l’espressione di una faccia, il decoro di una casa, il pranzo condiviso con una famiglia locale sia
utile per comprendere lo stile di vita, i problemi e la cultura locale.
Perché Bengui?
Innanzitutto perché Bengui è un bairro quasi totalmente costruito attraverso successive occupazioni
illegali di terra, occupazioni che sono l’oggetto principale di questa ricerca.
In secondo luogo la sua relativa lontananza e difficile accessibilità (dal centro di Belém occorreva
circa una ora di bus per arrivarci nonostante la distanza non fosse tanto rilevante) rendevano Bengui
un bairro interessante perchè relativamente isolato da Belém e formatosi attraverso successive
occupazioni.
In terzo luogo Bengui è un bairro dove movimenti e associazioni locali sono piuttosto forti, anche
se negli ultimi anni hanno perso parte della loro capacità di mobilitazione. I vari “comitati di
quartiere”, per usare un termine all’italiana, hanno avuto un forte impatto sulle rivendicazioni dei
cittadini negli anni ’80. Ovviamente per uno straniero, europeo, con un portoghese ancora un pò
stentato è più facile condurre interviste di carattere accademico-universitario in un quartiere dove è
possibile utilizzare i vari leader comunitari come punto di partenza per le proprie indagini. Ed è così
che ho proceduto cercando di alternare i leader sociali di Bengui con persone comuni meno
interessate all’attivismo politico in modo da avere un campione più rappresentativo possibile.
Con la speranza che tale lavoro possa essere solo il primo di una lunga serie in un più stretto
rapporto di collaborazione tra la Facoltà di Sociologia di Milano-Bicocca e il NAEA dell’Università
federale del Parà, credo fermamente in questa tipologia di scambi orientati alla produzione di un
lavoro di tesi. All’interno di un indirizzo di cooperazione e sviluppo è, infatti, fondamentale avere la
possibilità di svolgere un periodo di studio, lavoro o volontariato proprio all’interno di un Paese in
via di sviluppo.
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Chi arriva a Tecla, poco vede della città, dietro gli steccati di tavole, i ripari di tela di sacco, le
impalcature, le armature metalliche, i ponti di legno sospesi a funi o sostenuti da cavalletti, le scale
a pioli, i tralicci. Alla domanda – Perché la costruzione di Tecla continua così a lungo? – gli
abitanti senza smettere d’issare sacchi, di calare fili a piombo, di muovere in su e in giù lunghi
pennelli, - Perché non cominci la distruzione – rispondono. E richiesti se temono che appena tolte
le impalcature la città cominci a sgretolarsi e andare in pezzi, soggiungo in fretta, sottovoce: - Non
soltanto la città.
Se, insoddisfatto delle risposte, qualcuno applica l’occhio alla fessura d’una staccionata, vede gru
che tirano su altre gru, incastellature che rivestono altre incastellature, travi che puntellano altre
travi.
- Che senso ha il vostro costruire? – domanda. – Qual è il fine d’una città in costruzione se non una
città? Dov’è il piano che seguite, il progetto?
- Te lo mostreremo appena terminata la giornata; ora non possiamo interrompere, - rispondono.
Il lavoro cessa al tramonto. Scende la notte sul cantiere. E’ una notte stellata. – ecco il progetto, -
dicono.
Da Le città invisibili, Italo Calvino, 1972
INTRODUZIONE
Questa tesi è il prodotto di una ricerca svolta a Belém, Parà, Brasile tra Agosto e Dicembre 2007. Il
contesto locale è fondamentale perché gran parte delle informazioni e della bibliografia e del lavoro
di ricerca è stato svolto proprio a Belém.
La tesi ha un duplice obiettivo: da una parte, indagare la condizione abitativa degli abitanti della
capitale paraense, dall’altra analizzare le politiche urbane adottate dagli enti pubblici in termini di
pianificazione urbana e regolazione urbanistica della città.
La ricerca si muove così su due assi principali: l’analisi dei testi normativi delle politiche pubbliche
e la ricerca di campo condotta in un bairro periferico e, storicamente, caratterizzato da successive
occupazioni illegali di terra.
Ma da dove nasce questo interesse per la regione amazzonica? Alle origini c’è un accordo di
cooperazione tra l’Università Federale del Parà e la Facoltà di Sociologia dell’Università di Milano
Bicocca. Lo scambio riguarda principalmente ha come oggetto le politiche sociali e si inserisce
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all’interno del percorso formativo della PROGEST, laurea specialistica in programmazione e
progettazione delle politiche sociali. Dato il mio indirizzo in “Cooperazione internazionale e
sviluppo locale” mi è sembrato un’occasione impedibile sviluppare una tesi inerente alla sviluppo
locale e alla pianificazione sociale in un ambito “internazionale”, al di fuori dell’Italia e, quindi, mi
sono dedicato allo sviluppo di questa ricerca a Belém.
Perché concentrarsi sulle politiche abitative e sulla condizione abitativa dei cittadini di Belém?
Le politiche abitative e la regolazione fondiaria sono due aspetti centrali della vita sociale non solo
di Belém ma dell’intero Brasile, per non parlare poi delle città dell’America Latina, anch’esse
coinvolte in un rapido processo di urbanizzazione escludente di grandi segmenti di popolazioni
ammassate in bidonville, favelas, slums o, come nel nostro caso, in baixada e occupazioni illegali.
La condizione abitativa dei cittadini di Belém rispecchia questo delicato processo di urbanizzazione
e rappresenta un’importante campo di applicazione per le politiche pubbliche e per la pianificazione
urbana in generale. Le occupazioni illegali, infatti, sono già esistenti, non si tratta di pianificare o
progettare l’urbanizzazione come è avvenuto nelle città europee ed occidentali ma di confrontarsi
con una situazione di fatto e attraverso politiche di regolazione efficaci trovare il giusto equilibrio
tra la salvaguardia ambientale e le esigenze sociali della popolazione di basso reddito. E’ questa la
sfida che mi ha affascinato, e che, credo, possa produrre politiche innovative per lo sviluppo
sostenibile di Paesi emergenti come il Brasile, destinati ad essere i nuovi poli dell’economia
mondiale, nonostante i vari problemi sociali interni che vanno dalla povertà alla violenza.
Solamente attraverso politiche che sappiano mediare tra la città reale e quella legale, tra ambiente
ed esigenze sociali di sviluppo, tra occupazioni illegali e proprietà privata dei terreni si può pensare
di garantire l’accesso alla città e ai diritti a tutti gli individui.
Come viene strutturata la ricerca?
Nel primo capitolo si cercherà di delineare oggetto, ipotesi e metodologia di ricerca. Credo che sia
importante sottolineare la metodologia di questo lavoro che si è basata sull’alternanza tra una fase
teorica di analisi dei documenti e ricerca bibliografica sul tema e una fase concreta di investigazione
sul campo attraverso una dozzina di interviste condotte all’interno del bairro e attraverso la
partecipazione ad eventi delle cultura locale come la festa religiosa del Cirio di Nazaré, in ottobre,
evento più importante della vita pubblica di Belém. Inoltre nel primo capitolo vengono definiti i due
concetti chiave su cui si basa l’indagine: la regolazione fondiaria e le occupazioni illegali. Tuttavia,
se la definizione di regolazione fondiaria è stata ampiamente discussa e analizzata pur essendo un
concetto abbastanza recente che consiste in un intervento normativo del potere pubblico sulla realtà,
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il concetto di occupazione illegale o invasão è stato scarsamente dibattuto a livello accademico
seppur venga citato in tutti gli studi inerenti la città brasiliana. Per questo motivo si cercherà di
tracciare l’evoluzione storica di tale concetto e di darne una nostra definizione.
Infine si procederà a introdurre tali concetti nel contesto locale di Belém.
E’, infatti, l’argomento del capitolo 2 quello di vedere brevemente la storia urbanistica della città di
Belém, l’occupazione dello spazio, le caratteristiche geo-fisiche e le conseguenze di tale geografia
sull’occupazione del territorio e i risvolti sociali in termini abitativi di questo processo.
Dopo questa prima parte che riguarda per lo più la descrizione fisica e i processi storici di
urbanizzazione che hanno caratterizzato il Brasile, la regione amazzonica e Belém in particolare
passiamo a trattare le politiche urbane di regolazione fondiaria contenute nello Statuto delle città e
nella proposta di piano regolatore di Belém.
Lo Statuto delle città, è una politica promossa a livello federale dove centrale è il concetto di
funzione sociale della proprietà urbana in contrapposizione alla difesa strenua del principio di
proprietà privata. Questa politica è il risultato di un percorso di riforma urbana iniziato negli anni
’90 con la Costituzione federale del 1988 e che ha prodotto nel 2001 questo documento – politica
promosso dal neonato Ministero delle città del governo Lula. Questa parte sarà il cuore del capitolo
3 che si soffermerà, in particolare, sugli strumenti previsti da questo statuto per la regolazione
fondiaria: l’usucapione, la concessione reale d’uso, la concessione speciale per fini abitativi, il
diritto di superficie, le ZEIS (Zone speciali di interesse sociale) e le leggi di suddivisione del
territorio. Nella parte conclusiva del capitolo ci si occuperà, invece, delle due tesi principali nel
discorso della regolazione fondiaria in America Latina: la prospettiva liberale dei programmi di
regolazione basati sulla teoria dell’economista De Soto e la prospettiva “brasiliana” basata, invece,
sul concetto di funzione sociale della proprietà urbana.
Nel 4 capitolo si cercherà di analizzare come gli strumenti di regolarizzazione fondiaria previsti
dallo Statuto delle città divengano parte fondante dei nuovi piani regolatori delle città. Si prenderà
in considerazione il caso di Belém analizzando la proposta di piano regolatore della città per quello
che riguarda il fenomeno abitativo. Attraverso le interviste a due tecnici della pianificazione urbana
della città si metteranno in rilievo i contrasti e gli interessi economici esistenti dietro alla
formulazione di tale piano. Interessi e contrasti che hanno portato allo stallo del piano nella Camera
municipale.
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Infine il quinto capitolo riguarderà lo studio etnografico di un bairro alla periferia di Belém: Bengui.
Dopo una breve descrizione storica e fisica del bairro dove si segnaleranno gli elementi più rilevanti
del quartiere da un punto di vista sociale si passerà ad analizzare il risultato di una dozzina di
intervista in profondità condotte dal sottoscritto agli abitanti locali. Tali interviste proposte
utilizzando una griglia comune di domande allegata in appendice hanno lo scopo di rilevare quattro
elementi principali: le caratteristiche socio-culturali del “campione”, la conoscenza della politica
locale, la concezione della casa e della proprietà del terreno e la percezione del futuro.
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CAPITOLO 1: Le occupazioni illegali e le politiche di regolazione fondiaria nella storia della
formazione del Brasile
1. Oggetto e ipotesi della ricerca
L’oggetto di questa ricerca è l’occupazione illegale di terra alla periferia di Belém per la
costruzione di case e le politiche di pubbliche di regolarizzazione fondiaria promosse dalle
istituzioni pubbliche per contrastare questo fenomeno. La città analizzata è Belém, ed in particolare
il bairro di Bengui, quartiere nelle vicinanze dell’aereoporto di Belém, dove sono state svolte alcune
interviste qualitative (dodici) alle famiglie residenti per evidenziare, per lo più, la percezione del
problema.
Durante lo svolgimento della tesi si cercherà quindi di rispondere alla seguente domanda:
Come le politiche pubbliche di regolarizzazione fondiaria (in particolare lo Statuto delle città, a
livello federale, e, l’ultimo piano regolatore di Belém, a livello locale) cercano di rispondere al
problema delle occupazioni illegali di terra a Belém, ed in particolare nel bairro di Bengui?
La tesi principale che verrà sostenuta durante questa ricerca è che le politiche pubbliche in termini
di regolarizzazione fondiaria sono ambigue da un punto di vista giuridico perchè definiscono norme
che possono essere interpretate sia in chiave “regolarizzante” che in chiave di giustificazionismo
sociale. Nel corso della trattazione si argomenterà, anche, che tale ambiguità è inevitabile perchè è
la stessa base del problema della regolarizzazione degli insediamenti illegali a reggersi su una
conflittualità tra due poli opposti.
In altri termini le occupazioni illegali di terra così come la regolarizzazione fondiaria sono
espressione di un latente dualismo conflittuale: tra la percezione cosmopolita del tecnico della
pianificazione e l’aspirazione popolare locale, tra il carattere riflessivo della politica ufficiale e
l’ampiamento della partecipazione politica con l’accesso delle classi popolari, tra l’ingegneria di
stampo sociale e quella di marca professionale tra la concezione giuridico-positivista della proprietà
e la funzione sociale della terra urbana, tra l’attività del giudice come cittadino e quella del giudice
come professionista, tra il concetto di giustizia legale del potere giudiziario e quello di giustizia
sociale della Chiesa o dei movimenti politici di sinistra.
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A livello concreto quali implicazioni e conseguenze ha tale ambiguità giuridica? La divisione tra
una corrente regolativa delle questioni sociali che ha come attore principale lo Stato e una visione
anarchica dove il popolo si autoregola naturalmente è valida a livello ideale per comprendere le
dinamiche in gioco ma non può esaurire il discorso.
Per comprendere a pieno la realtà e analizzare le conseguenze dell’ambiguità giuridica di tali norme
e delle politiche di regolazione abbiamo formulato alcune sotto-ipotesi che cercheremo di
dimostrare durante lo svolgimento della tesi:
- l’occupazione illegale di terra non è solo un movimento di persone senza casa ma coinvolge anche
individui dediti alla speculazione edilizia che sono già in possesso di un abitazione ma partecipano
per procurarsi un altro terreno e poi rivenderlo agli “ultimi arrivati”
- alcune aree di quartieri non regolarizzati rappresentano un bacino di voti per politici che hanno
interesse a mantenere un rapporto di dipendenza clientelare con tale elettorato
- la ambiguità delle norme giuridiche favorisce la risoluzione diretta dei contenziosi tra occupante e
proprietario terriero scavalcando la funzione mediatrice del potere pubblico. Ciò determina la
perdita di fiducia nelle istituzioni pubbliche come attori competenti ed efficaci nel regolamentare la
vita pubblica
- la lentezza della burocrazia brasiliana per la regolarizzazione favorisce l’atteggiamento sopra
citato di risoluzione diretta tra occupante e proprietario del terreno
Proprio queste forti contrapposizioni determinano la complessità del problema che è percepita non
solo a livello accademico o a livello amministrativo ma anche dagli attori stessi delle occupazioni.
Questi ultimi, spesso, vedono l’occupazione non come una soluzione definitiva al problema casa ma
come l’unica alternativa possibile, una soluzione “tampone” imposta dalla realtà dello scarso potere
d’acquisto delle classi popolari e dalla crescente speculazione edilizia del capitale immobilare e dei
proprietari terrieri. Come vedremo, poi, le politiche pubbliche per l’abitazione hanno anch’esse
responsabilità storiche nella mancanza di alternative per i ceti meno abbienti.
Questa consapevolezza sociale dell’occupazione illegale come ultimo mezzo per accedere al diritto
della casa unita alla natura duale e conflittuale del problema delle occupazioni illegali determinano
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una situazione in cui una soluzione risiede solo in una più attiva politica di mediazione da parte
dell’autorità pubblica. E’ convinzione di questa ricerca che lo Statuto delle città e il piano regolatore
di Belém possano essere buoni strumenti giuridici per la risoluzione del problema della regolazione
fondiaria ma, essendo recentissimi, non hanno ancora superato la prova della realtà. Come vedremo,
infatti, la natura duale del problema occupazione illegale / regolazione fondiaria è causa della
complessità del fenomeno e determina l’espressione di norme di natura ambigua che possono essere
interpretate sia in maniera “regolarizzante” che da un punto di vista di “giustificazionismo sociale”.
Importante è il fatto che tali norme siano applicate e che l’autorità pubblica riprenda al più presto il
suo ruolo di mediatore di conflitti pena la totale perdita di legittimità di fronte ai propri cittadini.
In altri termini è convinzione che la politica deve riprendere il suo ruolo di mediazione tra
istituzioni e cittadini.
Da questo punto di vista la formulazione dello Statuto delle città e del piano regolatore come
politiche pubbliche per la regolarizzazione fondiaria rappresentano valide occasioni per la
partecipazione politica dei cittadini. Il Comune di Belém ha favorito, per esempio, la costituzione di
distretti amministrativi raggruppanti più bairros della stessa zona per favorire il confronto e la
produzione di documenti circa le priorità percepite dai cittadini in ambito locale.
Occorre tener ben presente che il Brasile è un Paese famoso a livello internazionale per aver
sperimentato forme inedite di partecipazione politica o di democrazia deliberativa a partire
dall’esperienza del bilancio partecipativo di Porto Alegre.
Questa pratica di coinvolgimento della società civile nella determinazione delle politiche pubbliche
è avvenuta anche nel caso delle due principali politiche qui in esame: lo Statuto delle città e il piano
regolatore di Belém.
Lo Statuto delle città è una politica nata da un lungo processo di confronto iniziato a metà degli anni
’90 che ha visto protagonisti il governo federale e il Forum nazionale di riforma urbana, una
piattaforma che raggrupa varie associazioni e ONG attive nella promozione dei diritti sociali di
accesso alla città.
Il piano regolatore ha promosso la costituzione dei distretti all’interno della città di Belém per
facilitare l’incontro dei leader delle associazioni locali di quartiere e raccogliere opinioni e priorità
specifiche delle popolazioni che vivono in una particolare area della città e vogliono presentare i
loro problemi e le loro difficoltà quotidiane all’autorità pubblica.
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1.1 Lo Statuto delle città
Lo Statuto delle città è una politica federale che sintetizza principi e strumenti di politica urbana
applicabili alle vari contesti metropolitani brasiliani. Nel corso della tesi vedremo la potenzialità
enorme di tale politica soprattutto perché rivoluziona il principio di proprietà privata e applica
concetti come quello di funzione sociale della proprietà che sono centrali per il mutamento
economico e sociale delle regioni metropolitane brasiliane. Inoltre lo Statuto, come abbiamo appena
visto, è il risultato di un processo di cooperazione tra la Commissione di sviluppo urbano della
Camera dei deputati e il Forum nazionale di riforma urbana ed ha quindi una forte legittimità e
apprezzabilità sia a livello politico che a livello popolare che gli deriva da questa costruzione
“condivisa”.
Il dialogo tra istituzioni e associazioni ha portato ad un potente strumento di riforma urbana che,
però, rimane, per lo più, un riferimento di principio data la diversità dei contesti urbani locali e la
radicalità stessa dei principi dello Statuto. Il limite principale di questo strumento è quello di
incontrare molteplici difficoltà al momento dell’applicazione esecutiva delle normative in esso
contenute. Rimane però uno strumento importante per garantire la partecipazione politica dei
cittadini, l’accesso ai diritti e l’orientamento delle politiche urbane locali.
Tuttavia, studiando il caso di Belém è un risultato evidente che reali mutamenti in termini di
regolarizzazione di insediamenti illegali alla periferia della città hanno successo solamente se
amministrati e condotti a livello locale. Il locale è il livello per eccellenza per l’applicazione di
politiche urbane efficaci così come per la partecipazione politica dei suoi cittadini e, quindi, la
mediazione tra necessità individuali di una comunità o di un quartiere e necessità collettive di una
società o città.
In secondo luogo, una critica spesso evidenziata dai cittadini e dai leader di associazioni di Belém è
che lo Statuto delle città sia stato prodotto avendo come riferimento il modello dei grossi centri
urbani del sud e sudest brasiliano: São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte. Belém, e la regione
amazzonica, hanno caratteristiche molto diverse da tali centri sia per ragioni geografico-climatiche
che per ragioni storiche ( vedremo nel prossimo capitolo le specificità della città di Belém).
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