomento d’indagine. 
La mia idea iniziale era quella di occuparmi della tutela del made in Italy, apprezzato 
da tutto il globo, ma anche continuamente “minacciato” a causa della sua 
contraffazione. Il tema era, però, troppo generico. C’era, infatti, la necessità di 
circoscriverlo e di dargli un taglio più giuridico. Avrei, allora, potuto parlare dei 
prodotti a indicazione geografica, tema che ha riempito pagine e pagine di 
monografie e di riviste giuridiche; invece, ho deciso di concentrarmi sulla questione 
dell’origine e provenienza dei prodotti agroalimentari, questione a tratti difficile, 
perché manca ancora una convergenza di intenti a livello nazionale ed europeo e 
perché non esiste sufficiente materiale tecnico-giuridico.  
All’interno di un mercato globale che ci consente di avere a disposizione alimenti 
prodotti a chilometri e chilometri di distanza, la questione non è di poco conto,
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soprattutto per noi consumatori molto spesso ignari di quello che mangiamo e dei 
rischi che corriamo. Conoscere l’origine o la provenienza di ogni prodotto 
alimentare, infatti, ci consentirebbe di ricevere una completa e corretta informazione 
sulle caratteristiche degli stessi e di operare una scelta consapevole. D’altra parte, 
l’obbligo di indicare l’origine o la provenienza dell’alimento permetterebbe di 
rafforzare la prevenzione delle crisi sanitarie e la repressione delle frodi alimentari e 
per le aziende, che fanno della qualità la loro bandiera, sarebbe uno strumento di 
promozione determinante per avere un buon posizionamento sul mercato e 
combattere l’attuale crisi economica.  
Gli obiettivi di questo modesto lavoro, pertanto, sono: 1) dimostrare l’importanza 
dell’obbligo di indicare in etichetta l’origine geografica del prodotto; 2) analizzare la 
disciplina in materia di etichettatura d’origine attualmente in vigore in Europa; 3) 
percorrere i tentativi del legislatore nazionale in materia di tutela del “made in Italy” 
e di etichettatura d’origine; 4) capire quali potrebbero essere i probabili futuri scenari 
a livello europeo. 
Dunque, le principali domande a cui intendo dare risposta sono: che cosa s’intende 
per origine e provenienza di un alimento? I termini “origine” e “provenienza” hanno 
un significato specifico e chiaro all’interno del diritto alimentare europeo? Qual è 
stata l’evoluzione normativa in materia? Che novità ha portato il nuovo Reg. (UE) n. 
1169/2011 in materia di etichettatura? Quando vi è l’obbligo di indicare l’origine in 
etichetta? In che modo il legislatore italiano ha cercato di rispondere al problema 
della comunicazione ai consumatori dell’origine dei prodotti, importante anche per 
un’efficace tutela del made in Italy? Conoscere l’origine dei prodotti alimentari è 
davvero così importante? Perché? Quali sono i differenti punti di vista dei 
consumatori e delle aziende in merito?   
A fronte del mio obiettivo, sono partita dalle fondamenta, studiando l’attuale 
normativa europea sull’etichettatura, in modo da inquadrare significati, regole ed 
eccezioni, e l’ho confrontata con quella precedente. Ho, quindi, focalizzato la mia 
attenzione sulla legislazione italiana, sui suoi tentativi di introdurre delle norme in
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materia di etichettatura d’origine e tutela del “made in Italy”, per poi passare ad 
indagare i punti di vista dei consumatori e delle aziende sul tema dell’origine. In 
ultimo, ho approfondito una delle conseguenze della mancata indicazione d’origine 
in etichetta: la contraffazione alimentare, fenomeno che colpisce soprattutto prodotti 
alimentari italiani, frutto di una tradizione gastronomica secolare, simbolo di qualità, 
gusto e bontà. 
Nel primo capitolo, sono fornite al lettore le nozioni di base.  In particolare, è 
tracciata la definizione di diritto alimentare e sono percorse le fasi della sua 
evoluzione, con un particolare accento all’importanza e al contenuto del Reg. (CE) n. 
178/2002, il quale ha permesso di semplificare e riordinare la frammentaria e confusa 
legislazione alimentare del passato. Si passa, poi, a una rapida analisi del TFUE, 
fonte primaria dell’UE, le cui norme, pur non parlando in modo specifico del settore 
alimentare, incidono inevitabilmente su di esso. Il capitolo prosegue puntualizzando 
il significato giuridico di alimento, di impresa alimentare, di operatore alimentare e 
di consumatore finale. In ultimo, sono individuati gli obiettivi che devono 
accompagnare l’evoluzione di questo diritto. 
Il secondo capitolo, invece, inquadra le fonti nazionali e i particolari obiettivi che 
guidano la mano del legislatore italiano, come la tutela della salute pubblica, il diritto 
del consumatore a essere informato e la tutela del “made in Italy”. Il terzo capitolo, 
cuore della tesi, inizia parlando dell’etichettatura in generale, della sua importanza e 
delle sue regole, cristallizzate nel nuovo Reg. (UE) n. 1169/2011. Prosegue 
analizzando dettagliatamente le norme dedicate all’etichettatura d’origine. È 
affrontato, poi, il problema della mancanza di una chiara definizione dei termini 
“origine” e “provenienza” all’interno della legislazione alimentare, sino al Reg. 
(UE) n. 1169/2011. In ultimo, si evidenziano le eccezioni alla regola generale 
sull’etichettatura d’origine, in particolare, la disciplina in materia di DOP 
(Denominazione d’Origine Protetta) e IGP (Indicazione Geografica Protetta), di 
etichettatura delle carni bovine e di olio vergine ed extravergine di oliva.
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Nel quarto capitolo si evidenziano i tentativi, non riusciti, del legislatore italiano 
volti a introdurre una disciplina organica in tema di tutela del “made in Italy” e 
origine dei prodotti alimentari, di cui ricordiamo soprattutto la legge 3 febbraio del 
2011 n. 4. Si dà voce alle divergenti opinioni di Coldiretti e di Federalimentare 
sull’obbligo di indicare l’origine in etichetta. Si parla, poi, di quella che potrebbe 
essere, dopo il Reg. (UE) n. 1169/2011, la futura evoluzione della materia. In ultimo, 
si accenna al TTIP, cioè al Paternariato Transatlantico sul Commercio e gli 
Investimenti, di cui solo recentemente ci si sta occupando, anche a causa delle rare 
fonti attendibili, e che potrebbe costituire una minaccia per l’evoluta e sofisticata 
normativa europea in materia di etichettatura e sicurezza alimentare e un sicuro 
motivo di “stop” per l’evoluzione della disciplina in materia di etichettatura 
d’origine. 
L’ultimo capitolo è dedicato alla contraffazione alimentare, uno dei possibili effetti 
collaterali della mancanza d’indicazione d’origine in etichetta. Nello specifico, si 
parte dal recente scandalo, l’Horsegate, che ha portato alla luce il business dei 
prodotti a base di carne bovina adulterata con carne equina, per poi individuare la 
differenza fra il concetto di frode alimentare e quello di contraffazione alimentare, 
termini spesso usati, nel linguaggio comune, indistintamente. Si fa un rapido cenno 
alla nuova minaccia ai prodotti alimentari italiani: l’Italian Sounding, che consiste 
nell’utilizzo, sull’imballaggio, di etichette, simboli, colori, immagini che evocano 
l’italianità delle materie prime, della ricetta, del marchio o del processo di 
trasformazione, per prodotti fabbricati in realtà all’estero. Dopo una rapida 
digressione sul ruolo delle mafie nella contraffazione alimentare, si prosegue 
tratteggiando i danni a essa dovuti e le tutele nazionali previste nel codice penale e 
nella legge n. 350/2003. Viene affrontato il tema della rintracciabilità, in quanto 
strumento che può essere utilizzato anche nella lotta alla contraffazione alimentare e 
ai sistemi facoltativi di rintracciabilità a cui le imprese possono ricorrere, che trovano 
il loro fondamento nella normativa UNI EN ISO 22005:2008. Con riferimento alla 
tutela di prodotti Dop e Igp, si sottolinea l’importanza dell’art. 13 Reg. (UE) n. 
1151/2012 partendo dalla sentenza “Parmesan” della Corte di giustizia europea del
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26 febbraio del 2008. E’ inserito, poi, un breve paragrafo dedicato all’accordo siglato 
tra il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, eBay e l’Associazione 
Italiana Consorzi Indicazioni Geografiche, volto ad arginare il mercato delle false 
eccellenze agroalimentari vendute sulla piattaforma eBay. Si procede, con una breve 
carrellata, a individuare quali sono in concreto le amministrazioni che in Italia sono 
impegnate ad arginare tale fenomeno. In ultimo, si parla della risoluzione del 2014 
del Parlamento europeo sulle frodi alimentari, che sottolinea come la lotta alle frodi 
alimentari debba essere messa al centro della politica europea e come l’indicazione 
d’origine potrebbe essere un ulteriore valido strumento per combattere il mercato del 
falso agroalimentare.
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CAPITOLO PRIMO 
QUESTIONI PRELIMINARI E IRRINUNCIABILI 
 
SOMMARIO: 1. Che cos’è il diritto alimentare? – 2. Origine e sviluppo della 
legislazione alimentare. – 3. Da una legislazione alimentare a un diritto alimentare. – 
4. Cenni sulle fonti UE: il TFUE. – 5. La definizione giuridica di alimento. – 6. Le 
parti in gioco: l’impresa alimentare, l’operatore alimentare e il consumatore finale. –
7. Le sfide del diritto alimentare. 
 
1. CHE COS’ E’ IL DIRITTO ALIMENTARE? 
 
Mi sembra doveroso, nei confronti di coloro che non conoscono la materia e 
che, tuttavia, si accingono alla lettura del mio modesto elaborato, offrire una 
definizione di diritto alimentare, utile per poterne individuare l’oggetto e delimitare i 
confini. Il lettore dovrà tenere conto, però, che capire che cosa sia il diritto 
alimentare è compito assai arduo, soprattutto perché le trasformazioni, o se vogliamo 
le rivoluzioni
1
, che la materia ha subito e continua a subire, la rendono poco incline a 
essere domata del tutto
2
. 
Il diritto alimentare è, il terreno su cui regole di origine regionale, nazionale, 
europea, internazionale e regole di natura giurisprudenziale e privata si incontrato e 
si “scontrano” fra loro al fine di tutelare il consumatore. 
                                                           
1
 “(…) l’essere del diritto è ormai nella sua riformabilità, nel suo potere essere abbandonato e 
sostituito”. Irti, Nichilismo Giuridico, Roma-Bari, 2004, p. 132. 
2
 Ferrari-Izzo, Diritto alimentare comparato: regole del cibo e ruolo della tecnologia, Bologna, 2012, 
p. 19.