Introduzione
8
Ö descrizione delle modalità di applicazione della nuova normativa in un
ente pubblico italiano in termini di modifiche di processo e azioni di
Change Management;
Ö valutazione dell’impatto organizzativo ed economico del Nuovo Codice
dei Contratti su un ente pubblico;
Ö valutazione dell’impatto organizzativo ed economico del Nuovo Codice
dei Contratti sul mondo dei fornitori che, abitualmente, trattano con la
Pubblica Amministrazione.
Dopo un’attenta riflessione, si è giunti alla formulazione di un obiettivo
complesso e articolato che, però, presenta tutte le caratteristiche
necessarie per consentire al lavoro di essere semplice ma, al tempo
stesso, completo ed esaustivo. Si basa su tre nuclei logici:
1. NORMATIVA, per affrontare in maniera corretta il mondo degli
appalti pubblici è indispensabile l’analisi del quadro normativo di
riferimento, vale a dire:
- la normativa italiana pre Codice,
- la normativa europea pre Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE,
- le Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE,
- la legge delega per il recepimento delle Direttive,
- il Nuovo Codice dei Contratti Pubblici.
2. AMMINISTRAZIONE AGGIUDICATRICE, esperienza di stage
presso un’amministrazione aggiudicatrice allo scopo di osservare e
presentare l’adeguamento al Codice ed il suo impatto organizzativo,
procedurale ed economico sull’ente stesso.
3. FORNITORI, individuazione di una modalità di analisi per valutare
l’impatto organizzativo ed economico che il Codice ha avuto sul
mondo dei fornitori dell’ente presso il quale si svolge lo stage.
Affrontando questi tre nuclei in sequenza si intende ottenere un quadro il
più possibile esaustivo del Codice e delle conseguenze della sua
applicazione. Il menzionato ordine sequenziale appare opportuno in
quanto:
Ö l’analisi normativa è una prerogativa fondamentale per qualunque tipo
di analisi successiva, è indispensabile conoscere il più possibile il
Codice prima di andare a valutarne gli effetti;
Ö il lavoro di osservazione ed esperienza presso l’ente, alla luce dello
studio del Codice, dovrebbe risultare più semplice e propedeutico per
l’ultimo passo che si sposta dal mondo delle stazioni appaltanti a
quello dei fornitori;
Ö l’analisi di impatto presso i fornitori necessita della conoscenza del
Codice e dell’ente di riferimento per essere pensata e realizzata.
Introduzione
9
Figura 1.1 - Fasi logiche del lavoro.
Le fasi, come si può dedurre dalla Figura 1.1, non presenteranno una netta
separazione ma, anzi, saranno sovrapposte e intrecciate per garantire la
piena comprensione di ogni singolo passaggio. Soprattutto il secondo
blocco relativo all’analisi dell’impatto sull’amministrazione e il terzo sui
fornitori sono caratterizzati da una forte interdipendenza. Lo strumento
utilizzato per l’analisi presso i fornitori, infatti, sarà redatto in funzione dei
risultati e delle osservazioni relative all’amministrazione emerse nella
seconda fase, per andare a verificare se le problematiche e le opportunità
legate al Codice sono le medesime per il mondo delle stazioni appaltanti e
il mondo delle imprese private.
La scelta del settore
Una volta definiti gli obiettivi del lavoro, non restava che decidere il tipo di
amministrazione aggiudicatrice in cui svolgere lo stage e, di conseguenza,
sviluppare i 2/3 del progetto. Per questa scelta, sono venuti in aiuto i corsi
seguiti durante il primo semestre dell’anno accademico 2006-2007, in
modo particolare il corso di Management sanitario che ha dato
l’opportunità di studiare e approfondire il mondo delle Aziende Sanitarie e
Ospedaliere. Da qui la proposta e l’opportunità offerta dall’Azienda
Ospedaliera Niguarda Ca’ Granda. Per la precisione, lo stage e lo studio si
sono svolti presso la sua Struttura Complessa Approvvigionamenti e si
sono focalizzati sugli appalti di servizi e forniture, tralasciando i lavori
pubblici non trattati dalla SC.
Introduzione
10
1.2 Il metodo
Individuati obiettivi e settore specifico dell’analisi, è stato necessario
definire i passi del lavoro a livello temporale e concettuale.
In questa fase può essere utile una rappresentazione grafica del timing del
percorso seguito, come quella in Figura 1.2
Figura 1.2 - Timing del lavoro.
Timing del lavoro
Primi contatti con la docente referente e primi approcci al
Nuovo Codice dei Contratti attraverso articoli e commenti
di diversi autori
Avvio del vero e proprio studio sul Nuovo Codice dei
Contratti attraverso la lettura e l’analisi delle disposizioni
in esso contenute
“L’impatto del Nuovo Codice degli Appalti per le
università e gli enti di ricerca”, corso presso il MIP del
Politecnico di Milano organizzato dalla SUM (Scuola di
Management per le Università e gli Enti di ricerca)
Stesura della prima bozza dell’analisi giuridica e primi
contatti con l’AO Niguarda Ca’ Granda
Revisione della parte giuridica, definizione termini stage,
inizio tirocinio (12 marzo) e avvio dello studio per la
seconda parte relativa all’impatto del Codice sull’ente
pubblico
Osservazione delle nuove procedure introdotte dal Codice
presso l’ente e stesura bozza della seconda parte.
Definizione dello strumento per l’analisi presso i fornitori:
questionario e suo invio (23 aprile)
Revisione della seconda parte, raccolta dei risultati dei
questionari distribuiti ai fornitori e prime considerazioni
sull’impatto del Codice presso di essi.
Sintesi e analisi dei risultati dei questionari distribuiti ai
fornitori, stesura terza parte e considerazioni conclusive
del lavoro.
Revisione e stampa.
Introduzione
11
Presentata la scansione temporale con la quale si sono affrontate le diverse
parti del lavoro, sembra opportuno descrivere brevemente la metodologia
utilizzata nella stesura del presente elaborato.
Il Capitolo 2 è dedicato all’analisi della normativa di riferimento. Le
principali caratteristiche del capitolo possono essere così riassunte:
Ö Livello di dettaglio medio-basso per quanto riguarda la normativa pre
Codice, l’obiettivo è quello di mettere in evidenza la frammentarietà
della disciplina non tanto le disposizioni in essa contenute.
Ö Livello di dettaglio medio-alto per la descrizione della disciplina
comunitaria e della legge delega per il recepimento, in quanto
rappresenta una condizione necessaria per la piena comprensione del
Codice.
Ö Livello di dettaglio alto ma selettivo relativamente al Codice. Selettivo
nel senso che, innanzitutto, ci si è concentrati sugli appalti di servizi e
forniture (core del lavoro) e, inoltre, si è tentato di dare
un’impostazione “differenziale” al paragrafo, rispondendo alla
domanda: “Cosa è cambiato rispetto alla situazione pre Codice?”. Ciò
è stato realizzato mediante la presentazione delle novità organizzative
e procedurali e degli istituti innovativi introdotti dalla normativa.
Non sono presenti in questo capitolo valutazioni sul Codice in quanto
sarebbe stato poco corretto giungere a delle conclusioni prima ancora di
aver osservato da vicino come le amministrazioni aggiudicatrici ed i
fornitori hanno vissuto la sua entrata in vigore.
Nel Capitolo 3 si è approfondito il tema della spesa sanitaria italiana in
termini di benchmark con i Paesi OCSE (Organizzazione per la
Cooperazione e lo Sviluppo Economico). Ciò allo scopo di mettere in
evidenza l’alta incidenza che essa ha sul prodotto interno lordo del Paese e
il conseguente impatto che potrebbe avere un piano concreto di
razionalizzazione della spesa nel quale il Codice si può collocare come
un’importante strumento normativo. Nel medesimo paragrafo, si è
aumentato il livello di dettaglio per focalizzarsi sul costo del Sistema
Sanitario Regionale lombardo e sulle sue singole voci di spesa. Si sono
tracciati, inoltre, le principali caratteristiche dell’attività di
approvvigionamento in sanità per meglio comprendere le peculiarità del
settore.
Il Capitolo 4 si concentra sull’AO Niguarda Ca’ Granda. Ne presenta la
mission e le caratteristiche organizzative principali, fa alcune considerazioni
sui bilanci dell’ente negli ultimi tre esercizi contabili (2004, 2005 e 2006) e
affronta il tema dell’impatto del Codice sulla sua Struttura Complessa
Approvvigionamenti. Si presentano infatti le soluzioni adottate dalla SCA
Introduzione
12
per far fronte ai nuovi adempimenti introdotti dal Codice e, non meno
importanti, tre particolari esperienze che in parte anticipano e in parte
integrano il Codice: l’adozione di strumenti di e-procurement, l’esperienza
del dialogo competitivo e l’accordo interaziendale per la razionalizzazione
della spesa fortemente sostenuto dalla Regione Lombardia. Il capitolo si
conclude con una serie di considerazioni relative agli obiettivi del
legislatore in merito al Codice, alla luce dell’esperienza del tirocinio e dello
studio delle procedure di gestione delle gare.
Il Capitolo 5 sposta l’attenzione dal “mondo pubblico” al “mondo privato”
rappresentato dai fornitori iscritti all’albo dell’AO Niguarda Ca’ Granda.
Dopo una prima parte introduttiva in cui si presentano vantaggi e
svantaggi delle diverse tecniche di consultazione, si passa alla definizione
dello strumento utilizzato per l’analisi presso i fornitori (questionario) e del
relativo “piano di consultazione”. Segue la descrizione di ogni domanda e
dei relativi risultati ottenuti dalla raccolta dei dati. Anche in questo capitolo
la conclusione è affidata alla ripresa degli obiettivi del legislatore
opportunamente commentati alla luce dei risultati dell’analisi.
Il sesto e ultimo capitolo, dedicato alle considerazioni conclusive dell’intero
lavoro, mette a confronto i risultati ottenuti dalla valutazione di impatto
sull’AO con quelli ricavati dall’analisi presso i fornitori.
Nella lettura del lavoro, inoltre, si potranno individuare i
contributi di molti dei corsi della Laurea specialistica in
Ingegneria dell’Amministrazione Pubblica: Diritto
dell’economia e Management sanitario in primis, ma anche
E-government, Analisi di Impatto della Regolazione,
Gestione dei processi, della qualità e del rischio e Metodi per le decisioni
pubbliche. Ciò a testimoniare l’intento multidisciplinare del progetto, quello
cioè di analizzare un fenomeno complesso come è l’introduzione di un testo
normativo e del suo conseguente impatto presso le Pubbliche
Amministrazioni e i loro fornitori.
Il quadro normativo nazionale e comunitario in materia di appalti pubblici
13
2. Il quadro normativo nazionale e comunitario
in materia di appalti pubblici
Il presente capitolo ha l’obiettivo di fornire un quadro, il più possibile
completo ed esaustivo, della disciplina in materia di appalti pubblici di
servizi e forniture.
Si presenterà, infatti, la normativa in vigore prima della pubblicazione del
Decreto Legislativo n. 163 del 2006, la normativa comunitaria prima del
2004 e le Direttive che hanno rappresentato un’importante svolta nel
settore degli appalti pubblici: 2004/17/CE e 2004/18/CE.
Il core del capitolo sarà poi dedicato alla descrizione e all’analisi del
Decreto Legislativo n. 163 del 2006, Nuovo Codice dei Contratti Pubblici
relativi a servizi e forniture in termini di obiettivi, struttura, principali
innovazioni, innovazioni di carattere organizzativo, appalti di servizi e
forniture sotto la soglia comunitaria e procedure in economia.
Il quadro normativo nazionale e comunitario in materia di appalti pubblici
14
2.1 Il quadro normativo italiano prima del Codice dei Contratti
Pubblici: tra frammentarietà e proliferazione normativa
La materia degli appalti pubblici di lavori, forniture e servizi è stata
tradizionalmente caratterizzata da un elevato tasso di frammentarietà che
ha contribuito ad allontanare la disciplina giuridica di tale settore
dell’economia nazionale dal perseguimento delle politiche promosse dal
legislatore comunitario, nel segno della libertà di circolazione delle merci,
di stabilimento, di prestazione dei servizi, di efficienza ed imparzialità
dell’agere amministrativo e, più in generale, della libertà economica
associata alla maggior concorrenza.
Se il dato normativo europeo in materia di appalti risultava complicato,
come vedremo nel seguito dello studio, la disciplina di settore
nell’ordinamento interno italiano spiazzava ulteriormente l’interprete, in
quanto costituita da un variegato coro di fonti normative, di rango diverso
e spesso molto specifiche, nonché tra loro sovrapposte.
Il primo sforzo sistemizzante messo in atto dal legislatore italiano è stato
l’emanazione della cd. Legge Merloni (Legge n. 109 del 1994), nota tra gli
operatori del settore come Legge Quadro dei Lavori Pubblici, recante per
l’appunto «norme fondamentali di riforma economico-sociale», data la
prospettiva di riordino normativo che perseguiva; malgrado tale approccio,
tuttavia, numerosi sono stati negli anni gli interventi di integrazione e
modifica, a più livelli, della disciplina tracciata dalla Legge Quadro.
Tentando ora una veloce ricognizione generale degli strumenti normativi
prodotti dal legislatore per la regolamentazione giuridica del settore
appalti, il quadro che emerge è il seguente: mentre gli appalti di lavori
sopra e sotto la soglia comunitaria sono stati unitariamente disciplinati
dalla Legge Quadro sui Lavori Pubblici e dai successivi interventi di
modifica che ne hanno rimodellato l’assetto di disciplina, norme ad hoc
vigevano per i lavori in economia, per i lavori del genio militare, del Sismi e
del Sisde, nonché per le grandi infrastrutture ed, infine, per i beni culturali.
Altrettanto articolata è stata la normativa tracciata dal legislatore in
materia di appalti di forniture e servizi, in cui intervenivano numerosi
provvedimenti volti a differenziare la disciplina giuridica per gli appalti
sopra o sotto la soglia comunitaria o per servizi e forniture affidati in
economia e ancora, per i cd. settori esclusi.
Per un quadro completo ed esaustivo della materia, si propone il seguente
schema riassuntivo.
Il quadro normativo nazionale e comunitario in materia di appalti pubblici
15
2.2 La disciplina comunitaria degli appalti prima del 2004
Tutti gli acquisti pubblici negli stati membri dell’Unione
Europea sono soggetti alle norme del Trattato Europeo sulle
libertà fondamentali, soprattutto al rispetto dei principi della
libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento, della
prestazione dei servizi, nonché ai principi che ne derivano. Si tratta, in
particolare, dei principi di parità di trattamento, di trasparenza, di
proporzionalità e di mutuo riconoscimento, così come espresso dal secondo
considerando della direttiva 2004/18/CE:
Ö il principio di parità di trattamento impone di non gestire in modo
diverso situazioni analoghe, salvo che la differenza di trattamento sia
obiettivamente giustificata;
Ö il principio di trasparenza, basato sul libero accesso dei soggetti
interessati a tutti i documenti amministrativi, è funzionale ad assicurare
l’osservanza del principio di parità di trattamento;
Ö il principio di proporzionalità esige che ogni provvedimento adottato
sia necessario ed adeguato rispetto agli scopi perseguiti e comporti i
minori oneri per gli interessati rispetto alla situazione senza
provvedimento;
Figura 2.1 - Schema riassuntivo della disciplina italiana preNCC.
APPALTI DI LAVORI
Normativa di riferimento -> Legge n. 109/1994 e successive modifiche
Norme ad hoc -> D.P.R. n. 554/1999 per i lavori in economia
D.P.R. n. 170/2005 per i lavori del genio militare
D.Lgs. n. 190/2002 e 189/2005 per le grandi infrastrutture
D.Lgs. n. 30/2004 per i beni culturali
APPALTI DI FORNITURE E SERVIZI
Normativa di riferimento -> D.Lgs. n. 358/1992 per le forniture
D.Lgs. n. 157/1995 per i servizi
Norme ad hoc -> D.P.R. n. 573/1994 per le forniture sotto soglia
Legislazione di contabilità dello Stato del 1923 per
i servizi sotto soglia
D.P.R. n. 384/2001 per i lavori in economia
D.Lgs. n. 158/1995 per i cd. settori esclusi
Il quadro normativo nazionale e comunitario in materia di appalti pubblici
16
Ö il principio del mutuo riconoscimento sancisce che uno Stato
membro è tenuto ad accettare i prodotti e i servizi forniti da operatori
economici di altri paesi della Comunità, nella misura in cui tali prodotti
e servizi rispondano in modo equivalente alle esigenze legittimamente
perseguite dallo Stato membro destinatario.
Per gli appalti pubblici con valore superiore a determinate soglie, e quindi
suscettibili di avere un maggiore impatto sul mercato interno, si è ritenuto
opportuno andare oltre la diretta ed immediata applicazione delle norme
del Trattato: per assicurare la piena applicazione dei principi comunitari,
sono state adottate direttive di coordinamento delle procedure nazionali di
aggiudicazione, così da assicurare l’apertura dei mercati entro un quadro
normativo uniforme almeno nelle disposizioni principali.
È quindi necessario fare un passo indietro: le direttive, a partire dagli anni
Settanta del secolo scorso, hanno posto regole di trasparenza relative alla
pubblicazione dei bandi, hanno fissato le procedure e i criteri da seguire
nell’aggiudicazione delle gare, hanno coordinato i procedimenti in materia
di ricorso.
Agli inizi degli anni Novanta del secolo scorso, la disciplina comunitaria in
materia di appalti è così formata:
Ö Direttiva n. 92/50/CEE per gli appalti di servizi;
Ö Direttiva n. 93/36/CEE per gli appalti di forniture;
Ö Direttiva n. 93/37/CEE per gli appalti di lavori pubblici.
Con il Libro Verde sugli appalti pubblici nell’Unione europea, adottato dalla
Commissione europea il 27 novembre 1996 e seguito l’11 marzo 1998 da
una Comunicazione, si è dato avvio ad un ciclo di riflessioni e di riforme
sulla normativa comunitaria in materia di appalti pubblici, nel corso del
quale è stata riconosciuta l’esigenza di procedere ad un’opera di generale
semplificazione e riorganizzazione sistematica della disciplina vigente,
indebolita da un’eccessiva frammentarietà e disorganicità degli interventi
normativi e da una ingiustificabile arretratezza delle procedure di
aggiudicazione applicate rispetto alla contemporanea evoluzione
tecnologica. I risultati del dibattito sono inizialmente confluiti in due
proposte di direttive della Commissione europea: COM (2000)0275, di
coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di
forniture, servizi e lavori e COM (2000)0276, di coordinamento delle
procedure di aggiudicazione degli appalti degli enti erogatori di acqua, di
energia e degli enti che forniscono servizi di trasporto, da cui, con
emendamenti, sono scaturiti i testi delle due direttive n. 18 e n. 17/2004.
Il quadro normativo nazionale e comunitario in materia di appalti pubblici
17
2.3 Le direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE del 31 marzo 2004
Con le nuove direttive il legislatore comunitario ha voluto ridisciplinare
integralmente la materia degli appalti pubblici di opere, servizi e forniture,
ispirandola a nuovi criteri di semplificazione, trasparenza ed efficienza.
È opportuno chiarire che, mentre si conferma un regime particolare per gli
appalti relativi ai cosiddetti “settori speciali” (ex esclusi) nell’ambito della
direttiva 2004/17/CE, la direttiva 2004/18/CE si è preoccupata di
uniformare la disciplina degli appalti di opere, servizi e forniture, in passato
regolati da tre fonti normative distinte. Le nuove direttive sostituiscono
dunque le precedenti, lasciando però in vigore le direttive che regolano la
materia “ricorsi”.
La Direttiva Unica Appalti - la n. 2004/18 - aveva, nella mente del
legislatore, lo scopo ultimo di essere un testo unico di settore pur non
attuando un intervento normativo teso univocamente a resettare il quadro
di regole esistenti, quanto piuttosto a razionalizzarlo. Essa riordina e
aggiorna i contenuti, tanto sulla scorta delle indicazioni emerse dal
confronto con giuristi ed operatori del settore, quanto e soprattutto, sulla
base degli orientamenti emersi dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia,
che è intervenuta a limare gli eccessivi formalismi propri delle norme
vigenti, che si sono posti progressivamente in contrasto con le istanze di
celerità, semplificazione e flessibilità dell’attività amministrativa in un
settore, quale quello degli appalti, tanto cruciale per le economie nazionali
e le dinamiche del Mercato unico.
Rilevate, da un lato, l’inadeguatezza del mercato europeo degli appalti
pubblici ad incontrare gli standard di maggiore apertura e competitività
1
e,
dall’altro, l’esigenza di conformare la disciplina degli appalti pubblici ai dati
innovativi provenienti dal progresso tecnologico, il legislatore della direttiva
ha voluto, in prima istanza, procedere ad una semplificazione delle
norme in materia di appalti pubblici e procedure di aggiudicazione:
l’obiettivo era quello di eliminare incongruenze e ripetizioni
sovrabbondanti, associando tale operazione di riordino a quella di
definizione dei concetti e dei principi di ordine generale.
Tali principi ed obiettivi sono stati trasposti nelle nuove direttive dando
luogo ad un ampio insieme di novità, tra cui spicca la semplificazione del
quadro delle soglie comunitarie per l’applicazione della normativa e
l’introduzione nella disciplina comunitaria di nuovi strumenti ed istituti volti
a rendere più flessibili ed efficienti le procedure di appalto.
1
Il richiamo è alle osservazioni formulate dalla Commissione Europea nella Comunicazione del 7
maggio 2003.
Il quadro normativo nazionale e comunitario in materia di appalti pubblici
18
Tipo di appalto Soglia Direttiva dell’Unione Europea
Appalti di lavori 5.000.000€ Direttiva appalti di lavori 93/37/CEE
Appalti di servizi 200.000€ Direttiva appalti di servizi 92/50/CEE
Appalti di forniture 200.000€ Direttiva appalti di forniture 93/36/CEE
Forniture nei settori di
acqua, energia e trasporti
400.000€ Direttiva settori esclusi 93/38/CEE
Forniture nel settore delle
telecomunicazioni
600.000€ Direttiva settori esclusi 93/38/CEE
Appalti di lavori 5.000.000€ Direttiva settori esclusi 93/38/CEE
Appalti che rientrano nel
campo di applicazione
delle disposizioni GATT
125.000€
Tabella 2.1 - Le soglie nelle vecchie direttive.
Le nuove direttive hanno unificato i criteri per la determinazione delle
soglie al di sopra delle quali trova applicazione la disciplina comunitaria.
La direttiva 2004/18 si applica sopra la soglia di 137.000 euro per gli
appalti di forniture e servizi aggiudicati dalle amministrazioni centrali,
sopra la soglia di 211.000 euro per gli appalti di forniture e servizi
aggiudicati da tutte le altre amministrazioni o organismi di diritto pubblico
(oltre che a una serie di altri particolari affidamenti quali gli appalti nel
settore della difesa, nei servizi di ricerca e sviluppo e nei servizi di
telecomunicazione) e sopra la soglia di 5.278.000 euro per gli appalti
pubblici di lavori. Per gli appalti nei settori speciali, la direttiva 2004/17
prevede una soglia di 422.000 euro per forniture e servizi e di 5.278.000
euro per i lavori. Le soglie sono inoltre oggetto di revisione biennale da
parte della Commissione, assistita dal comitato consultivo per gli appalti
pubblici.
Tipo di appalto
Direttiva 2004/18
Settori ordinari
Amm. centrali
Direttiva 2004/18
Settori ordinari
Altre amm.
Direttiva 2004/17
Settori speciali
Appalti di lavori 5.278.000€ 5.278.000€ 5.278.000€
Appalti di servizi 137.000€ 211.000€ 422.000€
Appalti di forniture 137.000€ 211.000€ 422.000€
Tabella 2.2 - Le soglie nelle nuove direttive.
Se questa è la prima delle finalità perseguite dal legislatore Comunitario
con la Direttiva Unica Appalti, sulla stessa direttrice di intervento si pone il
secondo target: la modernizzazione delle norme sulle procedure di
Il quadro normativo nazionale e comunitario in materia di appalti pubblici
19
aggiudicazione degli appalti pubblici, aggiornandone in via prioritaria la
portata sulla base delle innovazioni economiche e tecnologiche - specie
quelle legate agli sviluppi della società dell’informazione - e rendendola,
inoltre, più sensibile alle istanza di matrice ambientale
2
e sociale, in
particolare a quelle provenienti dal mondo del lavoro
3
: la direttiva, sotto
alcuni aspetti, ha infatti introdotto criteri ambientali e sociali nella
valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa ed ha previsto la
possibilità di riservare l’affidamento degli appalti a laboratori che
impiegano lavoratori disabili.
L’obiettivo di modernizzare la disciplina degli appalti pubblici all’insegna
delle innovazioni apportate dal progresso tecnologico, per semplificare e
rendere più flessibile il funzionamento dell’intero settore appalti, a partire
dall’attività delle stesse amministrazioni aggiudicatici, ha portato il
legislatore comunitario a mutare approccio rispetto al passato:
abbandonata l’idea in base alla quale il ricorso agli strumenti di
comunicazione elettronica era possibile solo in aggiunta al ricorso a quelli
in senso lato tradizionali, la direttiva 2004/18, «tenuto conto delle nuove
tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni e delle semplificazioni
che esse possono comportare per quanto riguarda la pubblicità degli
appalti, nonché in termini di efficacia e trasparenza delle procedure di
aggiudicazione», ha posto sullo stesso piano i mezzi elettronici e quelli
tradizionali di comunicazione, sdoganando così il funzionamento dei
meccanismi e delle procedure di selezione dei contraenti dall’utilizzo di
strumenti ormai avulsi dalla realtà imprenditoriale attuale, flessibile e
dinamica.
In questa nuova cornice, le amministrazioni appaltanti possono fare ricorso
a procedure di aggiudicazione che nascono pensate in funzione dell’utilizzo
esclusivo degli strumenti telematici e informatici (e-procurement); è
aperta, in definitiva, la possibilità di scelta degli strumenti - tradizionali o
meno - cui fare ricorso per espletare le procedure di gara, a discrezione
della P.A. appaltante ed in funzione delle esigenze dalla stessa avvertite,
fatte comunque salve le istanze volte a non pregiudicare la segretezza
delle informazioni, il libero accesso di tutti gli operatori, nonché la
trasparenza dell’intera procedura di gara. Il dato innovativo introdotto dalla
Direttiva Unica sotto il profilo in oggetto, è tanto rilevante che l’utilizzo di
2
Il quinto considerando della Direttiva 2004/18, richiamando l’articolo 6 del Trattato, «chiarisce in che
modo le amministrazioni aggiudicatici possono contribuire alla tutela ambientale e alla promozione
dello sviluppo sostenibile, garantendo loro al tempo stesso di poter ottenere per i loro appalti il miglior
rapporto qualità prezzo».
3
Nello specifico, l’occupazione e le condizioni di lavoro risultano, nel costrutto normativo della
direttiva, elementi chiave per garantire pari opportunità a tutti i cittadini, tali da contribuire
all’integrazione sociale (considerando 28 della direttiva 2004/18).
Il quadro normativo nazionale e comunitario in materia di appalti pubblici
20
strumenti informatici, sia per le pubblicazioni che per le comunicazioni, ma
anche per l’attività di contrattazione in senso proprio - si pensi, in tal
senso, all’introduzione delle cd. aste elettroniche - è stato salutato anche
dal legislatore italiano del Codice dei Contratti come una delle novità più
importanti nel solco della modernizzazione.
La valorizzazione degli strumenti telematici ed informatici
nell’espletamento delle procedure di gara, si pone in linea non solo con le
istanze di riduzione dei costi ed incremento della celerità ed efficienza
dell’azione amministrativa, ma anche con quella di incremento della
flessibilità, perseguita con la previsione di nuovi strumenti contrattuali,
nella specie di nuovi meccanismi di affidamento dei contratti, quali
l’accordo quadro, il sistema dinamico di acquisizione, il dialogo competitivo,
la contrattazione tramite centrali di committenza e le aste elettroniche;
temi che saranno approfonditi nella parte del lavoro dedicata all’analisi del
Codice dei Contratti.
Importanti modifiche sono state introdotte dalla Direttiva Unica anche in
ordine ai requisiti di qualificazione: tutti i concorrenti possono ora
dimostrare la propria capacità economico-finanziaria e tecnico-
organizzativa “avvalendosi” dei requisiti di altri soggetti (è questo il
cosiddetto avvalimento), a prescindere dalla natura giuridica dei rapporti
che li legano a questi ultimi. Più rigido invece il regime delle cause di
esclusione, che sono arricchite con l’inserimento di nuovi reati, in relazione
ai quali l’esclusione opera in via automatica e vincolata.
Inoltre, per ogni appalto, accordo quadro o sistema dinamico di
acquisizione, l’amministrazione aggiudicatrice è tenuta a redigere un
verbale che identifichi i dati più rilevanti della procedura di aggiudicazione
e che, su richiesta di questa, è comunicato alla Commissione Europea.
Sulle medesime decisioni assunte, le amministrazioni aggiudicatrici sono
tenute a informare “quanto prima possibile” i candidati non aggiudicatari.
Infine, le nuove direttive richiamano le vigenti direttive sui ricorsi e
l’esigenza che gli stati membri assicurino l’applicazione delle disposizioni
comunitarie tramite meccanismi efficaci, accessibili e trasparenti. Per la
prima volta, nella normativa comunitaria sugli appalti, viene fatto
espressamente cenno della possibilità di designare o istituire, a tal fine,
un’agenzia indipendente.
A chiusura del cerchio, le direttive si propongono come obiettivo generale
quello di approntare nuovi mezzi di garanzia della concorrenza e, in
generale, di rafforzamento e pervasività dei principi di pubblicità e
trasparenza nelle procedure di gara; ciò nell’ottica di perseguire
Il quadro normativo nazionale e comunitario in materia di appalti pubblici
21
effettivamente i principi di non discriminazione e parità di trattamento
4
, nel
quadro generale dei principi fissati dal Trattato di Roma a cui le direttive si
richiamano facendo propri i «principi di libera circolazione delle merci, della
libertà di stabilimento e della libera prestazione di servizi, nonché i principi
che ne derivano, quali i principi di parità di trattamento, di non
discriminazione, di riconoscimento reciproco, di proporzionalità e di
trasparenza».
5
Spirato il termine entro cui il legislatore italiano doveva attivarsi per dare
attuazione nell’ordinamento interno alla Direttiva Unica Appalti - fissato per
il 31 gennaio 2006
6
- si è posto il problema della cd. autoapplicatività
delle norme in essa contenute, della verifica, cioè, dell’idoneità delle citate
norme a trovare applicazione nell’ordinamento giuridico italiano, pur in
assenza di formali atti volti a recepirle.
4
Direttiva 2004/18, considerando 46.
5
Direttiva 2004/18, considerando 2.
6
Direttiva 2004/18, art. 80 prevede al primo comma che «gli Stati membri mettono in vigore le
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente
direttiva entro il 31 gennaio 2006».
Figura 2.2 - Schema riassuntivo delle novità introdotte
dalle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE.
SEMPLIFICAZIONE
(Modifica soglie,
ecc…)
MODERNIZZAZIONE
(Aste elettroniche,
sistema dinamico di
acquisizione, ecc…)
FLESSIBILITÀ
(Accordo
quadro, dialogo
competitivo)
REQUISITI DI
QUALIFICAZIONE
(Avvalimento)
GARANZIA DELLA
CONCORRENZA
(Principi del
Trattato di Roma)
Direttive
2004/18/CE
2004/17/CE
Ricevi informazioni sui nostri servizi, sulle offerte e non perdere news e consigli su università e lavoro.
