verranno sottolineate le caratteristiche istituzionali ed economiche utili per comprenderne appieno il
funzionamento. Quindi si prenderanno in esame i rapporti internazionali che l'organizzazione ha
portato avanti, soffermandosi in particolar modo sul ruolo dell'Europa, sia per quel che riguarda i
vantaggi che essa potrebbe trarre da un rafforzamento del partenariato con la regione, sia soprattutto
per quanto concerne i risultati e le prospettive di questo rapporto per i paesi del Mercosur. L'area
porta aventi parallelamente altre relazioni, fra le quali, come si è accennato, riveste particolare
importanza quella con gli Stati Uniti, in particolare nell'ambito del progetto ALCA, che si
analizzerà approfonditamente.
Oltre al necessario conforto dei dati economici, verranno messi in evidenza altri aspetti, forse a
volte non tenuti nella giusta considerazione negli studi di queste problematiche, come il ruolo della
società civile nel processo di integrazione e nelle relazioni internazionali, e il ruolo della
cooperazione non commerciale. Non verranno trascurate infine le implicazioni politiche delle scelte
che il Mercosur deve affrontare. La complessità delle tematiche, e le numerose possibili analisi
costringono a privilegiare alcuni aspetti, a discapito di altri che verranno descritti in maniera più
rapida e con rimandi alle fonti per eventuali approfondimenti.
Nelle conclusioni si analizzeranno le prospettive sul medio e lungo termine dei rapporti che il
Mercosur sta portando avanti, e si proverà ad ipotizzare quale strada potrebbe essere più fruttuosa
per lo sviluppo socio-economico dell'area.
1 IL MERCATO COMUNE DEL SUD, ORIGINI E FUNZIONAMENTO
Il 26 marzo del 1991, la Repubblica Argentina, la Repubblica federale del Brasile, la Repubblica del
Paraguay e la Repubblica Orientale dell’Uruguay firmano ad Asunción, nel Paraguay, il Trattato di
Asunción per la costituzione di un mercato comune, culmine di un lungo e complesso processo di
avvicinamento e integrazione fra i quattro paesi.
Si è trattato di un risultato importantissimo, e alla luce dei primi tredici anni di vita si può affermare
che sia il progetto di integrazione più riuscito dell’intera area latinoamericana, sia per motivi
economici, sia per le prospettive di una sempre più stretta cooperazione politica fra i paesi membri,
sia, infine, per l’influenza che i successi o gli arretramenti di questo processo possono avere
sull’intera regione.
1.1.Il processo di integrazione latinoamericana dal secondo dopoguerra ad oggi
1.1.1 Il XIX secolo. L’indipendenza e i primi tentativi di integrazione: Bolivarismo e
Monroismo
Il Mercosur non è però né il primo né più ambizioso progetto di integrazione. Il secondo dopoguerra
è costellato di innumerevoli tentativi in questo senso, iniziative a volte spontanee ma più sovente
guidate o proposte dalle Nazioni Unite, attraverso i suoi organismi specializzati.
Ma l’origine di questa volontà di ricostruire l’unità latinoamericana è più antica, e sebbene ci si
voglia qui limitare ad una rassegna degli eventi più importanti degli ultimi sessant’anni, non si può
omettere un breve riferimento al più importante, e forse utopistico tentativo di unificazione, quello
ispirato da Simón Bolívar, e che ebbe come momento culminante il Congreso de Panamá del 1826
(e, in minor misura, i successivi tre congressi: quello di Lima, nel 1847, conosciuto come il “Primo
Congrsso Internazionale Americano”; quello di Santiago de Chile, nel 1856, noto come il
“Congresso Continentale”; e infine il “Secondo Congresso Internazionale Americano”, che si
celebrò a Lima nel 1865)1. L’obiettivo principale perseguito da Bolívar era la creazione di un
sistema difensivo comune dell’intero continente americano, che preservasse i giovani stati
latinoamericani dalle mire colonizzatrici europee, minacce provenienti allora soprattutto da Spagna
e Gran Bretagna2. Peraltro il processo di indipendenza non si era ancora concluso, e diversi stati
latinoamericani si trovavano sotto il dominio di potenze straniere (fra gli altri ricordiamo Cuba e
Porto Rico, colonie spagnole, per le quali gli Stati Uniti si rifiutarono, negli anni ’20 del XIX
secolo, di appoggiarne l’indipendenza, chiesta con forza da Bolívar). Fra il 1810 e il 1830 ci fu
infatti la prima fase del processo d’indipendenza3, che portò alla creazione delle repubbliche del
Venezuela (1811), Messico (1815), Provincias Unidas de América Central Independientes (1823)4,
Brasile (1823), Perù (1824) e Bolivia (1825)5. Come osserva giustamente Skidmore, i movimenti
indipendentisti che animarono questo periodo, e in generale tutti quelli che seguirono, dovettero le
loro fortune principalmente ad importanti avvenimenti nella situazione politica delle potenze
1 Abinzano, Mercosur. Un modelo de integración, Editorial Universitaria, Posadas – Misiones, 1993
2 Abinzano, Mercosur… op. cit.
3 Skidmore, Thomas E., Historia Contemporánea de América Latina: América Latina en el Siglo XX/Thomas E.
Skidmore, Peter H. Smith, Barcelona, Crítica, 1996
4 Le Provincias Unidas de América Central Independientes comprendevano gli attuali Guatemala, Costa Rica, El
Salvador, Honduras e Nicaragua.
5 Lo stesso Bolívar aveva partecipato alla guerra contro le truppe spagnole. Fallì però il suo progetto di creare uno
stato più grande, l’Alto Perú, costituito dal Perù e dalla Bolivia. La Bolivia divenne invece uno stato autonomo, e i
suoi dirigenti decisero di darle questo nome in onore del grande patriota, che venne anche nominato presidente a
vita.
coloniali europee (l’invasione di Portogallo e Spagna da parte di Napoleone Bonaparte, fra il 1807
ed il 1808, aveva provocato un deciso cambiamento dinastico), più che ad effettivi meriti6, e questo
spiega in buona parte la scarsa capacità di iniziativa politica delle giovani repubbliche
latinoamericane in questa fase, tanto più se si considera che quei movimenti furono in gran parte di
impronta conservatrice.
In occasione di quel congresso, e dei tre che seguirono, si assistette al confronto fra le due più
importanti teorie ottocentesche sull’assetto interno del continente americano, e sulla conseguente
posizione dello stesso nello scenario internazionale, la cosiddetta “Dottrina Monroe” e la proposta
di Simón Bolívar sulla cooperazione fra gli stati latinoamericani e sulla loro posizione nei confronti
degli altri paesi del mondo.
La prima teoria, enunciata dal Presidente degli Stati Uniti James Monroe in un suo messaggio al
Congresso inviato il 2 dicembre del 1823, è universalmente conosciuta con la sintetica espressione
“l’America agli americani”. Nella sua formulazione originaria, la “dottrina Monroe” mirava a
difendere il continente americano dalle mire espansionistiche europee, in particolare dei paesi
appartenenti alla Santa Alleanza7, alcuni dei quali non nascondevano il proposito di riconquistare, o
comunque influenzare pesantemente le loro vecchie colonie. Monroe scrive espressamente, nel suo
discorso, “il continente americano (...) non può essere considerato terreno di una futura
colonizzazione da parte di nessuna delle potenze europee”8, e ancora “di conseguenza siamo
costretti a considerare ogni tentativo [da parte delle potenze europee] di estendere il loro sistema a
qualunque nazione di questo emisfero come pericoloso per la nostra pace e la nostra sicurezza”9. Il
timore dei nordamericani non era tanto rivolto alla Spagna, che non era più in grado di sostenere
economicamente e militarmente gli sforzi necessari a mantenere il controllo delle sue colonie,
quanto alle altre potenze Europee, Inghilterra in primis, che avrebbero potuto facilmente
approfittare della debolezza e delle divisioni interne fra gli stati latinoamericani. Da qui, per
l’appunto, l’espressione “l’America agli americani”. Gli Stati Uniti affermavano quindi
esplicitamente un’intenzione difensiva, che prevedeva però un intervento solo in caso di minaccia
diretta. Tuttavia si può dare a questa posizione anche una diversa lettura, alla luce della volontà dei
nordamericani di non trasformare, come chiedevano le nazioni latinoamericane al Congresso di
Panama, la “Dottrina Monroe” in norma di diritto internazionale, per considerarla invece solo una
posizione unilaterale degli Stati Uniti, che non avrebbe dovuto in alcun modo vincolare la potenza
nordamericana. Inoltre lo stesso discorso di Monroe si prestava ad interpretazioni ambigue, nel
momento in cui sosteneva che senza dubbio gli stati sudamericani non avrebbero aderito
spontaneamente al “sistema politico”10 proposto dalle potenze europee, e quando, di fronte alla
richiesta di tutti gli stati sudamericani di impegnarsi per l’indipendenza di Cuba e Porto Rico, gli
Stati Uniti si rifiutarono di appoggiarla, per le prospettive di controllo più o meno diretto che la
potenza nordamericana poteva esercitare sulle due colonie.
Il progetto di Simón Bolívar mirava invece a promuovere l’unità delle nazioni latinoamericane. Il
patriota venezuelano basava il suo concetto di integrazione da un lato sull’indubbia omogeneità
culturale che già allora si poteva riscontrare nel sudamerica, dall’altro sulla necessità di stabilire un
sistema difensivo comune per far fronte alle aggressioni contro l’indipendenza dei singoli stati.
Quest’ultimo aspetto poteva essere sicuramente compatibile con il progetto americano, se gli Stati
6 Skidmore, Thomas E., Historia… op. cit. pp. 37-39
7 Su proposta dello zar Alessandro I il 26 settembre 1816 Russia, Prussia e Austria diedero vita alla Santa Alleanza, al
fine di mantenere la situazione politica stabilita dal Congresso di Vienna. L’accordo restò in vigore fino al 1830.
8 Paragrafo 7 del messaggio del Presidente degli Stati Uniti d’America James Monroe al Congresso, contenuto in
Osmañczyk, Edmund Jan, Enciclopedia Mundial de Relaciones Internacionales y Naciones Unidas, FCE, Messico,
1976
9 Paragrafo 48 del messaggio del Presidente degli Stati Uniti d’America James Monroe al Congresso, contenuto in
Osmañczyk, Edmund Jan, Enciclopedia… op. cit.
10 Il messaggio recita testualmente Es imposible que las potencias aliadas extiendan su sistema político a cualquier
parte de uno y otro continente sin amenazar nuestra paz y seguridad; nadie puede creer que nuestros hermanos
sureños, si son abandonados a si mismos, puedan adoptar ese sistema por propia voluntad. Es igualmente
imposible, por consiguiente, que nosotros admitamos con indiferencia una intervención de cualquier
clase.Contenuto in Osmañczyk, Edmund Jan, Enciclopedia… op. cit.
Uniti non avessero avuto come fine neanche tanto implicito quello di estendere la propria influenza
nell’area latinoamericana, limitando per quanto possibile i legami con l’Europa. Concretamente
Bolívar immaginava una Hispanoamerica11 protetta sia dall’Europa che dagli Stati Uniti, ma con
legami più stretti con l’Inghilterra. Questa strategia si spiega se si considera che la Spagna non
faceva mistero di voler rafforzare il proprio dominio sulle colonie che già possedeva, sebbene come
si è detto, non avesse i mezzi per portare avanti questo progetto. Ma il suo comportamento avrebbe
indubbiamente rallentato il processo di indipendenza delle nazioni latinoamericane, necessario per
la successiva integrazione. Inoltre Bolívar considerava prioritaria l’istituzione di meccanismi per la
soluzione di eventuali controversie, sia fra gli stati latinoamericani che fra questi e gli Stati Uniti.
Le caratteristiche principali di queste quattro conferenze consistettero nel primo sforzo unitario
contro le minacce all’indipendenza dell’America Latina, provenienti dagli stati coloniali europei,
ma anche dall’emergente potenza nordamericana, e questo fu anche il principale successo dei
vertici. Ma purtroppo i risultati non furono soddisfacenti. Le numerose defezioni compromisero la
credibilità degli incontri. Infatti i governi di Brasile e Argentina non inviarono rappresentanti, con
motivazioni diverse. Gli Stati Uniti temporeggiarono a lungo prima di decidere di inviare due
rappresentanti, ma di basso profilo, di cui uno morì durante il viaggio, mentre il secondo giunse a
Panama a congresso già concluso. Inoltre non venne firmato nessun accordo, dal momento che il
trattato proposto al Congresso di Panama, Tratado de unión, liga y confederación perpetua, fu
ratificato dalla sola Gran Columbia12. Dal punto di vista storico questo documento riveste
comunque un’enorme importanza, anche perché riassume molte delle idee politiche di Simón
Bolívar. Secondo il trattato gli stati si impegnavano ad approfondire le relazioni reciproche,
improntandole alla promozione della libertà e dell’indipendenza “contro ogni dominazione
straniera”13, a difendersi reciprocamente in caso di attacco esterno, a consultarsi prima di aderire ad
“alleanze perpetue o temporanee”14. Si proponeva inoltre di istituire un assemblea, costituita da
ministri plenipotenziari, da riunire almeno una volta l’anno, con funzioni di consultazione e
cooperazione. Il trattato, tuttavia, non prevedeva alcuna cessione di sovranità da parte degli stati, si
trattava quindi di un progetto di integrazione essenzialmente intergovernativo.
Ciò che soprattutto emerge da questi primi tentativi di integrazione sono le profonde divisioni con
cui l’America Latina si presentava al cospetto degli altri stati. Le cause sono diverse, ma un ruolo
importante è giocato dalle influenze delle potenze straniere su molti stati sudamericani, e dalle
dispute territoriali15. Ad esempio in Messico, nonostante la formale indipendenza, l’influenza
statunitense era molto forte, e se si considerano anche le numerose fratture interne, si può capire
perché in questo stato non si raggiunse una relativa stabilità politica fino al 1850. Diversi erano i
conflitti interni, tra i quali riveste una certa importanza quello fra Brasile e Argentina, aggravato
dall’accettazione, da parte del primo, del predominio e dell’appoggio degli Stati Uniti, e dal
tentativo della seconda di imporre la propria supremazia su tutto il Sudamerica, grazie anche
all’alleanza con l’Inghilterra, in funzione antiamericana. Inoltre le guerre per l’indipendenza
avevano provocato nella maggior parte degli stati interessati una situazione economica molto grave,
danneggiando gravemente i settori produttivi trainanti, l’agricoltura e l’estrazione mineraria. Questo
aveva causato tra l’altro numerose rivolte popolari, che si protrassero in tutta la regione fino al 1850
circa. Le cause, oltre alla difficile situazione economica, devono essere ricercate anche nella quasi
inesistente mobilità sociale, soprattutto per i settori meno abbienti della popolazione, i mestizos16 e
gli indios17, costantemente tenuti ai margini, se si escludono rare eccezioni, dai potenti criollos18,
11 Termine usato frequentemente, nel XIX secolo, come sinonimo di America Latina
12 La Gran Columbia comprendeva gli attuali Colombia, Ecuador, Panama e Venezuela
13 Art.2 del Tratado de unión, liga y confederación perpetua
14 Art.14 del Tratado de unión, liga y confederación perpetua
15 Abinzano, Mercosur… op. cit.
16 Mestizos discendevano dalle prime unioni (a partire dal XVI secolo) fra gli emigranti spagnoli e gli indios, o gli
schiavi neri. Magnus Mörner, La mezcla de razas en la historia de América Latina, Buenos Aires, Paidos, 1969
17 Indigeni, discendenti dalle antiche civiltà precolombiane. Magnus Mörner, La mezcla… op. cit.
18 I criollos sono cittadini spagnoli nati in America Latina, li si definisce così per distinguerli dai cittadini iberici. Si
trattava di un élite colta e potente economicamente, che in questa fase cercava di proporsi come classe dirigente.
Magnus Mörner, La mezcla… op. cit.
che sarebbero andati a formare la classe dirigente delle neonate repubbliche.Dal punto di vista
economico l’indipendenza aveva portato delle conseguenze di enorme importanza, dal momento
che i nuovi stati non erano più vincolati dalla madrepatria ad escludere gli altri paesi europei dai
loro scambi commerciali. A partire dal 1826 dunque materie prime e prodotti agricoli
latinoamericani cominciarono ad essere scambiati con manifatture industriali e artigianali
provenienti da tutta Europa, e per tutta la seconda metà del secolo crebbero costantemente gli
investimenti esteri nell’area. L’improvvisa apertura commerciale mise seriamente in crisi il fragile
tessuto industriale della regione, e soprattutto danneggiò il settore artigianale, i cui prodotti non
erano in grado di competere con quelli europei. I governi latinoamericani non si dimostrarono in
grado, o in alcuni casi non espressero la volontà, di imporre delle misure protezionistiche per dare il
tempo ai propri mercati interni di crescere e di poter reggere ad una concorrenza così forte19. Ma a
parte ciò la classe dirigente dei nuovi stati si dimostrò incapace di esprimere una qualunque linea di
politica economica a lunga scadenza per rendere competitive le loro industrie. Non riuscirono a dare
una propria impronta al mercato internazionale, ma subirono passivamente la vivacità delle
economie europee20. Per cercare di ricostruire le loro economie contrassero ingenti debiti, e forse
non è casuale che il problema del debito estero sia ancora oggi uno dei più gravi freni allo sviluppo
dell’area latinoamericana.
1.1.2 Il XX secolo. Le trasformazioni dell'America Latina contemporanea
Nel corso del Novecento i livelli di esportazione delle materie prime latinoamericane continuarono
a crescere, soprattutto verso Francia e Inghilterra, i paesi che avevano conosciuto il più rapido
sviluppo industriale. La crescita dell'area si legò dunque in modo ancora più saldo all'economia
europea, ma non avendo il sudamerica raggiunto livelli simili di sviluppo economico e sociale, il
rapporto economico manteneva tutte le caratteristiche di una relazione di dipendenza.
Nei primi decenni del secolo, in particolare all'indomani della crisi del 1929, che si manifestarono i
primi segnali di quella che sarà la principale strategia di industrializzazione fino agli anni Ottanta,
ovvero l'industrializzazione per sostituzione di importazione21 (ISI). Tuttavia, fino al secondo
dopoguerra non vennero poste in essere le misure protezionistiche tipiche dell'ISI, l'esportazione di
materie prime continuò ad essere la principale fonte di reddito e il liberismo la principale teoria
economica ancora per qualche decennio. Da un punto di vista politico, a partire dagli anni Trenta in
diversi paesi si affermarono dittature militari.
Il secondo conflitto mondiale, con la generale crisi economica che colpì il continente europeo, fu il
più importante motore di sviluppo politico della regione, ed è soprattutto grazie all'accumulazione
di capitali di questo periodo che molti paesi sudamericani, tra cui Brasile e Argentina22, optarono
per misure di protezione per sviluppare la propria industria manifatturiera e non dipendere come nel
passato dai volumi di esportazione delle materie prime.
Per quel che riguarda il processo di integrazione, la seconda guerra mondiale decretò la drastica
riduzione delle mire coloniali europee sul continente, e l'ascesa degli Stati Uniti che guardavano con
sempre maggiore interesse alla regione sudamericana. Non è un caso, infatti, che la potenza
nordamericana sia riuscita, in questa fase, a dare un'impronta molto forte ai due accordi che danno
origine, fra il 1947 e il 1948, all'Organizzazione degli Stati Americani23 (OSa) e al Trattato di
Assisenza Reciproca24 (TIAR). Quest'ultimo nasce sulla scorta del timore di una diffusione del
comunismo, nel momento in cui il mondo si divideva in due blocchi, anche se il pretesto era la
19 Skidmore, Thomas E., Historia… op. cit.
20 Ibidem
21 Teorizzata, fra gli altri, dagli economisti Celso Furtado e Raul Prebish. Uno degli studi più significativi è il testo di
Raul Prebisch, Capitalismo Periférico: Crisis y transformacion, Fondo de Cultura Económica, 1981
22 Skidmore, Thomas E., Historia… op. cit.
23 Composta da 21 peasi, nasce durante la IX Conferenza Internazionale Americana di Bogotà, ed entra in vigore nel
1951.
24 L'accordo è siglato nel 1947 a Rio de Janeiro ed è entrato in vigore il 12 marzo 1948.
stipula di un più innocente accordo di mutua difesa contro eventuali aggressioni esterne. Per quel
che riguarda l'OSA, il ruolo degli Stati Uniti assunse sfumature diverse a seconda dei periodi, ma fu
in generale meno invasivo. E' però importante sottolineare come un progetto importante come
l'ALCA (Area di Libero Commercio delle Americhe) fu presentato e negoziato all'interno dell'OSA,
a testimoniare l'indubbio perso politico che ha raggiunto l'organizzazione.
Se prendiamo invece in esame i percorsi di integrazione della sola area sudamericana, non possiamo
non sottolineare l'importantissima funzione di impulso svolta dalla Cepal (Commissione Economica
per l'America Latina), soprattutto sotto la direzione di Raul Prebisch, fermo sostenitore dello
strutturalismo e della succitata teoria dell'ISI. Nel 1960 nacque l'ALALC (Associazione
Latinoamericana di Libero Commercio)25, che però, al di là dell'importante dialogo interstatale che
riuscì ad avviare, non ottenne i risultati sperati, e venne perciò sostituita da un'associazione meno
ambiziosa, l'ALADI26 (Associazione Latinoamericana di Integrazione), con scopi più blandamente
politici che economici.
Ebbero invece maggiore successo gli accordi di associazione fra aree meno vaste, fra i quali
ricordiamo il Mercato Comune dell'America Centrale27, la Comunità del Caribe28 e la Comunità
Andina29. Queste associazioni, nonostante la pesante crisi che caratterizzò le economie
sudamericane negli anni Ottanta, persistono tutt'oggi, e assieme al Mercosur sono proiettate verso
una reciproca integrazione sempre più forte.
1.2.Il Mercosur
1.2.1 Origini e obiettivi
La prima ipotesi organica d’integrazione del Cono Sud risale addirittura al 1909, con la
formulazione di un progetto di Unione doganale tra i paesi attualmente membri del Mercosur, ma si
può dire che solo a partire dalla metà degli anni ’80, da quando cioè Argentina e Brasile
smantellarono i rispettivi regimi militari e il loro pericoloso bagaglio di nazionalismo politico-
economico, che alimentava una rivalità tanto antica quanto tenace per l’egemonia regionale, per
tornare a forme di democrazia stabile e compiuta, il progetto di un mercato economico comune ha
cominciato a farsi strada.
La ritrovata democrazia ha, infatti, recato con se’ la necessita` di ammodernare sistemi economici
chiusi o addirittura autarchici, obsoleti quanto a livello tecnologico e capacita` produttiva, non
competitivi se costretti a misurarsi sui mercati aperti e oberati da debiti esteri enormi e in
continua crescita.
Logico quindi che, anche a scopo difensivo, quale difesa ai blocchi commerciali già esistenti come
la CEE, il Nafta o l’Apec, Argentina, Brasile, Uruguay (il Paraguay ha aderito solo a fine decennio,
per il perdurare della dittatura Stroessner) abbiano pensato di unire le loro forze per armonizzare e
poi integrare il più possibile i propri sistemi economici.
L’ostacolo principale, oltre all’accennata, antica rivalità (per 120 anni, ad esempio, fino al 1987,
l’Argentina non aveva mai effettuato alcuna manifestazione espositiva di prodotti industriali in
Brasile) è costituito dalle precedenti esperienze, pressoché fallimentari, dell’ALALC (Associazione
Latino-americana di Libero Commercio), creato nel 1960 da undici Paesi, e dall’ALADI
(Associazione Latinoamericana di Integrazione) lanciata nel 1980, come proseguimento della
25 Formata da Argentina, Brasile, Cile, Messico, Paraguay, Perù e Uruguay, cui si aggiungeranno in un secondo
momento Ecuador, Colombia, Venezuela e Bolivia.
26 Formata dagli stessi paesi membri dell'ALADI, è tuttora in vigore.
27 In vigore dal 1960, costituito da Guatemala, Costarica, Salvador e Nicaragua.
28 In vigore dal 1966, costituita da Guiana, Antigua, Barbados, Giamaica, Trinidad, Tobago, Dominica, Granada,
Montserrat, Santa Lucia e San Vicente. Dal 1973 prende il nome di Mercato Comune del Caribe (CARICOM).
29 In vigore dal 1969, costituita da Bolivia, Perù, Cile (che si ritirò nel 1975) e Venezuela (che ha abbandonato
l'organizzazione nel 2006, per aderire al Mercosur).
precedente esperienza.
Dalla dichiarazione di Foz de Iguazú, che fissava i caratteri generali, passarono solo sette mesi ed
ecco, il 29 luglio 1986, la firma del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE) per
l'integrazione fra la Repubblica Argentina e la Repubblica Federale del Brasile, dodici protocolli
commerciali che prevedevano un processo fondato sulla flessibilità e la gradualità. Seguì nel 1988
un trattato vero e proprio tra i due paesi, il Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo, che
si impegnarono a riservare lo stesso trattamento alla Repubblica Orientale dell'Uruguay, aggiuntosi
nel frattempo, fino al vero e proprio trattato istitutivo30, siglato significativamente ad Asunción,
capitale della Repubblica del Paraguay, ultimo Paese unitosi dopo il ritorno alla democrazia, il 26
marzo 1991 ed entrato in vigore il 29 novembre del 1991.
(immagine © Richter)
La firma del “Trattato di Asunción” rappresenta un passo fondamentale nella promozione
dell’integrazione regionale, anche se i tempi fissati per il completamento sono stati superati. In
vigore a partire dal 28 novembre 1991 il mercato comune vero e proprio ha visto la luce solo il
primo gennaio 1995.
Ai quattro membri fondatori si è aggiunta, il 4 luglio 2006, la Repubblica Bolivariana del
Venezuela, assieme alla quale i presidenti degli altri paesi hanno firmato il Trattato di Adesione31,
dopo un negoziato estremamente breve32.
Inoltre, a partire dalla sua costituzione, diversi paesi hanno chiesto di potersi associare
all'organizzazione, senza però voler diventare membri a tutti gli effetti. Questo è stato possibile con
30 Preceduto dal cosiddetto Atto di Buenos Aires (firmato il 6 luglio del 1990), siglato fra Brasile e Argentina per la
creazione di un mercato comune.
31 Secondo quanto stabilito dall'art. 20 del Trattato di Asunción.
32 Il negoziato era stato aperto ufficialmente nel dicembre 2005.
la firma, per ciascun paese, di un “Accordo di Complementazione Economica”, attraverso il quale si
è stabilito un calendario per la creazione di un'area di libero commercio e per la progressiva
riduzione delle tariffe doganali. Fino ad oggi hanno optato per l'associazione Bolivia (1996), Cile
(1996), Perù (2003), Colombia (2004) ed Ecuador (2004).
1.2.2 Struttura istituzionale
Dal punto di vista giuridico, il Mercosur soggiace alle regole classiche previste dal diritto
internazionale per le organizzazioni sovranazionali a modello intergovernativo33.
Concepito nell'ambito generale della promozione dello sviluppo economico e sociale dei suoi paesi
mediante l'integrazione regionale, ha come obiettivi la creazione di un mercato comune basato sulla
libera circolazione di persone, beni e capitali, nell'adozione di una politica commerciale comune,
nel coordinamento delle politiche macroeconomiche e nell'armonizzazione delle legislazioni
interne. Tutti scopi che devono essere raggiunti attraverso l'efficace utilizzo delle risorse
disponibili, il rispetto dell'ambiente il miglioramento delle infrastrutture, come specificato nel
Preambolo del Trattato di Asunción.
Il contenuto del trattato fondativo è stato successivamente sviluppato e attualizzato dal Protocollo di
Ouro Preto, firmato il 17 dicembre 1994 e entrato in vigore il 15 dicembre del 1995. L'aspetto
principale di questo secondo accordo è l'attribuzione di personalità giuridica di diritto internazionale
al Mercosur, il che permette all'organizzazione di negoziare e stipulare a sua volta accordi con paesi
terzi e organizzazioni internazionali. Vengono inoltre adottate le varie Tariffe Esterne Comuni per
prodotto, il calendario per l'entrata in vigore dell'Unione doganale regionale34 e l'attuale struttura
istituzionale del Mercosur.
Cooperazione e integrazione sono gli elementi cardine degli accordi35. In generale la cooperazione
economica è il processo mediante cui gli stati membri lavorano assieme per raggiungere una
situazione che corrisponda agli interessi comuni dei partecipanti. Questo obiettivo prevede una
struttura minima, così come una minima cessione di sovranità. Mentre l'integrazione si manifesta
con caratteristiche precise. Fra queste l'esistenza di poteri propri dell'organizzazione assimilabili
alle funzioni statali; la possibilità di adottare decisioni a maggioranza; presenza di organi non
formati da rappresentanti degli stati membri; esercizio delle funzioni, da parte degli organi
dell'organizzazione, senza che gli stati nazionali debbano ulteriormente ratificare le decisioni prese;
esistenza di un Tribunale di Giustizia al quale sono sottoposti gli atti dell'organizzazione.
Nel caso del Mercosur, pur essendo in presenza di una situazione di cooperazione a carattere
intergovernativo, senza una cessione significativa di quote di sovranità statale, sono presenti nel
trattato costitutivo e nei protocolli che lo hanno integrato elementi tali da far presagire che non si
potrebbe perseguire un comune sviluppo economico e sociale senza andare oltre la mera
cooperazione. Un esempio di queste potenzialità è stata, come vedremo, la capacità negoziale e di
siglare accordi dimostrata nelle relazioni con l'Unione Europea. Per questo il Mercosur viene spesso
definito un'organizzazione sovranazionale in divenire36.
Si può dunque concludere che in questo momento storico la cooperazione economica fra gli stati
che compongono il Mercosur è la forma più avanzata ed adeguata per portare avanti il processo di
33 Nessun elemento permette di pensare che il Brasile, il partner più importante, auspichi un’evoluzione verso una
qualche forma di sopranazionalità. E anche se lo volesse, non potrebbe al momento farlo, in quanto la sua
Costituzione, come quella dell’Uruguay, permette soltanto di negoziare accordi di cooperazione nel quadro
dell’America Latina. Al contrario, il Paraguay e l’Argentina, che hanno riformato le rispettive Costituzioni nel 1992
e nel 1994, si sono dotati di disposizioni che permettono loro di partecipare a organismi sovranazionali.
34 Secondo il Protocollo sarebbe dovuta entrare in vigore il 1° gennaio 1995, com è effettivamente accaduto.
35 Velasco San Pedro, Luis Antonio (coordinato da), Mercosur y la Unión Europea: Dos modelos de integración
económica, Valladolid, España, Lex Nova, 1998, in particolare il Capitolo I, (Justino F. Duque Dominguez)
Caracterización institucional del Mercosur: finalidades y estructuras al servicio de una comunidad económica,
juridica y cultural.
36 Adelcoa F., “El acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur en el marco de la intensificación de relaciones entre
Europa y América Latina”, nella rivista Instituciones Europeas, 1995.
integrazione, intesa come percorso dinamico che conduca ad una coesione sempre più piena.
Se da un lato è dunque una forzatura stabilire paragoni con la creazione e la struttura dell'Unione
europea, è indubbio che l'esempio di integrazione incarnato dal suo modello è all'origine dell'idea
stessa dell'accordo, nonché delle sue possibili evoluzioni, anche alla luce del recentissimo
allargamento (il Venezuela è entrato a far parte ufficialmente del Mercosur nel giugno 2006) e
dell'aumento dei paesi associati.
Da un punto di vista più strettamente giuridico il Trattato di Asunción pone come principio
fondamentale la reciprocità di diritti ed obblighi fra gli stati membri37, ma riconosce allo stesso
tempo che l'eterogeneità economica e sociale richiede gradualità per il rispetto dei parametri
economici38. L'accordo ha una durata indefinita39. In vista della costituzione definitiva di un mercato
comune gli stati adottano un sistema di soluzione delle controversie40 (che verrà successivamente
perfezionato con i Protocolli di Brasilia41 e Olivos42) e viene fatta salva la possibilità di derogare alle
norme in casi particolari43.
Per quel che riguarda la struttura istituzionale l'articolo 9 del Trattato di Asunción descrive gli
organi che dovranno perseguire gli obiettivi del Trattato, e che cominceranno ad essere operativi
anche nella fase transitoria.
I più importanti sono il Consiglio del Mercato Comune ed il Gruppo del Mercato Comune.
Il Consiglio del Mercato Comune (CMC) è il più importante organismo decisionale, ed ha la
responsabilità per la conformità delle politiche adottate con gli obiettivi presi innanzi al Trattato di
Asunción. E' composto dai Ministri degli Affari Esteri e dell’Economia. Gli stati membri
presiedono il Consiglio a rotazione in ordine alfabetico, per un periodo di 6 mesi. Le riunioni
avvengono almeno trimestralmente e le risoluzioni sono adottate all’unanimità. I membri del
Consiglio possono riunirsi ogni volta che lo ritengono necessario, ma almeno una volta l’anno. I
presidenti degli stati membri possono prendere parte agli annuali incontri del Consiglio del Mercato
Comune ogniqualvolta possibile. Le decisioni del Consiglio possono essere adottate per consenso,
con rappresentanza di tutti gli stati membri.
Il Gruppo del Mercato Comune (GMC) è l'organo esecutivo, dovendo trasformare in risoluzioni
operative le decisioni del Consiglio. E' composto da quattro membri permanenti e da quattro
supplenti per ogni stato membro, che rappresentano i seguenti organismi pubblici: il Ministro degli
Affari Esteri, il Ministro dell’Economia (o equivalente) e la Banca Centrale ed è coordinato dai
Ministri degli Affari Esteri degli stati membri. Il Gruppo del Mercato Comune può riunirsi
ordinariamente almeno una volta ogni trimestre in uno degli stati membri con criterio di rotazione
alfabetica e le risoluzioni sono adottate all’unanimità. Le decisioni del Gruppo del Mercato Comune
possono essere adottate per consenso, con la rappresentanza di tutti gli stati membri. Il GMC può
creare dei Sottogruppi di Lavoro, con il compito di redigere gli schemi di decisione che andranno
poi sottoposti al Consiglio, compilare studi ed esprimere pareri su questioni commerciali e doganali,
standard tecnici, politiche monetarie e fiscali connesse col commercio, trasporti terrestri, politiche
industriali e tecnologiche, agricoltura, energia, lavoro, occupazione e sicurezza sociale.
37 Art. 2 del Trattato di Asunción.
38 L'Annesso I del Trattato, denominato Programa de Liberación Comercial, stabilisce un calendario differenziato per
ciascun paese in merito all'abbattimento delle barriere commerciali interne.
39 Art. 19 del Trattato di Asunción.
40 Annesso III del Trattato di Asunción.
41 Istituito con la Decisione n° 02/1991 del CMC.
42 Nel protocollo di Olivos (firmato il 18 febbraio 2002 e entrato in vigore il 2 gennaio 2004), in particolare, viene
individuato nel GMC l'organo cui i paesi membri, di comune accordo, possono delegare la decisione circa il proprio
disaccordo. Un'altra soluzione prevista è la creazione di un Tribunale Arbitrale ad hoc, e di un Tribunale
Permanente di Revisione in caso di ricorso.
43 Annesso IV del Trattato di Asunción.
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