Modelli di giurisdizione amministrativa in Italia e nei paesi dell'Unione Europea

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durante la lavorazione di questa tesi è intervenuta una importantissima 
sentenza della Corte Costituzionale, la 204/2004, che ha in parte riscritto i 
limiti inerenti la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.  
I grandi cambiamenti legislativi hanno portato ad una evoluzione del 
sistema, anche se tale evoluzione non sempre è stata giudicata 
positivamente, soprattutto in virtù della lentezza della nostra giustizia 
amministrativa, in media ci vuole un anno per una sentenza di primo grado 
e due anni per una sentenza del Consiglio di Stato, questa situazione va a 
cozzare con il principio costituzionale di “ragionevole durata” di ogni 
processo, enunciata nell’articolo 111 della Costituzione. 
 
 
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CAPITOLO 1 
 
EVOLUZIONE STORICA DELLA 
GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA 
 
1. PREMESSA 
 
La giustizia amministrativa è quella parte fondamentale del Diritto 
Amministrativo che, come formulato dal Sandulli, indica quel complesso di 
mezzi (detti “garanzie giustiziali”) concessi dall’ordinamento giuridico ai 
singoli per tutelare le posizioni giuridiche soggettive di cui risultino titolari 
nei confronti della Pubblica amministrazione.
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La prima cosa che colpisce analizzando questa particolare disciplina 
è l'immensa varietà di leggi,  non organizzate in un codice, che vanno dal 
1865 ad oggi; ed alcune di queste norme sono tutt’ora vigenti. 
Le origini remote del nostro sistema amministrativo si devono 
cogliere nello Stato assoluto francese. In Francia la monarchia volle 
sottrarre le liti con l'amministrazione (1600 circa) alla competenza dei 
                                                 
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 SANDULLI A. M., “Manuale di diritto amministrativo”, Jovene editore, Napoli, 1989, p. 1187. 
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Parlamenti (Parlamento nel senso di organo giudiziale all'epoca).  
Il Re vietò ai Parlamenti, specie a quello di Parigi, il più 
politicizzato, di giudicare questioni in cui era parte lo Stato. 
Comincia così, con la sottrazione delle liti tra lo Stato e i sudditi ai 
giudici "normali", la storia della giustizia amministrativa. Con l'Editto di 
Saint Germain cominciò la "giustizia ritenuta", ritenuta dal sovrano, che 
non è ancora giustizia amministrativa. Gli affari contenziosi vennero 
deferiti agli Intendenti e al Consiglio del Re, che rispondevano al Re, il 
quale decideva sui conflitti di competenza fra Intendenti e Consiglio. 
Lo scopo di questi istituti non era quello di fornire tutela ai sudditi 
ma difendere le prerogative regie dalle ingerenze della magistratura, e 
salvaguardare il buon funzionamento dell'Amministrazione. 
Solo indirettamente si tutelava l'interesse dei sudditi, nella misura in 
cui coincidesse con l'interesse della monarchia.  
Alla fine del XVIII secolo si realizzò il passaggio successivo. Sotto il 
regno di Luigi XVI vennero creati dei comitati specializzati in distinte 
materie (1789): si trattava di organi ad hoc (mentre Intendenti e Consiglio 
del Re erano organi dell'Amministrazione del Regno di dubbia 
indipendenza) e si verificò la separazione degli affari contenziosi (questi 
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nuovi organi si occupavano solo del contenzioso) dagli altri puramente 
amministrativi. 
Con la rivoluzione Francese si affermò il principio della separazione 
dei poteri che confermò la sottrazione ai tribunali ordinari della conoscenza 
delle controversie con l'Amministrazione. Importante in questo passaggio 
fu la legge dell'agosto 1790, in cui si sanciva che le funzioni giudiziarie 
erano e rimanevano sempre separate da quelle amministrative. I giudici non 
potevano ingerirsi nelle operazioni dei corpi amministrativi, né citare in 
giudizio gli amministratori per ragioni inerenti alle loro funzioni. 
Con la Costituzione del 1799 e con la legge del 1800, la decisione 
sulle controversie fra cittadini e Amministrazione venne attribuita a due 
organi collegiali istituiti all'uopo: Il Consiglio di Stato al centro e per 
determinate materie; i Consigli di Prefettura in periferia, con possibilità di 
appello al Consiglio di Stato.  
Entrambi facevano parte della Pubblica Amministrazione ed 
esercitavano anche funzioni consultive, le decisioni del Consiglio di Stato 
acquisivano efficacia esecutiva in forza di decreto del Capo dello Stato, 
nasceva in questo modo il sistema del contenzioso amministrativo. 
 
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Siamo ancora nell'ambito della giustizia ritenuta, poi l'individuazione 
di organi specializzati davanti ai quali le controversie si svolgevano con 
una istruttoria in contraddittorio, avrebbe consentito il passaggio dalla 
giustizia ritenuta alla giustizia delegata, cioè il passaggio dal contenzioso 
amministrativo alla giurisdizione amministrativa. 
Questo passaggio avvenne in Francia con una legge del 1872, 
attributiva di efficacia esecutiva alle pronunzie del Consiglio di Stato, 
mentre nella giustizia ritenuta l'efficacia esecutiva era subordinata al 
decreto del Capo dello Stato. 
Nel 1831 il Belgio, dopo  aver acquisito l’indipendenza dai Paesi 
Bassi, non aveva un buon ricordo né del Consiglio di Stato napoleonico né 
di quello dei Paesi Bassi, respinse il sistema del contenzioso 
amministrativo e si orientò verso l'attribuzione al giudice ordinario delle liti 
con la Pubblica Amministrazione in particolare con la Costituzione del 7 
febbraio 1831 si stabilirono alcuni principi enunciati nei seguenti articoli: 
articolo 92 “le controversie aventi ad oggetto diritti civili sono 
esclusivamente di competenza dei tribunali”; articolo 93 “le controversie 
aventi ad oggetto diritti politici sono di competenza dei tribunali salvo le 
eccezioni previste dalla legge”; articolo 107 “le Corti e i tribunali non 
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applicheranno i decreti ed i regolamenti generali, provinciali e locali se 
non in quanto conformi alle leggi”.
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Già a fine del XIX secolo abbiamo una contrapposizione tra un 
modello di giurisdizione che viene attribuito, con prevalenza, ad un solo 
giudice ordinario (caso belga con la costituzione del 1831 che è tuttora in 
vigore) o ad un giudice speciale (caso francese dopo la riforma del 1872).
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 Articolo “l’evoluzione della giustizia amministrativa in Italia”, pubblicato su “Progetto giuridico” 
dell’avv. Giuliana Recupero Bruno, tratto dal sito internet 
http://biz.supereva.it/progettogiuridico/index.htm 
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 NIGRO M., “Giustizia Amministrativa”, 5° edizione, Il Mulino, Bologna, 2000, pp. 33-5. 
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2. LA SITUAZIONE ITALIANA NELLO 
 STATO PRE-UNITARIO 
 
In Italia il sistema francese del contenzioso era stato introdotto con le 
conquiste napoleoniche, successivamente, tale sistema venne per pochi 
anni eliminato, ad eccezione del ducato di Parma, dove Maria Luisa 
d'Austria, moglie di Napoleone, mantenne il contenzioso. A distanza di 
pochi anni dal Congresso di Vienna, il sistema venne nuovamente 
ricostituito in quasi tutti gli Stati. 
Il sistema che più ci interessa è quello di giustizia amministrativa del 
Regno Sardo-Piemontese: con l’editto 18 agosto 1831 il Re Carlo Alberto 
costituì un Consiglio di Stato, con funzioni consultive articolato in 3 
sezioni: sezione dell’interno; sezioni di Giustizia, Grazia e di affari 
ecclesiastici; sezione di Finanza. 
Con lo stesso editto fu stabilito che il parere del Consiglio di Stato 
era obbligatorio prima dell’adozione di determinati atti come ad esempio 
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atti con forza di legge, regolamenti, conflitti tra “giurisdizione giudiziaria”
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e amministrazione. 
Qualche anno dopo con un regio editto datato 29 ottobre 1847 fu 
istituito il sistema del contenzioso amministrativo, che si fondava sulla 
distinzione tra controversie riservate all’amministrazione (per le quali era 
esclusa qualsiasi tutela innanzi ad un giudice ordinario o speciale, era 
ammesso solo il ricorso ad un’autorità amministrativa: l’intendente),  
controversie di “amministrazione contenziosa” (per le quali era possibile 
ricorrere in primo grado a un Consiglio di Intendenza e in secondo grado 
alla Camera dei Conti). 
Al Consiglio di Intendenza e alla Camera dei Conti la giurisprudenza 
civile riconobbe il carattere di organo giurisdizionale e furono designati 
come “tribunali amministrativi” in alcune sentenze della Corte di 
Cassazione di Torino.
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Nel regno Sardo-Piemontese, in seguito all’emanazione dello Statuto 
Albertino del 1848 e con la diffusione delle idee liberali, furono mosse 
molte critiche al sistema del contenzioso e furono avanzate proposte di 
riforma, alcune particolarmente radicali come il disegno di legge presentato 
                                                 
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 Era la giurisdizione del giudice ordinario, disciplinata dall’articolo 68 dello Statuto Albertino. 
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 TRAVI A., “Lezioni di giustizia amministrativa”, 4° edizione, Giappichelli editore, Torino, 2000, p. 16. 
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da Galvagno, ministro dell'interno nel 1850, volto all'abolizione del 
contenzioso amministrativo e alla devoluzione delle questioni, sia civili che 
penali, con l'Amministrazione, ai tribunali ordinari, proposta che non arrivò 
alla discussione alla Camera. 
Nella successiva legislatura, il ministro dell'interno Rattazzi 
manifestò un orientamento favorevole ad un riordinamento del sistema del 
contenzioso amministrativo, ma non alla sua abolizione. Il progetto 
prevedeva una restrizione delle materie di competenza degli organi di 
contenzioso amministrativo a favore del giudice ordinario. Egli presentò 
due disegni di legge,  ma in ogni caso con il conferimento dei pieni poteri, 
con una legge del 1859, Rattazzi effettuò la sua riforma: approvò quattro 
decreti reali emanati il 30 ottobre 1859 e con uno di questi si riordinava il 
contenzioso amministrativo. 
 
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3. IL SISTEMA DEL CONTENZIOSO 
AMMINISTRATIVO 
 
Venivano qualificati come giudici ordinari del contenzioso 
amministrativo i Consigli di Governo, organi sedenti in ogni provincia che 
poi diventarono i Consigli di Prefettura. A questi consigli presieduti dal 
Governatore, che poi diventerà Prefetto, venne attribuita una competenza in 
primo grado per materie specificamente enumerate, mentre la competenza 
in secondo grado o d'appello venne attribuita al Consiglio di Stato che 
assumeva, il ruolo di giudice supremo del contenzioso amministrativo. Le 
principali materie devolute ai tribunali ordinari del Contenzioso 
amministrativo nel regno Sardo sono: controversie in cui si facevano valere 
diritti civili dei cittadini: oltre alle questioni tra privati che traevano titolo 
da attività svolte sulla base di atti amministrativi (danni derivati da 
trasporto di legname su autorizzazione dell'amministrazione), si trattava 
soprattutto di questioni tra privati e Pubblica Amministrazione in ordine 
alla interpretazione dei contratti, che la dottrina moderna chiama "ad 
evidenza pubblica";  controversie di natura patrimoniale, traenti origine da 
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rapporti di diritto pubblico (le tasse, per esempio); questioni di puro diritto 
amministrativo, riguardanti semplici interessi individuali da riconoscere e 
tutelare compatibilmente con l'interesse pubblico secondo criteri di equità e 
convenienza (classificazione di strade, assegnazione di suoli); controversie 
di carattere penale concernenti contravvenzioni alle leggi fiscali sulle 
imposte dirette. 
C'erano poi i tribunali Speciali del contenzioso amministrativo, ossia 
la Corte dei Conti in materia di contabilità pubblica, il Consiglio di Stato 
per le controversie fra lo Stato e i suoi creditori, riguardanti il debito 
pubblico, pensioni a carico dello stato, concessioni minerarie, ecc. 
La competenza della giurisdizione ordinaria che residuava, 
riguardava le questioni nelle quali lo Stato si presentava come soggetto di 
puro diritto privato (contratti di diritto comune, come vendite, locazioni, 
diritti di proprietà, imposte dirette, ecc).  
Si discusse se l'enumerazione delle materie di competenza dei 
tribunali del contenzioso fosse tassativa o se, stante la configurazione dei 
Consigli di Governo come giudici del contenzioso amministrativo, 
qualunque nuova controversia affine a quella ad essi demandata, andasse 
ritenuta di loro competenza.  
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La giurisprudenza si orientò per la tassatività della enumerazione, 
con un temperamento costituito dalle materie affini, purché attinenti a 
diritti. La competenza degli organi del contenzioso rimaneva esclusa dove 
mancasse questa analogia, ovvero qualora mancasse un vero e proprio 
diritto e si trattasse di un semplice interesse.
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Questo sistema lasciava ampio spazio alla possibilità di conflitti, 
positivi o negativi, fra amministrazione e giudici, e fra giudici del 
contenzioso amministrativo e giudici ordinari. I conflitti si presentavano 
quando due autorità di ordini diversi rivendicavano la stessa competenza 
(cosiddetti conflitti positivi) o quando eludevano entrambe la propria 
competenza (cosiddetti conflitti negativi). 
La disciplina per la loro risoluzione, fu introdotta dalla legge 20 
novembre 1859 e dettò una prima definizione di conflitti positivi: “vi è 
conflitto quando l’autorità giudiziaria si occupa di questioni riservate alle 
determinazioni dell’autorità amministrativa, o quando un tribunale 
ordinario si occupa di una questione riservata ai tribunali del 
contenzioso”.
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 Articolo “l’evoluzione della giustizia amministrativa in Italia”,  op. cit. 
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 TRAVI A., op. cit. p. 18. 
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In base a questa legge, il conflitto poteva essere sollevato anche dal 
rappresentante locale del potere esecutivo (il Governatore, poi il Prefetto), 
in quanto ad essi era riconosciuta la possibilità di interferire sul 
procedimento giurisdizionale, perché potevano anche imporre la 
sospensione del giudizio. 
Il procedimento per dirimere un conflitto era molto complesso, infatti 
la decisione era assunta con un decreto reale, dopo aver ottenuto il parere 
del Consiglio di Stato, su proposta del ministro dell’interno, sentito il 
consiglio dei ministri e tale procedura era prevista dai uno dei decreti 
Rattazzi. Secondo la dottrina, il Mortara in particolare, la necessità del 
decreto reale trovava ragione nello Statuto (articoli 5 e 68)
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, che 
riconduceva al Re entrambe le funzioni, sia quella giudiziaria che quella 
amministrativa. 
 
                                                 
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 Articolo 5 Statuto Albertino (estratto) “Al Re solo appartiene il potere esecutivo…”. 
Articolo 68 Statuto Albertino “La Giustizia emana dal Re ed è amministrata in suo nome dai giudici che 
egli istituisce”.