Organizzazione della sicurezza sul lavoro nelle imprese

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Il D. Lgs. 626/1994 ha dato attuazione in Italia alle Direttive CEE 
emanate negli anni 1989 e 1990  in tema di miglioramento della sicurezza e 
della salute dei lavoratori sui luoghi di lavoro. 
Scopo di questo lavoro è l’analisi delle implicazioni organizzative di 
questa nuova disciplina: il D. Lgs. 626/1994  privilegia e promuove un 
orientamento alla prevenzione, e non più solo alla protezione, dai rischi 
presenti negli ambienti di lavoro. 
La più rilevante novità introdotta dal Decreto 626 non riguarda le 
misure proposte (che, in buona parte, richiamano disposizioni già esistenti 
nel nostro ordinamento  -ed in molti casi disattese- sin dagli anni ’50), bensì 
la promozione di una nuova cultura della sicurezza, da sviluppare mediante 
la costituzione di un vero e proprio sistema di gestione della prevenzione e 
della protezione dai rischi, un sistema che si innesti sul tessuto 
organizzativo preeesistente e con questo si integri. 
Il D. Lgs. 626/1994 comporta, quindi, dei cambiamenti, il più 
rilevante dei quali è relativo ai comportamenti richiesti agli attori sociali, 
chiamati, tutti, ad una partecipazione attiva: si impone, di conseguenza, una 
modifica degli atteggiamenti da realizzare grazie ad una pervasiva attività 
di informazione, formazione, consultazione.  
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Questo comporta : 
¾una ridefinizione delle responsabilità di ruolo ;  
¾una più mirata attività di comunicazione (interna ed esterna) ; 
¾la riprogettazione dei sistemi operativi di informazione e decisione, 
di programmazione e controllo, di gestione delle risorse umane. 
 
 
 
 
 
 
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CAPITOLO I 
ANALISI DELLA NORMATIVA IN 
TEMA DI SICUREZZA SUL LAVORO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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PARTE PRIMA 
LE FONTI INTERNAZIONALI E COMUNITARIE 
 
1) LA NORMATIVA INTERNAZIONALE. 
Il complesso delle norme internazionali che regolano, in modo 
specifico, il lavoro e la sicurezza sociale costituisce il cosiddetto diritto 
internazionale del lavoro. 
La parte più consistente di tale produzione normativa proviene: 
a) dall’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL);  
b) dall’Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU); 
c)  dal Consiglio d’Europa (CdE); 
1. 1) L’organizzazione Internazionale del Lavoro. 
L’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL) fu costituita 
nell’ambito della Società delle Nazioni al fine di favorire l’adozione di 
condizioni di lavoro eque ed umane per i lavoratori (Trattato di Versailles, 
parte XIII) attraverso la creazione di una legislazione minima uniforme che 
gli Stati membri si sono impegnati ad accettare ed applicare. 
L’OIL permette una partecipazione attiva alla formazione della 
legislazione internazionale del lavoro da parte dei suoi membri: infatti, ogni 
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delegazione nazionale è presente con due delegati governativi (un delegato 
degli imprenditori ed un delegato dei lavoratori) che partecipano e votano 
senza essere vincolati da un mandato del proprio governo (art. 3 della 
“costituzione” dell’OIL). 
L’OIL si avvale di due strumenti per promulgare le sue decisioni: 
a)le convenzioni
1
; 
b)le raccomandazioni
2
. 
 
 
 
Rivestono una particolare importanza le Raccomandazioni n° 
31/1929, n° 97/1953, n° 112/1959 (concernenti la prevenzione degli 
infortuni sul lavoro, la protezione della salute sui luoghi di lavoro ed i 
servizi di medicina del lavoro nelle aziende) e le Convenzioni n° 102/1952, 
n° 117/1962, n° 121/1964 (che stabiliscono le norme minime della 
                                                 
1
La convenzione approvata deve essere sottoposta, “entro il periodo di un anno a partire 
dalla chiusura della sessione della Conferenza, all’autorità o alle autorità competenti, all scopo di 
trasformarla in legge o di prendere misure di altro tipo” (art. 19/c della “costituzione” dell’OIL). 
“Lo Stato membro che avrà ottenuto il consenso dell’autorità nazionale comunicherà la sua ratifica 
formale della convenzione al direttore generale...”, così come esso dovrà fare rapporto all’Ufficio 
Internazionale, esponendo le difficoltà che impediscono o ritardano la ratifica della convenzione in 
esame se l’autorità nazionale rifiutasse il suo consenso (art. 19/d della “costituzione” OIL). Lo 
Stato che ha ratificato la convenzione si assume l’obbligo di renderla effettiva e di dirimere ogni 
eventuale conflitto con la legislazione nazionale. 
2
Le raccomandazioni concernono quelle materie che, per la loro complessità o per la 
diversa disciplina tra gli Stati, difficilmente potrebbero essere trattate in sede di elaborazione di 
una convenzione. Esse non comportano obblighi giuridici per gli Stati membri, se non quello di 
sottoporre le stesse all’autorità o alle autorità competenti perché siano trasformate in legge o siano 
prese misure di altro ordine. 
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sicurezza sociale, gli obiettivi e le norme fondamentali di politica sociale, le 
prestazioni in caso di infortunio sul lavoro o di malattie professionali). 
Nel 1981, la Conferenza generale dell’OIL ha adottato la 
Raccomandazione n° 164 insieme con la Convenzione n° 155 in materia di 
sicurezza, salute dei lavoratori ed ambiente di lavoro: questi due strumenti 
affrontano, per la prima volta, il problema della sicurezza in modo globale. 
La Convenzione n° 155/1981 stabilisce l’applicazione della stessa a 
tutte le branche di attività economica ed a tutte le categorie di lavoratori, e 
stabilisce inoltre le azioni da intraprendere a livello nazionale ed aziendale 
(artt. 1, 4, 8, 16). L’impostazione della Convenzione recepisce le moderne 
teorie in merito alle caratteristiche di globalità e di interdisciplinarietà 
dell’attività di tutela della sicurezza ed igiene del lavoro delineate dalla 
Comunità Economica Europea nel programma d’azione in materia 
approvato nel 1978. 
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1. 2) L’Organizzazione delle Nazioni Unite. 
L’ONU ha adottato degli strumenti di portata generale che incidono 
anche in materia di sicurezza del lavoro:  
a) la Dichiarazione Universale dei Diritti dell’Uomo (1948);  
b) i Patti di New York (1966), che sanciscono i diritti a condizioni 
di lavoro eque e favorevoli, di costituire dei sindacati e di 
sciopero. 
Le norme emanate dall’ONU possono divenire efficaci negli 
ordinamenti nazionali in due modi: 
1) i principi contenuti nei trattati internazionali possono venire 
recepiti dall’OIL e trasformati in Convenzioni; 
2) i trattati possono essere ratificati dai singoli Stati e resi esecutivi 
sul territorio nazionale per effetto di uno specifico atto di 
adattamento (ordine di esecuzione) inserito nella legge di 
autorizzazione alla ratifica dei singoli trattati. 
 
 14 
 
1. 3) Il Consiglio d’Europa. 
Il Consiglio d’Europa è un’unione internazionale che ha competenza 
(con carattere di coordinamento e consiglio) in campo economico, sociale, 
culturale, scientifico, giuridico ed amministrativo, nonché nella 
salvaguardia e nello sviluppo dei diritti dell’uomo e delle libertà 
fondamentali. 
Esso è composto dal Comitato dei Ministri (organo collegiale 
composto da un rappresentante per ogni Stato membro) e dall’Assemblea 
Consultiva (composta dai rappresentanti designati dai vari parlamenti 
nazionali): il Consiglio può rivolgere ai suoi membri delle raccomandazioni 
tramite il Comitato, mentre, a quest’ultimo, l’Assemblea può solamente 
rivolgere delle proposte. 
Il Consiglio d’Europa si è mostrato molto attivo sia in campo sociale, 
sia nel campo dei diritti dell’uomo. Frutti di tale attività sono: 
a) la Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà 
Fondamentali (1950), la quale tratta principalmente dei diritti 
civili e politici ed è stata elaborata per rendere obbligatori i 
principi contenuti nella Dichiarazione Universale del 1948. 
Due gli articoli che rilevano ai fini del diritto del lavoro: 
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¾l’art. 4, che vieta la schiavitù  e proibisce il lavoro obbligatorio, 
rifacendosi alla convenzione n° 105 dell’OIL;  
¾l’art. 11, che consacra il diritto dei lavoratori di aderire ad un 
sindacato ma senza trattare dei diritti spettanti ai sindacati. 
b) la Carta Sociale Europea (1961), la quale riconosce i diritti alla 
sicurezza ed all’igiene nei luoghi di lavoro (art. 3), alla 
protezione della salute (art. 11), alla sicurezza sociale (art. 12), 
all’assistenza medica (art. 13) e, nel protocollo addizionale, i 
diritti all’informazione, alla consultazione e partecipazione alla 
determinazione delle condizioni e dell’ambiente di lavoro. 
Essa può essere considerata come una sintesi del diritto 
internazionale del lavoro più che una vera innovazione in 
materia. Infatti, la Carta contiene norme che rappresentano un 
avanzamento rispetto alle Convenzioni OIL, nonché norme che 
rimangono nei livelli di protezione previsti dal diritto 
internazionale del lavoro (quali, ad esempio, la materia della 
durata del lavoro, la non discriminazione, i diritti sindacali, i 
controlli medici). 
 
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2) LA POLITICA SOCIALE COMUNITARIA. 
La Comunità Economica Europea, nata con prevalenti finalità 
economiche, non pose all’inizio della sua attività la politica sociale tra i 
suoi obiettivi prioritari: a riprova di ciò, il fatto che la materia sociale 
rimaneva saldamente in capo agli ordinamenti nazionali, mentre si 
riconoscevano alla CEE limitati poteri in materia con gli artt. 117, 118 del 
Trattato. 
L’art. 117 prevede la necessità di promuovere il miglioramento delle 
condizioni di lavoro e di vita mediante le istituzioni comunitarie ed il 
funzionamento del Mercato Comune. 
L’art. 118 attribuisce alla Comunità il compito di promuovere una 
stretta collaborazione tra gli Stati membri in campo sociale mediante studi, 
pareri, consultazioni (strumenti giuridici non vincolanti).  
La Comunità si è attenuta ad una interpretazione restrittiva di questi 
articoli per oltre un decennio, e nonostante questi stessi offrissero la 
possibilità di un’estensione della competenza comunitaria. 
L’art. 117, infatti, richiama l’art. 100 dello stesso Trattato in base al 
quale la Comunità Economica Europea può promuovere il “ravvicinamento 
delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative” mediante 
 17 
 
direttive
3
 approvate all’unanimità, se la materia oggetto di intervento ha 
incidenza diretta sull’instaurazione o il funzionamento del Mercato Comune 
(da dimostrare). 
L’art. 118 richiama gli artt. 235, 155 del Trattato: per effetto di tali 
articoli, se necessario al raggiungimento degli scopi della Comunità, la 
Comunità può decidere anche nei casi in cui il Trattato non le abbia 
conferito i poteri d’azione richiesti. 
La politica sociale della Comunità Economica Europea ricevette un 
significativo impulso, alla fine degli anni ’60, a seguito delle Conferenze 
Intergovernative dell’Aia (1969) e di Parigi (1972).  
Fino al vertice dei Capi del Governo del 1969, la Comunità Europea 
aveva emanato solo due direttive in materia di sicurezza, prevenzione e 
tutela della salute: la Direttiva EURATOM n° 221/1959 e la Direttiva n° 
302/1967. 
In seguito, il Consiglio decise di istituire il Comitato Consultivo per 
la Sicurezza, l’Igiene e la Tutela della Salute dei Lavoratori (decisione n° 
325/1974) con il compito di facilitare la cooperazione tra le 
                                                 
3
Le direttive sono uno degli strumenti giuridici mediante cui si possono raggiungere gli 
obiettivi fissati nei vari settori di competenza della CEE. Mediante le direttive, la Comunità fissa 
determinati scopi che gli Stati si impegnano a raggiungere secondo le proprie procedure nazionali 
e riservandosi la scelta dei mezzi (art. 189 Trattato CEE). 
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amministrazioni nazionali e le organizzazioni sindacali dei lavoratori e 
degli imprenditori che vi sono rappresentate. Varie le iniziative successive: 
A) con la Dichiarazione Comune del Parlamento Europeo, del 
Consiglio e della Commissione CEE del 5 Aprile 1977 venne 
riconosciuto il principio per cui i diritti fondamentali 
dell’individuo sono fonti del diritto comunitario; 
B) risale al 1977 (Dir. 77/576 modificata dalla Dir. 79/640) la prima 
direttiva in materia di prevenzione: essa riguarda il 
ravvicinamento delle disposizioni di legge in tema di segnaletica 
di sicurezza sul posto di lavoro; 
C) nel 1978 viene adottato il primo programma sociale europeo 
(Risoluzione Consiglio del 25 Giugno 1978), che delinea le linee 
fondamentali della politica comunitaria in materia di sicurezza ed 
igiene del lavoro. Gli obiettivi generali del programma erano: il 
miglioramento dell’ambiente di lavoro; l’approfondimento la 
conoscenza delle modalità di accadimento degli incidenti sul 
lavoro; l’analisi del comportamento umano. 
D) L’Atto Unico Europeo del 1 Luglio 1987 consente di accelerare il 
processo normativo in materia di condizioni di lavoro sicurezza e 
salute: esso costituisce, per effetto delle disposizioni contenute 
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nell’art. 118 A del Trattato CEE, la base giuridica per 
l’emanazione di direttive a maggioranza qualificata senza dover 
dimostrare l’incidenza diretta sull’instaurazione ed il 
funzionamento del Mercato Comune ex art. 100 Trattato CEE. 
E) Sull’art. 118 A si fonda il terzo programma sociale europeo 
(1987), il quale mira ad armonizzare le condizioni di tutela grazie 
ad una serie di iniziative quali l’emanazione di un pacchetto di 
direttive; l’adozione della Carta Comunitaria dei diritti sociali 
fondamentali e del relativo programma di attuazione; la 
sensibilizzazione dell’opinione pubblica. 
Obiettivo primario diviene l’armonizzazione delle singole 
legislazioni nazionali mediante la costruzione di una legislazione 
sociale comune. 
F)Con il Protocollo di Maastricht del 31 Ottobre 1991 si mira alla 
sostituzione dello strumento legislativo con quello dei contratti 
collettivi.  
 Tale Protocollo: 
¾amplia il numero delle materie per le quali il Consiglio può 
deliberare a maggioranza qualificata; 
¾rafforza il ruolo di partecipazione consultiva delle parti sociali; 
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¾riconosce un potere d’iniziativa alle parti sociali. 
La Comunità “interviene solo se e nella misura in cui gli scopi 
dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli 
Stati membri”. 
In conformità a tali indicazioni è stato elaborato il programma 
comunitario nel settore della sicurezza, dell’igiene e della salute sul luogo 
di lavoro 1996-2000. Questo programma risulta diviso in tre parti: I) misure 
non legislative intese a migliorare la salute e la sicurezza sul luogo di 
lavoro; II) misure legislative esistenti e nuove; III) sicurezza e salute 
nell’ambito di altre politiche.