Mappa della trasparenza europea, tesi di master di Pierina Petruzzi
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applicazioni e implicazioni (ad esempio, la gestione attuale e futura
dei fondi comunitari) in ambito comunitario: dalla legislazione
comunitaria sull’accesso, fino all’attuale iniziativa europea per la
trasparenza del Commissario Kallas.
Non c’è trasparenza senza accesso alle informazioni e ai documenti, la
seconda parte è quindi dedicata all’analisi e comparazione delle
legislazioni nazionali sull’accesso nei 25 Stati membri. E’ infatti
opinione comune che i rapporti tra gli Stati e i cittadini possano
avvenire solo in un contesto in cui la trasparenza delle istituzioni sia
salvaguardata.
La terza parte individua ed esamina altri due strumenti indicativi del
grado di trasparenza e apertura degli Stati: l’indice della libertà di
stampa dell’organizzazione “Reporters sans frontières” e il progetto
anglo-danese farmsubsidy, che persegue l’obiettivo di raccogliere i
dati sui pagamenti e i beneficiari della politica agricola europea e di
renderli disponibili e accessibili ai cittadini attraverso il sito Internet.
La ricerca e l’analisi dei tre indici ha permesso di creare un indicatore
statistico che, applicato ad ogni paese, misura il grado di apertura e
trasparenza. Il risultato dell’esperimento è la mappa della trasparenza
europea, una mappa dell’Europa caratterizzata da diversi
raggruppamenti di Stati.
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Parte prima
La trasparenza nell’Unione europea
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1
Panorama dell’opinione pubblica europea
L’importanza dell’opinione pubblica nei discorsi politici è evoluta nel
tempo. Nel corso del Novecento si fece strada la concezione secondo
la quale in una società moderna ciò che davvero contava non erano le
opinioni espresse dalla stampa, quanto le opinioni latenti, perché si
pensava che erano proprio gli stati d’animo inespressi della
popolazione a provocare i comportamenti politici più influenti.
Da questa concezione nasce, negli anni ’30, l’industria del “sondaggio
di opinione” che permette di interpretare l’opinione pubblica
attraverso opinioni rilevate di un campione statistico, e non solo
attraverso il confronto fra le opinioni liberamente espresse di una
minoranza di intellettuali e giornalisti.
Rispetto a trenta anni fa, esiste oggi un bisogno reale di conoscere
l’opinione dei cittadini e di dialogare. Durante l’ultima edizione del
COMPA
1
, l’attuale Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano
ha posto l'accento sulla crisi di leadership e istituzionale dell’Unione
europea, che corrisponde ad una crisi di consenso manifestata in molti
paesi con gradazioni diverse, dal disincanto alla diffidenza e al rifiuto.
Il Direttore Generale Cavournis (Direzione Comunicazione della
Commissione europea) ha posto l’accento sull’importanza delle
informazioni dei sondaggi dell’Eurobarometro, quindi l’importanza
dell’ascolto dei cittadini per costruire un’opinione pubblica europea,
1
Convegno “Costruire l’opinione pubblica europea: un problema aperto”, COMPA, Bologna,
novembre 2005.
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in una fase in cui soprattutto le giovani generazioni non condividono
l’entusiasmo dei padri fondatori sul progetto europeo.
Nel contesto dell’analisi, per individuare quali sono le istituzioni in
cui i cittadini hanno più fiducia, è interessante il rapporto della società
di Pubbliche Relazioni Edelman, “The Annual Trust Barometer”, che
traccia le attitudini di opinion leaders nel mondo nei confronti di
affari, governi, ONG e media
2
.
Edelman definisce opinion leaders le persone tra i 35 e 64 anni, di
formazione universitaria, con redditi annuali uguali o superiori a
75.000 dollari USA, particolarmente interessati e coinvolti nei media,
nell’economia e nella politica.
Il settimo sondaggio, presentato a gennaio 2006 al Parlamento
europeo alla presenza di rappresentanti di aziende, affari pubblici,
politici e media, è stato realizzato nel mese di novembre 2005
attraverso interviste telefoniche dirette ad un campione di circa 2.000
opinion leaders negli Stati Uniti (400), Cina (200), Regno Unito,
Francia, Germania, Spagna e Italia (150 per ogni paese), Canada,
Brasile, Giappone e Corea del Sud (150 per ogni paese).
Ad eccezione della Cina, in Europa, America e Asia, le ONG sono le
istituzioni in cui i cittadini hanno più fiducia, molto più delle aziende,
dei governi e dei media.
Alla fiducia nelle istituzioni e nelle autorità, quali capi di Stato o capi
di aziende, è stata sostituita la fiducia nella rete di contatti personali
attraverso il web, colleghi, amici e familiari. Secondo il sondaggio, la
famiglia, gli amici e i colleghi hanno fatto un salto di credibilità in
2
Tabella 1, grafici 1 e 2, pagg. 45 e 46 in allegati.
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Europa e negli Stati Uniti tra il 2003 e il 2005. La fiducia in una
“persona come te” è aumentata dal 22% al 56% negli Stati Uniti, dal
33% al 53% in Europa nel periodo considerato. Dal punto di vista dei
media, Internet passa al terzo posto nelle fonti di informazione, dopo
la TV e la stampa (19% negli Stati Uniti, 13% in Europa).
La fiducia nelle aziende, governi e media è più bassa in Europa che in
ogni altro paese. In Europa, la fiducia nei governi è all’ultimo posto in
Germania (27%) e in Spagna (33%), al terzo posto in Italia (39%) e
Regno Unito (33%), al secondo posto in Francia (32%). La fiducia nei
media è, ad eccezione della Spagna e della Germania, all’ultimo
posto.
La lezione da trarre dal sondaggio è che spesso le istituzioni pensano
di avere problemi di media invece che problemi di fiducia.
L’Unione europea vive un momento di verifica. Nel corso del 2005, i
cittadini francesi e olandesi hanno votato contro la ratifica della
Costituzione europea, l’affluenza alle urne in occasione delle elezioni
europee continua a calare e l’Unione sta ancora combattendo per
sconfiggere la visione secondo cui essa sarebbe una burocrazia
distante, costruita da un’élite politica.
La Commissione europea ha sentito il bisogno di ripensare la propria
strategia di comunicazione, di rilanciare il dialogo con i cittadini e la
società civile, per dar vita ad un ampio dibattito sulle tematiche
europee in tutti gli Stati membri. Il Piano D (democrazia, dialogo,
dibattito), varato nell'ottobre scorso dalla vicepresidente Margot
Wallström, intende gettare le basi per un dibattito approfondito sul
futuro dell’Europa. La chiarezza e la trasparenza del messaggio che le
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istituzioni europee devono trasmettere ai cittadini, svolge in questo
senso un ruolo essenziale.
L’impegno dell’Unione europea per rendere maggiormente accessibile
e aperta l’azione comunitaria, trova origine nelle sollecitazioni che nel
tempo l’opinione pubblica ha indirizzato a governi e istituzioni.
Per comprendere l’importanza della trasparenza e delle iniziative
assunte a livello europeo per avvicinare le istituzioni ai cittadini, è
interessante indagare l’atteggiamento dell’opinione pubblica nei
confronti dell’UE.
L’Eurobarometro, che ha compiuto recentemente 30 anni, è uno degli
strumenti
3
utilizzati dalla Commissione europea per ascoltare i
cittadini; la forza di questo strumento sta nel fatto di sondare 25 paesi
e a volte di più, in tutta Europa. I risultati del primo sondaggio sono
stati pubblicati nella primavera del 1974, successivamente
all’allargamento della CEE a Danimarca, Irlanda e Regno Unito.
L’uso che le istituzioni europee ne fanno è il linea con la scelta della
trasparenza: tutti i sondaggi realizzati sono pubblicati e accessibili,
indipendentemente dai risultati.
I principali indicatori di Eurobarometro che riflettono l’attitudine
generale dei cittadini nei confronti dell’Unione europea sono: il
consenso all’appartenenza del proprio paese all’UE, l’immagine
3
Tra gli altri strumenti di cui dispone la Commissione europea per conoscere e dialogare con i
cittadini si segnalano: Europe Direct, (servizio di risposte ai cittadini per telefono e e-mail), EMM
(European Media Monitoring) e Interactive Policy Making della DG Mercato Interno (mira a
stimolare i cittadini per ottenere il parere su molteplici argomenti), infine i visitatori (50.000
all’anno). L’Eurobarometro è probabilmente lo strumento più scientifico e anche storico, ma tutti
gli strumenti insieme permettono di raccogliere una massa critica di informazioni utili.
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dell’UE, la fiducia nelle istituzioni. L’analisi di tali indicatori
permette di tracciare un panorama dell’opinione pubblica europea.
Consenso per l’adesione all’UE
4
Il più famoso indicatore di consenso per l’UE dell’Eurobarometro,
introdotto nel 1973, registra se la popolazione di un certo Stato
membro considera positivo o negativo che il proprio paese faccia parte
dell’UE.
Negli anni in cui la Comunità era formata da nove paesi, dal 1973 al
1980, il gradimento oscillava tra il 63% dell’autunno 1975 e il valore
minimo del 53% riscontrato nella primavera del 1976, nella primavera
del 1978 e nell’autunno del 1980. Anche se in quegli anni un sostegno
all’appartenenza alla Comunità era espresso da più della metà
dell’opinione pubblica, quest’ultima era abbastanza instabile, poiché
le percentuali salivano e scendevano senza che si fossero verificati
avvenimenti significativi.
Il decennio successivo, nel corso del quale la Comunità si è allargata
alla Grecia, alla Spagna e al Portogallo
5
, è segnato da un’opinione
pubblica meno incerta, con percentuali di crescita dal 50% del 1981 al
65% del 1987. Nella primavera del 1988 però queste cifre scendevano
al 58%, con un calo considerevole che, peraltro, fu solo temporaneo e
probabilmente dovuto alla preoccupazione causata dalla
contemporanea riforma del sistema finanziario della Comunità e della
politica agricola comune, decisa nel febbraio 1988: nell’autunno del
1988, l’indice di gradimento era tornato al 66%, e fino alla fine degli
4
Grafico 3, pag. 46, in allegati.
5
La Grecia è entrata nel 1981, la Spagna e il Portogallo nel 1986.
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anni Ottanta, due cittadini su tre si sono rivelati sostenitori
all’appartenenza del proprio paese alla Comunità.
Nella primavera del 1991 il consenso all’adesione ha raggiunto il
massimo storico del 72%. In quel periodo, il benessere economico
degli europei era alto e la disoccupazione bassa. Inoltre, i cittadini
stavano aspettando gli imminenti vantaggi del mercato unico europeo.
In Germania, la notevole impennata dell’indice di gradimento può
essere parzialmente spiegata con l’euforia risvegliata dalla
riunificazione del paese. Il generale ottimismo creato dalla
riunificazione si è rivelato effimero, il che non è rimasto senza effetti
sulla percezione della Comunità. Nella Germania orientale, il
consenso è sceso dall’87% dell’autunno del 1990 al 55% dell’autunno
del 1992; nello stesso periodo si è avuto un calo in Germania
occidentale dal 69% al 57%.
I primi anni Novanta rappresentano il periodo in cui il sostegno del
pubblico per l’Unione europea è sceso ai livelli più bassi. La guerra
del Golfo, la crisi economica e il conseguente alto tasso di
disoccupazione, il dibattito sul Trattato di Maastricht, la guerra in
Jugoslavia, l’arrivo di tre paesi relativamente euroscettici e la crisi
della mucca pazza sono alcune delle ragioni che aiutano a spiegare il
motivo per cui il consenso è sceso dal 72% del 1991 al 46% della
primavera 1997. La seconda parte degli anni Novanta ha visto i livelli
di popolarità dell’UE salire in modo lento ma irreversibile. Nella
primavera del 1998, il gradimento dell’Unione è salito oltre il 50% per
la prima volta dal 1995 e la tendenza positiva iniziata nell’autunno del
1997 è continuata, con il 54% degli intervistati convinto che
l’appartenenza del proprio paese all’UE fosse un fattore positivo. Con
le dimissioni della Commissione nel marzo del 1999, il livello è sceso
Mappa della trasparenza europea, tesi di master di Pierina Petruzzi
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temporaneamente al 49%, per poi risalire al 51% nell’autunno del
1999.
Dall’analisi dei dati dell’ultimo Eurobarometro
6
, si osserva che dopo
il sostanziale aumento osservato nell’autunno 2004 in seguito
all’adesione dei 10 nuovi Stati membri, l’opinione secondo la quale
l’appartenenza del proprio paese all’Unione europea è una cosa
positiva nel secondo semestre 2005, rispetto alla primavera, è in calo
(dal 54 al 50%). L’opposizione all’appartenenza all’UE resta debole
(16%). I pareri negativi superano il 20% della popolazione censita nei
paesi tradizionalmente più scettici sulla costruzione europea, la Svezia
(32%), il Regno Unito (28%), l’Austria (25%) e la Finlandia (22%).
Nei paesi della zona euro si riscontra in generale un largo consenso
(54%), il tasso di sostegno più elevato si osserva in sei paesi (Irlanda
73%, Paesi Bassi 70 %, Spagna 66%, Belgio 59%, Portogallo 58%)
con in testa il Lussemburgo (82%).
Nei nuovi Stati membri, l’opinione pubblica resta incerta e le risposte
“neutre” sono particolarmente numerose; questo vale soprattutto per la
Lettonia (47%), la Slovenia (46%), la Repubblica Ceca (44%),
l’Estonia, la Slovacchia e l’Ungheria (42%).
L’analisi dell’evoluzione dei dati nei due periodi di rilevazione
7
(primavera e autunno 2005), fa emergere:
6
L’Eurobarometro 64, pubblicato a dicembre 2005, è stato realizzato tra il 10 ottobre e il 5
novembre nei 25 Stati membri, nei due paesi in via di adesione (Bulgaria e Romania), nei due
paesi candidati (Croazia e Turchia), per un totale di 29.430 persone intervistate. Il periodo di
rilevazione è caratterizzato da una difficile situazione economica e occupazionale in diversi Stati
membri, dai problemi incontrati nel processo di ratifica della Costituzione europea in Francia e nei
Paesi Bassi e dalla mancanza di un accordo sulle nuove prospettive finanziarie.
7
Tabella 2, pag. 47, in allegati.
Mappa della trasparenza europea, tesi di master di Pierina Petruzzi
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piccole variazioni a Cipro, Danimarca, Grecia, Irlanda,
Lituania, Lussemburgo, Malta, Polonia, Regno Unito e
Ungheria.
Reazioni neutre in Spagna.
In Belgio, il sostegno all’appartenenza all’UE registra una
sensibile caduta. La stessa tendenza si registra, con gradi diversi
negli altri Stati membri.
Immagine dell’Unione europea
8
Rispetto ai dati dell’autunno 2004, l’immagine dell’Unione europea
appare meno positiva (44%, -6 punti). Nonostante il numero di
cittadini per i quali l’Unione evoca un’immagine positiva resti
superiore ai cittadini per i quali l’UE evoca un’immagine negativa, lo
scarto tra i due campi si restringe; aumentano le persone che hanno
dell’UE un’immagine negativa (20%, +5 punti).
L’analisi dell’evoluzione dei dati
rispetto al precedente
Eurobarometro, paese per paese, è la seguente:
tendenza positiva in Danimarca, con una progressione di 5 punti
percentuali di cittadini che hanno un’immagine positiva
dell’Unione europea. Un aumento meno marcato delle opinioni
positive si osserva anche nei Paesi Bassi.
L’opinione pubblica positiva ha registrato un leggero aumento
in Irlanda, Lituania e Regno Unito.
Uno spostamento dal bilancio positivo in direzione di opinioni
più neutre si rileva Svezia.
8
Tabella 2 e grafico 4, pagg. 47 e 48, in allegati.
Mappa della trasparenza europea, tesi di master di Pierina Petruzzi
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Negli altri paesi, l’andamento è negativo. In altre parole, la
diminuzione dei sentimenti positivi è bilanciata dall’aumento
delle opinioni negative.
Fiducia nelle istituzioni europee
9
La fiducia dei cittadini nelle istituzioni europee è diminuita
sensibilmente rispetto al 2004, registrando uno dei livelli più bassi dal
2001. La diminuzione riguarda soprattutto la Commissione e il
Parlamento (-6 punti). La percentuale di cittadini che hanno fiducia
nella Commissione europea stagna al 46%, mentre la percentuale di
persone che non hanno fiducia ha raggiunto il punto massimo del
33%, registrato solo nella primavera 1999. Lo scarto tra opinioni
positive e negative è diminuito e si attesta su 13 punti (invece dei 25
dell’autunno 2004).
La perdita di fiducia riguarda anche il Parlamento: il 51% dei cittadini
ha fiducia nel Parlamento, ma la percentuale di cittadini che tende a
non fidarsi aumenta di 3 punti, raggiungendo il culmine inedito del
34%, mai raggiunto nella storia dei sondaggi Eurobarometro.
In generale, i cittadini europei hanno ancora fiducia nelle due istituzioni
e le curve di fiducia restano approssimativamente parallele.
L’analisi dei dati relativi al Consiglio rivela una diminuzione del livello
di fiducia: 4 cittadini su 10 esprimono fiducia verso il Consiglio
europeo, mentre 3 su 10 sembrano avere un’opinione più negativa.
E’ interessante notare che il tasso di risposte “non so” aumenta
sensibilmente (29%).
9
Grafici 5 e 6, tabella 3, pagg. 48, 49, 50, in allegati.
Mappa della trasparenza europea, tesi di master di Pierina Petruzzi
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La comparazione con lo studio della primavera 2005 non mette in luce
alcuna tendenza particolare per quanto riguarda il Parlamento e la
Commissione. La fiducia è nettamente migliorata in sei paesi
(Germania, Grecia, Irlanda, Portogallo, Repubblica Ceca, Spagna),
mentre un movimento inverso caratterizza otto paesi (Belgio, Cipro,
Estonia, Finlandia, Italia, Regno Unito, Slovenia, Ungheria).
L’emergere di una visione più critica tra paesi tradizionalmente
“entusiasti”, rilevata nel precedente rapporto, non è più riscontrabile.
Nel caso del Consiglio, si osserva un declino del livello di fiducia in
quindici paesi, deterioramento particolarmente marcato nel Regno
Unito e in Ungheria. Il Regno Unito resta l’unico paese in cui una
maggioranza di cittadini ha la tendenza a non avere fiducia nelle tre
istituzioni.
In sintesi, i risultati dell’Eurobarometro rivelano un indebolimento dei
principali indicatori di sostegno all’Unione europea.
Il sostegno all’appartenenza all’UE si aggira intorno al 50%, 4 punti
percentuali meno, l’UE evoca un’immagine positiva agli occhi del
44% dei cittadini, 3 punti percentuali meno.
A questi risultati si aggiunge un leggero abbassamento della fiducia
nei confronti della Commissione e del Parlamento. I livelli di fiducia
sono di fatto stabili rispetto al sondaggio precedente, ma gli ultimi
risultati mostrano un leggero aumento della percentuale di cittadini
che dichiarano di non avere fiducia nelle due istituzioni.
Mappa della trasparenza europea, tesi di master di Pierina Petruzzi
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Il pubblico appare ricettivo nei confronti dell’intenzione dell’UE di
interagire maggiormente con i cittadini
10
. Solo un quarto si sente
coinvolto nelle questioni europee (26%), con percentuali superiori
alla media in otto paesi (Belgio, Danimarca, Germania, Italia,
Lussemburgo, Paesi Bassi, Svezia e Ungheria); mentre il 47%
desidera un maggior coinvolgimento, riscontrabile in particolare in
dieci Stati membri (Cipro, Finlandia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia,
Lettonia, Malta, Paesi Bassi e Svezia).
I cittadini europei si aspettano una maggiore trasparenza e ritengono
che se gli Stati membri adottassero il trattato che stabilisce una
Costituzione per l’Europa, il funzionamento dell’Unione europea
sarebbe più trasparente
11
.
La trasparenza può contribuire a dissipare le incertezze e a ridurre la
distanza che separa i cittadini dall’amministrazione, facilita l’esercizio
di “vigilanza del cittadino”, imponendo disciplina e rigore a chi, ad
esempio, distribuisce e riceve i fondi comunitari.
10
Tabella 4, pag. 51, in allegati.
11
Tabella 5, pag. 52 in allegati.
Mappa della trasparenza europea, tesi di master di Pierina Petruzzi
17
2
Il principio della trasparenza e l’accesso ai documenti
Il tema della trasparenza istituzionale, vale a dire la predisposizione di
misure intese ad accrescere la possibilità per il pubblico di accedere
alle informazioni, comincia ad avere risonanza in ambito comunitario
agli inizi degli anni ’80. Il Trattato CE conteneva già delle norme,
come ad esempio l’obbligo di pubblicare e motivare gli atti giuridici,
ma il primo richiamo esplicito alla trasparenza si ha con il Trattato di
Maastricht, firmato nel 1992, che in un allegato contiene la prima
dichiarazione a livello europeo sul diritto di accesso
all’informazione
12
.
Nel corso dei Consigli europei successivi alla firma del Trattato, era
sottolineata la necessità di una maggiore trasparenza nei lavori delle
istituzioni per avvicinarle ai cittadini.
Non c’è trasparenza senza diritto di accesso ai documenti. Il
riconoscimento del diritto di accesso rappresenta uno degli strumenti
attraverso i quali la Comunità ha, in questi anni, cercato di creare un
rapporto di maggiore trasparenza con i cittadini, e si allinea in
sostanza alla legislazione dei propri Stati membri, in particolare quelli
scandinavi, che già da diversi anni garantiscono tale diritto. Pertanto,
Consiglio e Commissione il 6 dicembre 1993 adottavano un Codice di
condotta destinato a permettere l’accesso del pubblico ai documenti.
Nel 1997 con la firma del Trattato di Amsterdam, il diritto di accesso
ha trovato una diretta collocazione nel testo del Trattato CE, con
12
Dichiarazione n. 17: “…la trasparenza del processo decisionale rinforza il carattere democratico
delle istituzioni e la fiducia del pubblico verso l’amministrazione”.
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