Metodologie di analisi d'impatto della regolamentazione finanziaria

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CAPITOLO1 
ANALISI D’IMPATTO DELLA 
 REGOLAMENTAZIONE 
Premessa  
L’analisi d’impatto della regolazione (AIR) è uno strumento particolarmente 
importante nel campo normativo finanziario. Nonostante la sua difficoltà di 
realizzazione, l’AIR offre un notevole contributo alla qualità della 
regolamentazione e sono numerose le istituzioni che hanno deciso di adottare 
questo strumento nel processo di formazione delle decisioni di regolamentazione 
finanziaria. 
La diffusione dell’AIR, in Europa, è stato incoraggiata dall’azione intrapresa 
dall’OCSE, che, lungo tutto l’arco degli anni ’90, ha, a più riprese, sottolineato la 
necessità di un miglioramento della regolamentazione, formulando 
raccomandazioni e pubblicando linee guida
1
. I principi raccomandati 
dall’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo Economico, hanno trovato 
terreno fertile nella Commissione Europea, che è tra le autorità che più di altre ha 
preso ispirazione da tali principi nei processi decisionali riguardanti la 
regolamentazione finanziaria
2
. Per quanto importante, l’attività di analisi 
dell’impatto non può sostituire l’attività decisionale politica, avendo il ruolo di 
parere tecnico non vincolante. Nella “Guida alla sperimentazione dell’AIR” 
                                                           
1
 Ad esempio, “Improving the Quality of Government Regulation”, 1995. 
2
 Già nel Libro Bianco “Financial Services Policy 2005-2010”, in cui venivano rese note le linee 
strategiche e programmatiche per il quinquennio, il consolidamento della legislazione esistente e 
il rispetto dei principi della “Better Regulation” erano individuate come priorità delle istituzioni 
europee. Nel settore finanziario essa è utilizzata in misura crescente anche dai Comitati di 3° 
livello previsti dalla procedura Lamfalussy e da diverse autorità nazionali, seppur non sempre in 
modo strutturato.
8 
 
predisposta dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (2000) si menziona che “la 
corretta effettuazione dell’AIR non precostituisce la scelta regolativa. Piuttosto 
essa mette il soggetto responsabile nella condizione di decidere in modo più 
informato, prendendo atto di alcuni fondamentali dati e stime sull’impatto 
probabile. A tali condizioni, non solo l’AIR non si sostituisce alle decisioni, ma 
rappresenta un importante fattore di miglioramento della loro qualità”. 
 
1.1 Definizione 
La Banca d’Italia definisce
3
 l’analisi di impatto della regolamentazione (AIR) 
come “parte integrante del processo di legislazione e regolamentazione nel 
settore finanziario, sia nelle sedi internazionali sia a livello nazionale, che 
risponde all’esigenza di indirizzare le autorità verso una più compiuta 
valutazione delle opzioni disponibili, al fine di individuare quelle più efficaci e/o 
meno onerose e rendere più efficiente e trasparente il processo regolamentare e 
che contribuisce inoltre alla semplificazione della normativa e al perseguimento 
di più elevati standard qualitativi nella sua predisposizione.” 
L’AIR rappresenta, sempre secondo la Banca d’Italia, “il complesso delle 
procedure e delle metodologie per la valutazione sia dell’opportunità di un 
intervento sia degli effetti di determinate scelte di policy (introduzione di una 
nuova normativa, variazione del regime regolamentare vigente o di specifiche 
misure, rimozione di norme)”; la stessa ne circoscrive gli obiettivi: 
- assicurare una corretta individuazione del problema da affrontare e dei 
presumibili effetti di un eventuale intervento regolamentare, avendo come 
                                                           
3
“Linee Guida per l’analisi d’impatto della regolamentazione”, SERVIZIO NORMATIVA E POLITICHE 
DI VIGILANZA, Circolare n. 277 del 20.7.2010
9 
 
finalità ultima la massimizzazione dei benefici netti per i diversi portatori 
di interesse (intermediari, utenti dei servizi bancari e finanziari, sistema 
economico); 
-  rafforzare l’azione regolamentare, apportando al processo decisionale un 
contributo sostanziale sotto il profilo economico; 
- aumentare la trasparenza del processo decisionale. 
L’AIR provvede a fornire alle autorità preposte informazioni utili ad assumere 
decisioni più ponderate, aiutando il policy-maker, attraverso l’analisi economica, 
a conseguire gli obiettivi prestabiliti, evitando di introdurre nuove inefficienze, 
aumentando,inoltre, la trasparenza del processo decisionale del regolatore. 
L’AIR si configura come “un processo iterativo, nel quale la componente 
qualitativa è centrale, ispirato al principio di proporzionalità”
4
. 
L’analisi d’impatto è detta “processo itinerante” in quanto, l’autorità responsabile 
della regolamentazione e il soggetto deputato all’analisi d’impatto, devono 
confrontarsi in modo continuativo durante la formazione delle regolamentazioni, 
in modo tale che l’AIR possa fornire, tramite anche analisi preliminare, un ordine 
di preferenza in termine di effetti attesi, tra le diverse opzioni possibili stilate e 
proposte dal policy-maker. 
La centralità della componente qualitativa si riferisce sia all’analisi costi e 
benefici, sia all’esame dei fallimenti del mercato e della regolamentazione (che 
vedremo in breve in seguito). La componente quantitativa è indubbiamente utile 
nell’integrare le indicazioni qualitative e giungere ad una valutazione esaustiva, 
tuttavia è innegabile che tali stime sono difficilmente disponibili e si prestano ad 
un alto livello di incertezza. 
                                                           
4
 “Linee Guida per l’analisi d’impatto della regolamentazione”, SERVIZIO NORMATIVA E 
POLITICHE DI VIGILANZA, Circolare n. 277 del 20.7.2010
10 
 
Il “principio di proporzionalità” deve ispirare l’attività di analisi con riferimento 
ai contenuti (intrinseco della finalità d’analisi, che deve “selezionare” le opzioni 
normative più convenienti sotto il profilo economico), sia per quanto riguarda le 
caratteristiche del processo di elaborazione regolamentare (l’analisi d’impatto è 
una procedura complessa e non sempre necessaria, costosa sia per le autorità sia 
per gli intermediari coinvolti). 
 
1.2 Approccio economico e approccio aziendalistico 
L’analisi d’impatto della regolamentazione nasce dall’esigenza di valutare gli 
effetti delle decisioni del policy-maker, attraverso una puntuale analisi dei costi e 
dei benefici. Lo studio si discosta per vari motivi da un’analisi con orientamento 
aziendalistico (conto profitti e perdite). Possiamo, prima di tutto, sfruttare una 
definizione di Ezra J.Mishan
5
 per rimarcare le differenze tra i diversi approcci: 
“Ciò che viene conteggiato come un beneficio o una perdita per una parte 
dell’economia non necessariamente viene conteggiato come un beneficio o una 
perdita per l’economia nel suo complesso.[…]L’economista impegnato nella 
valutazione costi-benefici di un progetto non si pone una domanda di natura 
diversa da quella che si pone il contabile di un’impresa privata; anzi, egli si pone 
una domanda dello stesso tipo a proposito di un gruppo più ampio, la società nel 
suo complesso[…]. L’economista si chiede se la società nel suo complesso 
migliorerà la propria situazione realizzando il progetto in questione anziché 
scartarlo, o realizzando invece uno o più progetti diversi da quello in 
questione[…]. Egli sostituisce al più preciso concetto di ricavo dell’impresa 
privata il concetto meno preciso, eppure significativo, di beneficio sociale; ai 
                                                           
5
  E. J. Mishan, Cost-benefit analysis, 1971
11 
 
costi dell’impresa privata il concetto di costo-opportunità[…]; al concetto di 
profitto dell’impresa privata quello di eccedenza dei benefici sociali sui costi”. 
Oltre alla differente ottica d’analisi sottolineata da Mishan, l’analisi d’impatto 
presenta alcune particolarità. La peculiarità più evidente è che l’AIR deve 
compiere una ricostruzione “controffattuale”, ossia deve ricostruire lo scenario 
che si crea nel caso in cui non vi sia nessun intervento normativo, in modo da 
poter stabilire un nesso causale tra la regolamentazione e gli effetti prodotti, 
confrontando i due scenari: il nesso di causalità consente di “isolare gli effetti 
della regolamentazione da altri fattori che possono influenzare il mercato di 
riferimento”
6
. 
L’incertezza della valutazione dei costi-benefici legati alla regolamentazione fa 
sorgere difficoltà ulteriori rispetto all’analisi dei conti profitti e perdite di un 
investimento, che possono derivare da vari fattori
7
: 
- l’introduzione di nuove regole può indurre reazioni dei soggetti interessati 
difficilmente prevedibili; 
- la definizione di un orizzonte temporale per la valutazione degli effetti è 
meno agevole rispetto a un progetto di investimento; 
-  i benefici della regolamentazione sono beni privi di un prezzo di mercato; 
- la riduzione dei rischi, che è spesso obiettivo della regolamentazione 
finanziaria, è difficile da quantificare; 
- l’analisi dei costi di compliance può richiedere informazioni onerose.  
Un’altra differenza sostanziale può riguardare lo spazio di manovra del policy-
maker. Infatti, spesso, la regolamentazione finanziaria è emanata da organismi 
tecnici che devono seguire gli indirizzi di autorità politiche, in adempimento, 
                                                           
6
 Martini e Sisti (2009) “Valutare il successo delle politiche pubbliche” 
7
 Momigliano e Giovanetti Nuti (2001), La valutazione dei costi e dei benefici nell’analisi 
dell’impatto della regolazione.
12 
 
quindi, di normative di rango superiore (basti pensare alle direttive comunitarie o 
ai decreti legislativi). Ciò si traduce in un inferiore grado di libertà dell’autorità 
regolatrice, con riferimento, soprattutto alle opzioni effettivamente percorribili. Di 
riflesso, variano i metodi e gli obiettivi dell’analisi d’impatto.    
 
1.3 METODOLOGIE E FASI DELL’ANALISI 
 
1.3.1 Individuazione delle cause di inefficienza 
Ogni intervento regolatore del mercato finanziario, se ben indirizzato, ha come 
scopo l’eliminazione o il ridimensionamento di una causa di malfunzionamento 
del mercato e non delle sue conseguenze.  
Il primo passo che bisogna affrontare per l’analisi, è circoscrivere il problema che 
la regolamentazione si propone di eliminare e le misure che possono essere 
efficaci nel raggiungere l’obiettivo preposto; inoltre, è opportuno delimitare 
l’ambito in cui il problema si manifesta e i soggetti maggiormente interessati, in 
termine di costi e benefici, dalla normativa
8
.   
Il presentarsi, sui mercati finanziari, di un problema, può derivare da due cause 
originarie
9
:  
- fallimenti del mercato; 
- fallimenti della regolamentazione. 
 
Nell’economia politica classica, le forze del mercato sono auto-regolatrici e 
permettono la massimizzazione del benessere sociale
10
. 
                                                           
8;
 
9
 “Linee Guida per l’analisi d’impatto della regolamentazione”, Banca d’Italia, circolare 
277/2010 
10
Primo teorema dell’economia del benessere: “L’allocazione associata ad un equilibrio 
Walrasiano è sempre Pareto-efficiente”- Microeconomia, metodi e strumenti, Chirco e Scrimitore
13 
 
In concorrenza, tramite la legge della domanda e dell’offerta, si arriva ad un 
equilibrio in cui le risorse sono efficientemente allocate.  
L’ipotesi su cui è basato l’equilibrio concorrenziale possono venir meno, 
generando fallimento del mercato e quindi un’allocazione inefficiente. 
 Possiamo distinguere quattro fallimenti del mercato: 
a) Esternalità: l’ipotesi di fondo che viene meno in questo caso, è quella che 
il benessere di ciascun agente non deve dipendere dalle azioni degli altri 
agenti. Le esternalità possono essere positive (benefici) o negative (costi), 
ricadono su altri agenti e non sono riflessi nel prezzo di mercato. 
L’intervento del regolatore è volto a riportare i prezzi e la produzione sui 
livelli ottimali (ossia quelli che ci sarebbero in  assenza di esternalità), 
attraverso incentivi e disincentivi (“internalizzazione” delle esternalità).  
b) Asimmetrie informative: tutti gli agenti presenti sul mercato devono avere 
le stesse informazione, riflesse sul prezzo, riguardante il bene o il servizio 
scambiato. Nel caso in cui questa ipotesi non sia verificata, siamo in 
presenza di a.i., che può generare effetti di tre tipi: 
- Selezione avversa, in cui si è in presenza di a.i. precontrattuale, solo una 
parte è pienamente informata sulle qualità del prodotto (o servizio) oggetto 
dello scambio. Quindi l’informazione sulla qualità non è racchiusa nel 
prezzo e, per un dato livello di prezzo saranno scambiati solo i beni di 
minore qualità mentre quelli di buona qualità non saranno scambiati
11
. 
- Moral Hazard, in cui l’a.i. è post-contrattuale e un agente non potrà 
controllare i comportamenti della controparte successivamente alla stipula 
                                                                                                                                                               
 
11
 Ad esempio si veda G. Akerlof,  “The Market for Lemons: Quality Uncertainty and the Market 
Mechanism ”
14 
 
dell’accordo (Hidden action). Questo fenomeno comporta razionamento 
dell’offerta ex-ante
12
. 
- Costi di agenzia: esistono nei contratti di delega o nei contratti in cui vige 
un Principale e un agente. Il comportamento del delegato (o dell’agente) 
non è pienamente controllabile dal delegante (o principale), quindi le 
azioni del primo potrebbero non essere quelle desiderate dal secondo
13
.  
c) Potere di mercato: nei mercati concorrenziali gli agenti non possono 
alterare il prezzo di equilibrio (né soli, né cooperando tra loro) in quanto 
ogni impresa rappresenta solo una piccola frazione dell’offerta. Il prezzo è 
dato, nessun impresa può aumentarlo né diminuirlo neanche in maniera 
infinitesima, pena l’uscita dal mercato; le imprese non hanno alcun potere 
di influenza. Qualora un’impresa abbia una dimensione tale far valere il 
proprio peso, in quanto detenente un’importante fetta del mercato, 
potrebbe incorrere in pratiche monopolistiche con ripercussioni negative 
su prezzi (quindi quantità) e qualità dei beni.
14
 
d) Bene pubblico: In economia, un bene pubblico è un bene che è difficile, o 
impossibile, produrre per trarne un profitto privato. Per definizione, un 
bene pubblico è caratterizzato da: assenza di rivalità nel consumo (il 
consumo di un bene pubblico da parte di un individuo non implica 
l'impossibilità per un altro individuo di consumarlo) e non escludibilità nel 
consumo (una volta che il bene pubblico è prodotto, è difficile o 
                                                           
12
 Interessante il “Modello di razionamento del credito” Stiglitz-Weiss, AER 1981  
13
 Il costo dell’informazione ricade sull’agente se i profitti del principale sono nulli (concorrenza 
perfetta), mentre ricade sul principale in monopolio o oligopolio. Si veda, ad esempio, il 
Rothschild- Stiglitz model 
14
 Le fusioni tra intermediari potrebbero determinare una concentrazione eccessiva di rapporti in 
capo a un singolo operatore in determinati ambiti territoriali e, conseguentemente un eccessivo 
potere di mercato. Al fine di evitare che esso si traduca nell’esercizio di pratiche monopolistiche, 
le maggiori operazioni di concentrazione sono spesso accompagnate da provvedimenti 
dell’Autorità antitrust volti alla dismissione di una quota di dipendenze bancarie.
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impossibile impedirne la fruizione da parte di consumatori). I beni 
pubblici danno luogo ad esternalità non sanabili dal mercato, per cui 
devono essere “prodotti” da un soggetto pubblico
15
. 
Le inefficienze possono dipendere, oltre che da fallimenti del mercato, da effetti 
negativi prodotte dal fallimento di interventi regolamentari precedenti. 
I fallimenti regolamentari sono classificati da Bankitalia come segue
16
: 
1. effetti collaterali indesiderati non tenuti nella dovuta considerazione in sede di 
produzione normativa, anche riferiti a normative introdotte in settori/mercati 
differenti da quello rilevante; 
2. variazione dei comportamenti degli operatori in risposta alla 
regolamentazione; 
3. sottovalutazione dei costi e/o sopravvalutazione dei benefici nella stima 
effettuata in sede di introduzione della normativa, tali per cui la 
regolamentazione non è più economicamente giustificabile; 
4. errore commesso nell’identificare il problema (fallimento del mercato) cui 
porre rimedio, per cui la regolamentazione adottata ha, di fatto, peggiorato la 
situazione, introducendo ulteriori distorsioni nel mercato; 
5. superamento della regolamentazione esistente, in quanto ritenuta non più 
necessaria alla luce della presenza di ulteriori strumenti, normativi o di mercato, 
sufficienti alla soluzione del problema; 
6. obsolescenza di una data regolamentazione, non più al passo con 
l’evoluzione e le innovazioni introdotte nel mercato. 
                                                           
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 Nel settore finanziario un tipico bene pubblico è la stabilita finanziaria: di essa beneficiano 
contemporaneamente tutti gli operatori, ma è difficile attribuire ad essa un prezzo. In 
conseguenza di ciò, generalmente, è affidato alle autorità di vigilanza, alle banche centrali e alle 
istituzioni internazionali il compito di mantenere condizioni complessive di stabilita nel sistema 
finanziario. 
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 “Linee Guida per l’analisi d’impatto della regolamentazione”, Banca d’Italia, circolare 277/2010