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INTRODUZIONE
La Finanza di Progetto (o Project Financing), è lo strumento finanziario riconducibile
nell’ambito di quelli facenti parte della c.d. “finanza innovativa”, particolarmente adatto al
finanziamento, alla realizzazione e alla gestione di progetti complessi che, soprattutto nelle
fasi iniziali, necessitano di elevati fabbisogni finanziari. Per tale ragione questo strumento
risulta decisamente utile alla realizzazione di opere pubbliche mediante la forma piø
utilizzata, quale il “Partenariato Pubblico Privato” (PPP), nell’ambito delle c.d.
“infrastrutture strategiche”, sia per numero delle iniziative che per valore degli importi.
Tale istituto include tutte quelle forme di cooperazione tra autorità pubbliche e soggetti
privati, “miranti a garantire il finanziamento, la costruzione, il rinnovamento, la gestione o
la manutenzione di un’infrastruttura o la fornitura di un servizio”, ed è un fenomeno
oggetto di sempre maggiore attenzione data la sua continua espansione e la sua incidenza
sulle piø importanti variabili macroeconomiche di un paese (come il Pil e l’occupazione).
Rispetto alle modalità tradizionali di attuazione degli investimenti, il valore aggiunto
offerto dal ricorso ad uno degli strumenti che rientrano nella collaborazione pubblico-
privata risiede nel capovolgere la valutazione classica dell'incertezza legata al progetto:
allungando l'orizzonte temporale e aumentando la complessità dello stesso, il PPP in
generale, e la Finanza di Progetto in particolare, permettono di sfruttare in termini di
creazione di valore le opportunità insite nell'investimento.
Piø volte la Commissione Europea ha affermato che il PPP non è solo un valido strumento
per l'attuazione di investimenti che altrimenti sarebbero a carico del settore pubblico, ma
può rappresentare una delle “ancore a cui appigliarsi” per la ripresa economica post crisi
dell'Europa.
Dato che dalla letteratura nazionale e internazionale non si sono rilevati specifici contributi
volti a sviluppare un Framework comune tra i Paesi, utile ad analizzare e confrontare i PPP
mediante parametri e criteri validi; al fine di colmare questa lacuna, lo scopo di questo
lavoro è proprio quello di sviluppare un modello teorico composto da tre livelli principali
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(Paese, Settore, Progetto), costituito per ottenere l’intero spettro di caratterizzazione del
PPP in ogni Paese.
La scelta di creare un Framework adatto alla caratterizzazione del Partenariato Pubblico
Privato (PPP) è stata suggerita dalla crescente attenzione che, a partire dagli anni ’90, ha
avuto in Italia questa particolare forma di cooperazione tra il settore pubblico e il settore
privato.
Questo istituto ha conosciuto un’evoluzione non indifferente nell’ultimo decennio, sia a
livello europeo che, in maniera circostanziata, nel nostro Paese; tale evoluzione è
riconducibile a diversi fattori che hanno fatto del PPP l’istituto ideale per promuovere la
crescita e lo sviluppo in una situazione economica particolarmente delicata quale quella
che caratterizza i nostri giorni.
La metodologia proposta di caratterizzazione del Partenariato Pubblico Privato costituisce
uno strumento in grado di comparare l’adozione dell’istituto PPP tra i differenti Paesi
tenendo conto delle loro diverse condizioni istituzionali, giuridiche, economiche e
finanziarie; e distinguendo il Settore, di appartenenza del progetto, per i differenti valori
derivanti dall’organizzazione industriale, dalla struttura del mercato e dalla performance.
Infine, si è analizzato il Progetto, come ultimo layer proposto nel Framework, in cui si
valuta sia la struttura degli accordi (che include il tipo di contratto, le competenze dei
privati, l’orizzonte temporale, le fonti dei ricavi, la società di progetto e l’allocazione dei
rischi) e sia le disposizioni di finanziamento, valutando per ciascun progetto: l’uso del
finanziamento da parte del privato, la tipologia di finanziamento, il rapporto del
Debito/Equity e il valore complessivo dell’investimento.
Il lavoro si struttura in quattro capitoli principali:
Il Primo intende, innanzitutto, dare un inquadramento generale della disciplina del
Partenariato Pubblico-Privato, nonchØ evidenziare l’evoluzione dal Project Financing (PF)
al PPP, quali sono i motivi a favore e quelli contro l’adozione di tale istituto, segue una
sintetica analisi della normativa comunitaria e nazionale in materia e si conclude con
l’identificazione delle Unità Tecniche dedicate ai PPP nei paesi europei, in particolare,
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definendo quella a supporto del PPP in Italia.
Il Secondo valuta i diversi approcci adottati dai Paesi Europei in materia di PPP,
descrivendo, nello specifico, quelli risultati in ordine decrescente di evoluzione del PPP nel
tempo, quali: Regno Unito, Spagna e Francia.
Il Terzo propone una rapida rassegna della letteratura che giustifica l'utilizzo di un
Framework realizzato appositamente per la caratterizzazione del PPP, la cui validità è stata
riscontrata dai principali contributi scientifici sull'argomento.
Infine, il Quarto Capitolo descrive accuratamente le principali caratteristiche del PPP in
Italia, la crisi finanziaria intervenendo mediante l’utilizzo dell’istituto PPP, i dati rilevati
dall’indagine dell’Osservatorio Nazionale del Project Financing che descrivono
attualmente la situazione del Paese, ed infine, segue l’analisi condotta mediante l’impiego
del Framework, in precedenza descritto, per il nostro Paese, e ci porta alla
caratterizzazione del PPP allo stato attuale dell’Italia, e nello specifico, nel settore dei
Trasporti.
Per realizzare questo lavoro, importante è stata la consultazione di numerosi documenti
reperiti attraverso un’accurata ricerca su Internet, messi a disposizione per tale argomento;
ancora piø preziosa è stata la consultazione dei numerosi Report dell’Unità Tecnica di
Finanza di Progetto (UTFP), dell’Osservatorio Nazionale del Project Financing, e di altri
ancora riguardanti le molteplici istituzioni coinvolte in materia, come la Banca Europea
degli Investimenti (BEI), la Banca d’Italia, l’European PPP Expertise Centre (EPEC), o
ancora hanno contribuito alla realizzazione di tale lavoro di tesi, i molteplici articoli
appartenenti a riviste scientifiche quali le piø visionate la Construction Management and
Economics e la Journal of Construction Engineering and Management, che mi hanno
permesso di elaborare un chiaro prospetto basato su dati attuali e, che si ritiene, possa
suscitare un forte interesse per quanti si dedichino alla sua lettura.
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1. IL PARTENARIATO PUBBLICO PRIVATO
1.1 Il fenomeno del "Partenariato Pubblico-Privato"
Il termine partenariato pubblico-privato ("PPP") non è definito a livello comunitario.
Questo termine si riferisce, in generale, a forme di cooperazione tra le autorità pubbliche
ed il mondo delle imprese che mirano a garantire il finanziamento, la costruzione, il
rinnovamento, la gestione o la manutenzione di un'infrastruttura o la fornitura di un
servizio
1
.
I seguenti elementi caratterizzano normalmente le operazioni di PPP:
La durata relativamente lunga della collaborazione, che implica una cooperazione
tra il partner pubblico ed il partner privato in relazione a vari aspetti di un progetto
da realizzare.
La modalità di finanziamento del progetto, garantito da parte dal settore privato,
talvolta tramite relazioni complesse tra diversi soggetti. Spesso, tuttavia, quote di
finanziamento pubblico, a volte assai notevoli, possono aggiungersi ai
finanziamenti privati.
Il ruolo importante dell'operatore economico, che partecipa a varie fasi del progetto
(progettazione, realizzazione, attuazione, finanziamento). Il partner pubblico si
concentra principalmente sulla definizione degli obiettivi da raggiungere in termini
d'interesse pubblico, di qualità dei servizi offerti, di politica dei prezzi, e garantisce
il controllo del rispetto di questi obiettivi.
La ripartizione dei rischi tra il partner pubblico ed il partner privato, sul quale sono
trasferiti rischi di solito a carico del settore pubblico. I PPP non implicano, tuttavia,
necessariamente che il partner privato si assuma tutti i rischi, o la parte piø
1
V . Libro verde relative ai partenariati pubblico-privato ed al diritto comunitario degli appalti pubblici e delle
concessioni (COM(2004) 327 definitivo) Bruxelles.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2004:0327:FIN:IT:PDF.
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rilevante dei rischi legati all'operazione. La ripartizione precisa dei rischi si effettua
caso per caso, in funzione della capacità delle parti in questione di valutare,
controllare e gestire gli stessi.
Nel corso dell'ultimo decennio, il fenomeno dei PPP si è sviluppato in molti settori
rientranti nella sfera pubblica.
L’aumento del ricorso a operazioni di PPP è riconducibile a vari fattori. In presenza delle
restrizioni di bilancio cui gli Stati membri devono fare fronte, esso risponde alla necessità
di assicurare il contributo di finanziamenti privati al settore pubblico. Inoltre, il fenomeno
è spiegabile anche con la volontà di beneficiare maggiormente del "know-how" e dei
metodi di funzionamento del settore privato nel quadro della vita pubblica.
Lo sviluppo dei PPP va d’altronde inquadrato nell'evoluzione piø generale del ruolo dello
Stato nella sfera economica, che passa da un ruolo d'operatore diretto ad un ruolo
d'organizzatore, di regolatore e di controllore.
Si instaura, quindi, un rapporto di cooperazione fondato su una chiara ripartizione dei ruoli,
dove idealmente l’azienda pubblica dovrebbe svolgere principalmente attività di
programmazione degli interventi e di valutazione della performance dell’operatore privato,
assicurando il soddisfacimento dell’interesse pubblico attraverso il monitoraggio della
qualità dei servizi erogati.
E’ una nuova declinazione della relazione tra settore pubblico e privato il cui elemento
essenziale è il passaggio da una logica competitiva ad una collaborativa, non soltanto per
ovviare alla crisi di liquidità del settore pubblico, ma anche per beneficiare maggiormente
del know-how e dei metodi di funzionamento del settore privato.
Le amministrazioni pubbliche possono così concentrarsi maggiormente sulle attività del
core business istituzionale, richiedendo, però, una maggiore trasparenza al soggetto
privato, che deve rispettare adeguati principi di accountability connessi alla gestione di
un’opera pubblica o di pubblica utilità.
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1.2 L'evoluzione: dal Project Financing al Partenariato Pubblico Privato
Le prime operazioni di Finanza di Progetto (PF) sono state realizzate negli Stati Uniti nel
settore della produzione di energia elettrica. Tali operazioni avvenivano in un ambito
strettamente privatistico: privata era la società che realizzava l'impianto di produzione di
energia, privata era la società che acquistava l'energia prodotta attraverso contratti di
fornitura a lungo termine.
L'applicazione della finanza di progetto alla realizzazione di infrastrutture di pubblica
utilità è una evoluzione piø recente.
In un contesto istituzionale favorevole alle privatizzazioni, fu ritenuto che alcune
importanti opere infrastrutturali potessero essere realizzate con successo attraverso il
ricorso ai capitali e all'iniziativa del settore privato.
Il progetto di costruzione del tunnel sotto la Manica - l'operazione forse piø ambiziosa mai
realizzata in finanza di progetto - ha dimostrato, nonostante i numerosi problemi emersi in
corso d'opera, quanto la scelta di associare il settore privato alla costruzione e gestione di
opere pubbliche fosse valida e, a certe condizioni, addirittura preferibile al tradizionale
metodo dell'appalto pubblico.
Alla fine del 1992 il governo conservatore britannico diede l'avvio alla c.d. Private Finance
Initiative (PFI), un programma teso a creare un contesto istituzionale favorevole al
coinvolgimento dei privati nella realizzazione di investimenti pubblici attraverso
l'erogazione di concessioni di costruzione e gestione in presenza di condizioni di
convenienza economica e di ottimizzazione di costi per il settore pubblico.
Il partenariato pubblico-privato (PPP) esprime un concetto piø ampio che ricomprende una
vasta gamma di modelli di cooperazione tra il settore pubblico e quello privato. Il ricorso al
PPP, attraverso le sue diverse metodologie attuative può, in generale, essere evocato in tutti
quei casi in cui il settore pubblico intende realizzare un progetto che coinvolge un'opera
pubblica, o di pubblica utilità, la cui progettazione, realizzazione, gestione e finanziamento
- in tutto o in parte - sono affidati al settore privato.
Il PPP nasce, storicamente, con riferimento ai grandi progetti infrastrutturali di trasporto,
generalmente caratterizzati dalle rilevanti esternalità positive e quindi da una significativa
discrepanza tra saldo costi-benefici sociali ed equilibrio finanziario.
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Così, mentre tali progetti possono presentare per l’amministrazione un ritorno economico e
sociale positivo, ad esempio, in termini di decongestionamento del traffico e di
miglioramento della qualità di vita urbana; essi di norma non presentano un ritorno
finanziario capace di attrarre risorse private.
Il settore privato è, quindi, messo nelle condizioni di apportare le proprie capacità
manageriali, commerciali e di creatività nella costruzione e gestione di un’infrastruttura di
pubblica utilità, ottenendone un ritorno economico.
Il settore pubblico può beneficiare, in termini economico-finanziari, dalla presenza dei
privati attraverso una riduzione del proprio impegno finanziario complessivo e un
miglioramento della qualità di servizi in questione attraverso un’attenta regolamentazione
dell’attività privata.
Il meccanismo del PPP ha conosciuto, negli ultimi anni, gli sviluppi maggiori: il tunnel
sotto la Manica, il ponte sul fiume Tago in Portogallo, l’aeroporto di Spata in Grecia, il
sistema tranviario della città di Manchester in Inghilterra sono solo alcuni dei progetti
infrastrutturali realizzati in Europa attraverso tale strumento.
Da notare come sotto l’ombrello del PPP si colloca uno spettro assai ampio di strutture
finanziarie e di possibili settori di intervento.
Vi sono ricompresi, infatti, sia progetti capaci di produrre autonomamente un reddito
sufficiente a ripagare l’investimento e gli oneri finanziari connessi, e in cui il ruolo
dell’Amministrazione si limita alla regolamentazione e al controllo delle procedure, che
quelli per la cui attivazione il settore pubblico deve erogare, secondo diverse modalità, una
componente di contribuzione pubblica (UTFP, 2002).
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1.3 Vantaggi e Criticità del PPP
I motivi a favore e quelli contro l’adozione dell’istituto PPP sono molteplici.
Oltre ai benefici che possono derivare alla collettività in termini di efficienza gestionale, di
qualità delle opere e di efficacia dei servizi resi, il ricorso al PPP può consentire di superare
i vincoli sulla spesa pubblica e sui saldi di bilancio derivanti dall’adesione all’Unione
monetaria (estesi a livello locale dal Patto di Stabilità e Crescita).
Inoltre, l’intervento dei soggetti privati nel finanziamento e nella gestione dei progetti
pubblici permette di perseguire ulteriori finalità, tra le quali:
l’affinamento delle metodologie di valutazione dei progetti, reso possibile dal
ricorso a tecniche di whole life costing (ad esempio, l’intero ciclo di vita
dell’infrastruttura), che permettono l’ottimizzazione degli esborsi in conto capitale;
la stima rigorosa dei benefici che l’operatore pubblico può conseguire con soluzioni
partenariali in alternativa al tradizionale finanziamento a carico del bilancio
pubblico (value for money);
la possibilità di trasferire in modo trasparente, proporzionato e mirato parte dei
rischi del progetto al settore privato.
Quindi, ricorrendo al Project Finance per il finanziamento delle opere pubbliche, si
distinguono i principali vantaggi con riferimento ai soggetti coinvolti, come:
I Vantaggi della Pubblica Amministrazione sono:
Limitato impatto sul bilancio pubblico rispetto al tradizionale appalto di lavori
pubblici, per un’iniziativa di notevole interesse per la collettività;
Maggiore efficacia ed efficienza nella fase di realizzazione e gestione dell’opera
garantendo, tendenzialmente, una piø elevata qualità;
Ripartizione dei rischi dell’operazione tra piø soggetti in base alle singole
competenze.
I Vantaggi per il Soggetto Privato sono:
possibilità di limitare l’impatto sul proprio bilancio di un eventuale fallimento del
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progetto, in quanto il progetto si presenta come entità autonoma;
possibilità di accedere a nuovi finanziamenti “fuori bilancio”, evitando di
peggiorare i propri indici di indebitamento;
possibilità di attivare un elevata leva finanziaria (con percentuali di debito su mezzi
propri che può giungere anche al 70-90%);
possibilità di mettere in comune con altre imprese (pubbliche e private) competenze
e risorse su progetti innovativi e per questo piø rischiosi.
Le principali criticità riscontrate nel nostro Paese con riferimento alle operazioni in PPP
sinora avviate possono essere identificate nelle seguenti:
eccessiva fiducia nelle capacità risolutive del PPP, come alternativa alla carenza di
risorse pubbliche disponibili;
assenza di preliminari verifiche sulla reale convenienza del ricorso al PPP in
termini di ottimizzazione dei costi per la pubblica amministrazione;
inadeguata capacità delle amministrazioni pubbliche a confrontarsi con la parte
privata, sia nell’identificazione dei rispettivi obblighi contrattuali, sia nel
monitoraggio dell’esecuzione del contratto;
allungamento dei tempi di avvio della fase operativa delle iniziative a causa della
complessità delle procedure.
Relativamente alla Pubblica Amministrazione si sono riscontrate le seguenti criticità:
Elevati costi di transazione (nelle fasi preliminari è spesso necessario ricorrere a
numerose consulenze finanziarie, tecniche e fiscali);
Lunghezza dei tempi della procedura di aggiudicazione della concessione;
Difficoltà di coordinamento dei diversi soggetti coinvolti nell’operazione.
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La Letteratura Economica ha da tempo posto in luce come i contratti di PPP presentino
“potenziali vantaggi”, ma anche alcune possibili criticità. I primi sono legati alla possibilità
di allocare e riallocare opportunamente i diversi rischi in capo ai soggetti coinvolti
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Finlombarda S.P.A. - Dal sito: http://www.project-finance.it/acm-on-line/Home/IlPFeilpartenariato
pubblicoprivato/Principalivantaggiecriticita.html
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