Nuove progettualità per il Patto Territoriale dell'Area Metropolitana di Bari

 
5
 
 
 
 
 
 
 
L’interesse per lo sviluppo “dal basso” era dovuto anche all’intenzione 
di porre un argine tanto alla deresponsabilizzazione dei soggetti e 
delle aree destinatarie degli interventi quanto alla genericità 
dell’impostazione data, a livello centrale, alle politiche di intervento. 
A questa filosofia va ricondotta la nascita di alcuni strumenti 
della programmazione negoziata ed in particolare del “Patto 
Territoriale”, che è un accordo promosso da soggetti locali, pubblici e 
privati, per l’attuazione di un programma integrato di interventi, 
produttivi ed infrastruttutrali, caratterizzato da precisi obiettivi di 
promozione dello sviluppo locale. 
A partire dal 1996 sono stati approvati in Italia 61 patti 
territoriali prevalentemente ubicati nel Sud dell’Italia. Un patto è stato 
promosso nell’area metropolitana di Bari che, pur essendo una delle 
aree più dinamiche e meno arretrate del Mezzogiorno, presenta ancora 
sensibili divari economici rispetto al più sviluppato Centro-Nord. 
L’obiettivo di questo lavoro è stato quello di individuare nuove 
progettualità all’interno del patto territoriale manifatturiero e dei 
servizi di Bari, partendo dalle esigenze delle piccole e medie imprese 
che sono i veri attori dello sviluppo di un territorio. 
 
6
 
 
 
 
 
 
 
Nella prima parte ho cercato di cogliere le motivazioni sociali 
ed economiche che hanno portato alla nascita di questo strumento di 
politica economica, partendo dalle critiche all’intervento straordinario 
e considerando le nuove strategie imposte dall’Unione Europea per 
l’utilizzo dei fondi strutturali. 
Sono state analizzate le caratteristiche fondamentali di un patto, 
che vanno dallo sviluppo “dal basso” al protagonismo della classe 
dirigente, dalla concertazione al partenariato, tutte importanti per il 
raggiungimento degli obiettivi di sviluppo territoriale. 
Infine nel novembre del 2000 è stata realizzata un’indagine 
rivolta a 40 imprese coinvolte nel patto di Bari, allo scopo di coglierne 
le caratteristiche ma soprattutto le esigenze e gli ostacoli, interni ed 
esterni all’azienda, che impediscono lo sviluppo pieno delle stesse e 
del territorio. Si è posta attenzione, in particolare, all’innovazione 
tecnologica, al commercio con l’estero, all’integrazione con le altre 
imprese, ed al contesto ambientale relativo sia al mercato del lavoro 
che alla situazione infrastrutturale. 
Dall’analisi è emerso un quadro interessante per alcuni aspetti 
quali la capacità della classe politica ed amministrativa di guidare la 
crescita locale ed il dinamismo delle piccole e medie imprese che, pur 
 
7
 
 
 
 
 
 
 
se afflitte da numerosi problemi, sono riuscite negli ultimi anni a 
sopravvivere ed in alcuni casi a consolidare il sistema produttivo 
locale suscitando interesse per le forme di sviluppo nascenti. Il patto, 
però, resta uno strumento ancora molto giovane, radicalmente 
differente rispetto a quelli del passato perché più sofisticato e difficile 
e pertanto più fragile e rischioso negli esiti finali. Ha bisogno, quindi, 
di tempo per mettere a frutto il nuovo modo di fare economia, per 
acquisire esperienza e sedimentare modelli di riferimento, e per 
superare i residui del passato ancora presenti come il clientelismo, la 
mancanza di cultura imprenditoriale e la presenza di una burocrazia 
corporativa ed inefficiente, che condizionano le scelte, la gestione ed 
il controllo dell’azione pubblica 
Sono grato al prof. G. Novelli per avermi dato l’opportunità di 
approfondire e svolgere alcune considerazioni su un tema attuale e di 
così grande interesse. 
Ringrazio cordialmente il prof. S. Troiani e il dott. F. D’Ovidio 
per il sostegno tecnico che mi hanno dato nell’impostare correttamente 
l’indagine statistica e nella successiva fase di rielaborazione dei dati. 
 
8
 
 
 
 
 
 
 
Un grazie a tutti gli imprenditori e ai testimoni privilegiati che 
hanno messo a mia disposizione una parte del loro tempo e delle loro 
informazioni utili per questa ricerca. 
Ringrazio vivamente Francesca per l’aiuto morale e materiale 
che mi ha fornito durante la stesura del presente lavoro. 
 
 
9
 
 
 
 
 
 
 
CAPITOLO PRIMO 
Il contesto socio-economico 
Gli anni ‘90 
 
 
1. L’abbandono dell’intervento straordinario 
Sul finire del 1992, una legge dello Stato, la 488, poneva fine 
all’intervento straordinario nel Mezzogiorno ma non poneva 
assolutamente fine al problema del suo sviluppo. “Nonostante i 
progressi compiuti dal dopoguerra ad oggi per quanto concerne le 
condizioni di vita e la capacità produttiva, in particolare lungo il 
litorale adriatico, la struttura produttiva delle regioni meridionali 
rimane ancora carente e poco integrata, la dotazione infrastrutturale 
inadeguata, il funzionamento delle amministrazioni locali e dei servizi 
da essi gestiti poco efficiente, la cultura imprenditoriale poco 
sviluppata.” (A. ZULIANI, Dualismo e Mezzogiorno, in “Rassegna 
Economica” n.1 1996). 
Nei dibattiti successivi alla legge 488 e al d.lgs n. 96/93, il 
cosiddetto decreto Andreatta, che pose definitivamente fine 
 
10
 
 
 
 
 
 
 
all’intervento straordinario, emerse una forte ed unanime indicazione: 
per lo sviluppo delle aree depresse, e del Mezzogiorno in particolare, 
occorreva ridurre al minimo il problema della dipendenza dall’esterno 
sia che si tratti di investimenti privati che di investimenti pubblici per 
far emergere le potenzialità dei soggetti locali in modo tale che 
all’amministrazione centrale si chiedesse solo di fornire un sostegno 
alle proposte di sviluppo piuttosto che di surrogarle. 
Tale indicazione era la sintesi di tutte le critiche rivolte 
all’intervento straordinario tra le quali una delle più fondate era che 
tale intervento si era concretizzato nella realizzazione di opere 
rientranti nella sfera dei compiti ordinari delle diverse amministrazioni 
dello Stato. 
L’abbandono dell’intervento straordinario era legato ad alcuni 
mutamenti radicali nello scenario italiano che, all’inizio degli anni ’90 
provocarono il cambiamento del Mezzogiorno ed in parte anche del 
resto dell’Italia. 
Il primo cambiamento riguardava la politica economica. Nei 
decenni precedenti il ruolo dello Stato era stato caratterizzato da una 
grande espansione della spesa pubblica che aveva portato negli anni 
ottanta ad una crescita vertiginosa del debito pubblico. 
 
11
 
 
 
 
 
 
 
Successivamente, con il passaggio da una fase economica opulenta, 
basata sulla crescita del debito, alla più grave crisi congiunturale del 
dopoguerra, viene avviata dal primo governo Amato una gestione 
macroeconomica di estremo “rigore” di bilancio. Tale impostazione, 
finalizzata al risanamento dei conti pubblici e all’ingresso dell’Italia 
nell’Unione Europea, non sarà modificata neanche dai governi 
successivi.  
In questo quadro, con la chiusura dell’intervento straordinario e 
delle modalità storiche di interventi nel Sud, come le Partecipazioni 
statali, il flusso di risorse pubbliche verso il Mezzogiorno si riduce 
sensibilmente. Ciò richiedeva pertanto un’allocazione più ottimale 
delle ridimensionate risorse pubbliche nelle aree depresse, e gli 
strumenti della legge 64 in questo non erano considerati adeguati 
perché in passato erano stati fonti di sperpero. 
Un altro rilevante cambiamento riguardava lo scenario politico 
italiano. Con l’avvento di Tangentopoli, scompare la classe politica 
che aveva governato ininterrottamente dal secondo dopoguerra e sulla 
quale si basava tutto il sistema redistributivo emerso nell’ultimo 
ventennio. Ma soprattutto si andava modificando la concezione della 
forma di Stato: da una concezione centralista connessa all’intervento 
 
12
 
 
 
 
 
 
 
straordinario, si andava verso una concezione federale che richiedeva 
strumenti nuovi di sostegno alle aree depresse. 
Altro importante cambiamento riguardava l’Unione Europea ed 
il ruolo centrale assunto dai fondi strutturali nell’ambito delle 
politiche per il Mezzogiorno. 
Il decreto Andreatta rispondeva anche ad esigenze di livello 
comunitario. Bisognava, infatti, ricondurre ad omogeneità i regimi di 
ausilio pubblico all’iniziativa economica vigenti sul mercato comune, 
così da assicurare una situazione di parità concorrenziale tra gli 
operatori europei. 
Occorreva soprattutto una riforma di lungo termine delle 
strutture e delle procedure amministrative che consentisse di utilizzare 
i fondi strutturali, che avrebbero dovuto costituire la grande leva 
finanziaria di supporto all’economia meridionale per promuovere le 
infrastrutture delle aree deficitarie, elevandole allo standard europeo. 
Fondi che fino ad allora erano stati ben lungi dall’essere utilizzati 
appieno. 
Con il varo del Quadro Comunitario di Sostegno 1994-99, viene 
completamente modificato l’approccio e il funzionamento dei fondi 
strutturali, in primo luogo perché si afferma che gli stessi dovrebbero 
 
13
 
 
 
 
 
 
 
essere complementari e non sostitutivi dei fondi nazionali e regionali, 
come invece era avvenuto fino al 1993. L’importanza dei Fondi 
dipendeva poi dalla capacità di contrastare i connotati più negativi 
della realtà meridionale: mala amministrazione, clientelismo, 
corruzione. Il contatto, infatti, con le regole comunitarie cominciava a 
modificare le modalità stesse di azione della pubblica amministrazione 
nel Mezzogiorno. Si riduceva così il rischio di inclusione, nei Piani 
Operativi Regionali, di programmi di dubbia efficacia, perché gli 
interventi progettati dovevano rispettare dei requisiti minimi di 
validità. Si affermava anche l’importanza della corretta pianificazione 
territoriale, la cui mancanza negli anni dell’intervento straordinario era 
stata fonte di degenerazione della spesa pubblica. 
Altri aspetti interessanti della nuova impostazione dei Fondi 
riguardavano le fasi del monitoraggio e della valutazione, e 
l’affermarsi della logica “bottom up” secondo la quale le Regioni non 
erano più solo esecutrici ed erogatrici, ma anche in misura crescente, 
luoghi della decisione e della scelta. 
 
14
 
 
 
 
 
 
 
Questa nuova impostazione ha trovato applicazione normativa 
in tempi successivi, nei provvedimenti che hanno accompagnato il 
passaggio dall’intervento straordinario a quello ordinario. La prima 
legge, infatti, di disciplina dei patti, legge n.341/95, parlava di 
promozione dello sviluppo “in linea con gli obiettivi o gli indirizzi 
allo scopo definiti nel Quadro Comunitario di Sostegno, il quale 
presuppone l’esistenza di un ampio partenariato tra gli operatori locali 
dello sviluppo, pubblici e privati, e la definizione di una strategia di 
intervento nel territorio interessato basata sull’individuazione delle 
potenzialità e dei limiti e su strutture in grado di mettere in contatto la 
domanda con l’offerta mediante la fornitura di “pacchetti organici ed 
integrati.” (M.ANNESI, I “patti territoriali”, in “Rivista Giuridica del 
Mezzogiorno”, n. 3 1996). 
Il venir meno degli strumenti tradizionali di intervento nel 
Mezzogiorno aveva prodotto delle conseguenze negative perché la 
nuova normativa di incentivazione nelle aree depresse non viene 
completata che nel 1996. “Con l’inizio degli anni novanta si ha un 
grande vuoto di intervento; si diffonde la percezione sempre più netta 
che la legislazione di incentivo sia tanto generosa nella forma quanto 
incerta nella sostanza. Questo avviene proprio nel pieno della più forte 
 
15
 
 
 
 
 
 
 
recessione del dopoguerra, rendendo così molto più debole il positivo 
effetto anticiclico proprio delle politiche pubbliche: il Meridione è 
abbandonato dalle politiche di sviluppo proprio quando ne ha più 
bisogno.” (G. BODO – G. VIESTI, La grande svolta. Il Mezzogiorno 
nell’Italia degli anni ’90, Roma 1997).  
 
 
16
 
 
 
 
 
 
 
2. La programmazione negoziata  
L’abbandono dell’intervento straordinario per le aree depresse 
del Mezzogiorno rispondeva, quindi, ad esigenze economiche, 
politiche e di rispetto degli obblighi d’integrazione posti dall’Unione 
Europea. Questo processo aprì la strada ad un nuovo modello di 
programmazione economica che rifletteva anche il decentramento 
amministrativo dell’azione pubblica, posto in essere negli ultimi anni, 
in cui gli orientamenti nazionali per lo sviluppo economico si saldano 
con le politiche regionali e locali, utilizzando le capacità propositive 
delle parti sociali presenti sul territorio.  
In particolare a partire dal ’92 l’intervento pubblico per le aree 
depresse è stato caratterizzato da un considerevole ampliamento della 
gamma degli strumenti. Allo scopo di razionalizzare e coordinare gli 
interventi ordinari di politica economica, sono state costruite delle 
nuove modalità di rapporto tra i soggetti della complessa ed articolata 
filiera istituzionale che va dall’UE al governo centrale, alle 
amministrazioni locali, interfacciandosi con l’imprenditoria, le 
rappresentanze degli interessi, le autonomie funzionali, i saperi ed il 
mondo bancario e finanziario. Sono stati così definiti i criteri e le 
 
17
 
 
 
 
 
 
 
direttive per il coordinamento degli interventi nelle aree a deficit di 
sviluppo o di crisi.  
Questo impegno è stato inquadrato nel complesso delle forme 
della programmazione negoziata di cui i patti territoriali sono una 
componente importante. 
Si imponeva così una nuova concezione della contrattazione 
programmata: da strumento quadro per definire i rapporti dello Stato 
con l’imprenditoria privata ad una pluralità di strumenti atti a definire 
i rapporti dello Stato con una pluralità di soggetti pubblici e privati 
anche contemporaneamente (programmazione negoziata). Ed è in 
questo ambito che trovava accoglienza anche il principio della 
concertazione delle azioni fra le parti sociali in particolare fra 
sindacati, rappresentanze degli imprenditori ed amministrazioni dello 
Stato. 
L’aspetto innovativo della programmazione negoziata 
riguardava la piccola rivoluzione amministrativa che con l’uso di 
schemi negoziali affianca e sostituisce le espressioni classiche della 
pubblica amministrazione che oltre ad esprimersi con atti unilaterali, 
può ricorrere alle forme di negoziato e dell’accordo.