7
INTRODUZIONE
Nel corso dell’ultimo secolo la temperatura è aumentata di circa 0,6 gradi centigradi,
mentre il livello medio degli oceani è cresciuto tra i 10 e i 20 cm. e la concentrazione in
atmosfera di anidride carbonica è aumentata di circa il 30%. Dall’impiego dei
combustibili fossili (petrolio, carbone ecc.), come fonte di energia e di calore, è attribuita
la maggiore responsabilità della crescita della temperatura.
La Convenzione Quadro sui cambiamenti climatici delle Nazioni Unite (un trattato
internazionale cioè, semplificando, una forma con la quale gli Stati danno il loro
impegno a cooperare al fine di stabilire un determinato risultato da raggiungere),
adottata nel 1992 a New York, e ratificata da 178 Paesi del mondo (USA nel 1992 e
l’Italia nel 1994), assume come obiettivo la stabilizzazione della concentrazione di
anidride carbonica a livelli non pericolosi per gli equilibri climatici. Questa politica
prevede che, dopo una fase di crescita delle emissioni globali a causa dell’aumento di
più del 50% dei consumi energetici mondiali, a partire dal 2025/2030 vengano adottate
tecnologie e misure per ridurre drasticamente (fino a meno del 60%) le emissioni
globali. Sarà quindi necessaria, nel 2020 al più tardi, una “svolta tecnologica” in grado
di fare ricorso a fonti alternative ai combustibili fossili per rispondere alla crescente
domanda di energia.
In linea con queste evoluzioni e tendenze politico-internazionali, l’ex Segretario del
Consiglio d’Europa, Walter Schwimmer, dichiarò: “Alla soglia del nuovo millennio, il
diritto individuale ad un ambiente
1
salubre, ricco di diversità biologica e paesaggistica,
è gradualmente sempre più riconosciuto e disciplinato negli strumenti giuridici
internazionali, nelle costituzioni nazionali e nella giurisprudenza. Si sta, comunque,
facendo un cammino lungo e difficile per poterlo opporre nelle sedi giudiziali”
2
. Ed,
infatti, solo negli ultimi quindici anni sono entrati in vigore undici trattati multilaterali
(fra più Paesi parti), ed oltre un migliaio di trattati su scala regionale o bilaterali (fra due
1
In “Enciclopedia europea”, Milano, 1976, voce Ambiente: genericamente, “lo spazio che circonda una cosa o una
persona e in cui questa si muove o vive”; oppure il “complesso di condizioni sociali, culturali e morali nel quale una
persona si trova e sviluppa la propria personalità”; e infine, “l’insieme delle condizioni fisico-chimiche (temperatura,
illuminazione ecc.) e biologiche (presenza di altri organismi) che permette e favorisce la vita degli esseri viventi”.
2
Cfr. M. Dejéant-pons e M. Pallemaerts, “Codice di diritto internazionale dell’ambiente e dei diritti umani”, Edizioni
multimediali 2003, in prefaz., p. 15, dichiaraz. del Segretario generale del Consiglio d’Europa Walter Schwimmer.
8
parti), formando un enorme corpus normativo di diritto internazionale ambientale. Poi,
dopo il divenire dell'ambiente materia comunitaria, tra il 1989 e il 1992, la produzione
legislativa è incessante ed entrano in vigore 450 normative europee, che regolano ogni
aspetto di rilievo ambientale. Da allora, le normative ambientali europee aumentano ad
una media di 100 all'anno. Lo stesso può dirsi a livello internazionale ed il discorso non
cambia a livello statale. Zygmunt Plater, un accademico di diritto ambientale americano,
ha osservato, in un simposio dedicato all'esame dei modi di insegnamenti del diritto
ambientale, che "l'espansione del diritto dell'ambiente rende questa materia un puzzle
inestricabile anche per coloro che se ne occupano come principale loro attività
accademica. L'estensione senza logica e le intricate complessità del diritto ambientale
costituiscono oggi una sfida per chiunque voglia esplorare questa materia". Questo per
almeno due ragioni fondamentali: la prima è che l'abbondanza di norme dipende dal
fatto che il diritto ambientale è ancora lontano dall'avere raggiunto un assestamento
sistematico, come altri rami del diritto ove le modificazioni si inseriscono in una
struttura sostanzialmente stabile e sperimentata; la seconda è che il diritto dell’ambiente,
più di ogni altro settore del diritto, deve fare i conti con innumerevoli modificazioni
della realtà che è oggetto della sua disciplina, e cioè l'impatto umano sull'ambiente.
Il diritto ambientale, pur essendo sostanziato da una corposa e fondamentale componente
pubblicistica, è disciplina non solo nuova ma egualmente trasversale, capace pertanto di
coinvolgere e interessare sia i privatisti che i pubblicisti, e di ogni famiglia: dai
comparatisti, ai costituzionalisti fino ai penalisti e, naturalmente, agli internazionalisti.
Il tratto internazionalistico e comunitario è, anzi, quello che consente di meglio cogliere
la complessità dei problemi sul tappeto e, principalmente, la loro dimensione
obiettivamente transnazionale, al punto che ogni approccio ricostruttivo che fosse
semplicemente volto ad interpretare la realtà di qualsivoglia ordinamento risulterebbe
non solo riduttivo ma, addirittura, fuorviante. Gli inquinamenti, infatti, non conoscono
frontiere nazionali, sicché sarebbe opportuno intervenire con misure di protezione
ambientali capaci di operare a tutto campo, oltre i confini degli Stati nazionali. E ciò
spiega come e perché le norme dei Trattati comunitari (Accordi fra gli Stati membri
dell’Unione Europea che ne determinano il funzionamento politico istituzionale), si
caratterizzino per un approccio globale al problema della tutela dell’ambiente.
Nel contesto europeo, in altre parole, i valori dello “sviluppo sostenibile” e della
necessaria considerazione e protezione dell’ambiente sembrano essere usciti dal limbo
delle buone intenzioni per diventare fine ed obiettivo inderogabile delle politiche
9
comunitarie. Proprio questa ragione, mi ha indotto a privilegiare, da un lato, un
approccio globale e, dall’altro, ad intervenire selettivamente sulla materia a livello
comunitario e nazionale, al fine di verificarne l’effettività e l’efficacia con particolare
riferimento alle leggi sulla gestione dei rifiuti in merito a quella che viene ancora
definita come Emergenza rifiuti in Campania.
L’organizzazione del lavoro, da ciò, si apre cercando di delineare i confini e gli aspetti
dell’espressione “diritto all’ambiente” con un’ampia panoramica sulle origini e
sull’evoluzione della questione ambientale a livello internazionale al fine di
comprendere, fra gli altri, il significato del concetto di sviluppo sostenibile risalente al
1987. Note giurisprudenziali, in particolare della Corte internazionale di Giustizia, non
mancano (Primo capitolo). Poi, l’elaborato continua illustrando gli albori e
l’affermazione dell’importanza della politica, dei principi e delle altre disposizioni
dell’ambiente, e in particolare della gestione dei rifiuti, in seno all’UE, anche per un
miglior approccio alla comprensione delle ragioni giuridiche e pratiche della Procedura
d’infrazione della Commissione europea per il mancato rispetto, fra gli altri Stati
membri, dell’Italia, degli indirizzi di politica ambientale previsti appunto in sede
comunitaria. La Giurisprudenza, in particolare della Corte di Giustizia europea, anche
qui, non può non essere menzionata (Secondo capitolo). Il lavoro prosegue, inoltre, con
la descrizione dell’ingresso del diritto all’ambiente nella Costituzione italiana, citando,
tra l’altro, le norme della nostra Carta fondamentale che lo riguardano più da vicino,
della produzione legislativa ordinaria italiana sulla questione “ambiente” ed in
particolare sulla gestione dei rifiuti in base all’ultimo Decreto Legislativo (D.Lgs.) n. 4
del 2008 (in Appendice per la parte che modifica le procedure di V.I.A. - valutazione
d’impatto ambientale - e di V.A.S. - valutazione ambientale strategica – rifiuti, ecc.)
correttivo ed integrativo del cd. Codice dell’ambiente cioè il D.Lgs. n. 152 del 2006, in
Appendice per la parte relativa alla gestione dei rifiuti, alla bonifica dei siti inquinati ecc.
(Terzo capitolo). Infine, questo lavoro si conclude con la definizione di danno
ambientale e della sua risarcibilità (cioè la configurabilità del diritto al ristoro
economico per le sofferenze subite), comprendendo questo IV ed ultimo capitolo le
sentenze giurisprudenziali di paradigmatici casi in proposito assolutamente non
trascurabili. A parte, nell’appendice, oltre alle due fondamentali Dichiarazioni di
Stoccolma e di Rio, sono riportati anche il testo integrale del “Protocollo di Kyoto” alla
Convenzione Quadro dell’ONU sui cambiamenti climatici, due excursus che espongono
i documenti prodotti cronologicamente in sede internazionale e comunitaria
10
sull’ambiente, ed infine, come già detto, le parti che riguardano la normativa sulla
gestione dei rifiuti, la bonifica dei siti contaminati, la VIA e la VAS delle principali
leggi italiane in tema di rifiuti.
11
CAPITOLO I
IL QUADRO NORMATIVO INTERNAZIONALE IN
MATERIA AMBIENTALE.
1.1 Il significato sostanziale dell’espressione diritto all’ambiente.
_ e espressioni diritto ad un ambiente salubre e diritto all’ambiente vengono
utilizzate indifferentemente per descrivere in modo generale le nozioni di diritto
individuale ad una certa qualità di ambiente. Nella sua concezione primaria, il
diritto all’ambiente può essere ridotto ad una semp lice espressione: esistenza di
un ambiente adatto a sostenere la vita umana, vale a dire un ambiente “vivibile”
nel senso letterale del termine 3
.
Nella Carta mondiale della Natura
4
si legge: “l’umanità è parte della natura e la vita
dipende dal funzionamento ininterrotto del sistema naturale che è la risorsa dell’energia
e delle risorse naturali” . Tuttavia, questa concezione considera che il diri tto
all’ambiente non è infranto finché il diritto alla vita stessa non è direttamente
minacciato. Nessuno degli strumenti normativi
5
citati sembra riflettere una
3
M. Dejéant-pons e M. Pallemaerts: “Codice di diritto internazionale dell’ambiente e dei diritti umani”, Edizioni
multimediali 2003, p. 32.
4
dal sito internet http://www.cartadellaterra.it/storia.html : “La Carta Mondiale della Natura, adottata dall'Assemblea
Generale delle Nazioni Unite nel 1982, è la prima dichiarazione intergovernativa che afferma il rispetto della natura
come principio fondamentale di tutela ambientale e contiene una visione progressista delle strategie e delle politiche
necessarie per realizzare il benessere ambientale. In essa, tuttavia, non sono approfonditi a sufficienza i legami tra
degrado ambientale e problemi quali la povertà e lo sviluppo umano equo; inoltre essa è stata redatta prima che
venisse formulato il concetto di sviluppo sostenibile dalla Commissione mondiale sull'ambiente e lo sviluppo delle
Nazioni Unite (UNWCED) nel rapporto “Il nostro futuro comune” (Our common future), nel 1987”.
5
Vd. in n., par. 1.1.1“Gli strumenti internazionali e “regionali” a fondamento del diritto dell’uomo ad un ambiente
salubre”, cap. I.
12
volontà di interpretazione a tal punto restrittiva, almeno nell’intenzione dei suoi
autori. Affermando “il diritto dell’uomo a godere nella dignità di un ambiente
mondiale vivibile” e ponendo l’accento sul rapporto tra la lotta cont ro
l’inquinamento atmosferico e la protezione del diri tto alla vita, i firmatari, fra le
altre, della Dichiarazione dell’Aja (Paesi Bassi) del 1989 sembrano piuttosto aver
voluto proclamare l’importanza di proteggere l’ambi ente del pianeta.
La nozione di dignità umana, alla quale fanno rifer imento entrambe le
Dichiarazioni, dell’ Aja e di Stoccolma 6
, implica un livello di qualità dell’ambiente
sufficiente non soltanto alla semplice sopravvivenz a biologica, ma anche alla
soddisfazione di tutti i bisogni fondamentali dell’ uomo.
Il legame tra la protezione dell’ambiente e la sodd isfazione di questi bisogni è
ugualmente accentuato nelle disposizioni della Carta africana dei diritti dell’uomo e
dei popoli , della Dichiarazione di Rio
7
e della Proposta di dichiarazione di principi sui
diritti dell’uomo 8
. Tuttavia, la portata del diritto ad un ambiente s alubre è ben più
ampia rispetto a coprire unicamente le condizioni e cologiche indispensabili al
soddisfacimento dei bisogni primari. Quale che sia la terminologia utilizzata –
ovvero quella che si riferisce ad “un ambiente salubre” o “adatto a” o “favorevole a”
la salute umana – si può dedurre da tutti gli strum enti che ciò che essi indicano
sono delle condizioni ambientali che non sono a det rimento della salute umana.
L’impatto delle differenti forme d’inquinamento sul la salute umana è
dimostrato e alcune norme di qualità dell’ambiente sono state fissate riguardo a
diversi inquinanti e luoghi su scala internazionale dai lavori dell’ O.M.S.
(Organizzazione mondiale della Sanità) sui criteri di salute in materia di
ambiente e anche da un certo numero di direttive 9
dell’Unione Europea relative
alla qualità dell’aria e dell’acqua potabile.
6
In App., lett. B.
7
In App., lett. C.
8
Vd. par. 1.1.1.
9
In Giuseppe Tesauro, “Diritto Comunitario”, Cedam 2005, pp. 115 e ss., si può ricavare la definizione di direttiva:“la
direttiva, secondo l’art.249, 3° comma, vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da
raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi da raggiungere”.
Correlativamente, e riassumendo, sono in grado di produrre effetti immediati quelle disposizioni che, pur facendo parte
di una direttiva di carattere generale, contengono una disciplina puntuale e dettagliata, idonea a scavalcare i margini di
13
La nozione di ambiente salubre implica il diritto a non essere sottoposti
all’inquinamento, vale a dire la protezione contro l’esposizione a sostanze
nocive per l’ambiente fisico e il diritto ad un’acq ua e a degli alimenti sani.
Questa nozione riscopre tutti gli aspetti dell’igie ne del luogo nel senso inteso nel
Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali 10
. Il diritto ad un
ambiente salubre è infatti non soltanto l’assenza d i condizioni ambientali
direttamente pregiudizievoli per la salute dell’uom o, ma un ambiente che
permette di raggiungere “il più elevato livello possibile di salute” , nel senso previsto
dalla Carta europea dell’OMS su ambiente e salute.
In realtà, il diritto ad un ambiente salubre indica ben più che un ambiente fisico-
chimico adeguato alla salute umana, infatti la magg ior parte delle formulazioni
fanno riferimento tanto ad un ambiente favorevole a l benessere dell’uomo
quanto alla sua salute psichica. La salute ed il be nessere possono essere pertanto
considerati come le due componenti di ciò che la Di chiarazione di Stoccolma
chiama “condizioni di vita soddisfacenti”.
La Corte Internazionale di Giustizia 11
afferma, dal canto suo, che “l’ambiente non è
un’astrazione, ma piuttosto lo spazio dove vivono g li esseri umani e da cui dipende la
qualità della loro vita e della loro salute, compre se le generazioni future” 12
.
Anche la Corte europea dei diritti dell’uomo 13
ha fatto la distinzione tra l’impatto
delle condizioni ambientali sulla salute umana e la loro incidenza sulla qualità
discrezionalità degli Stati membri. Quando poi le diposizioni sono incondizionate e precise, esse possono essere fatte
valere davanti al giudice nazionale anche nel caso in cui, scaduto il termine per il recepimento, lo Stato non vi abbia
dato attuazione e/o abbia recepito la direttiva in maniera inadeguata. La direttiva, insieme al regolamento, alla
decisione, alla raccomandazione e al parere, fa parte del cd. diritto comunitario derivato, cioè di quell’insieme di
disposizioni che, traendo la propria forza dai trattati istitutivi, in applicazione dei quali gli atti comunitari stessi vengono
adottati, sono destinate ad incidere in modo rilevante sugli ordinamenti giuridici interni e sulle posizioni giuridiche dei
singoli.
10
Vd. par. 1.1.1., cpv. 18.
11
Dallo Statuto Ufficiale delle Nazioni Unite; Capitolo XIV, art 92: “La Corte Internazionale di Giustizia costituisce il
principale organo giurisdizionale delle Nazioni Unite”. Poi, in generale, essa, conosciuta anche come Corte Mondiale
(in inglese: International Court of Justice, ICJ), e fondata nel 1945, le sue funzioni principali sono: a) dirimere le
dispute fra Stati membri delle Nazioni Unite che hanno accettato la sua giurisdizione; b) esercitare una funzione
giurisdizionale riguardo all'applicazione e l'interpretazione del diritto internazionale (nell'esercizio di tale funzione, la
Corte opera in maniera arbitrale, e solo se gli Stati parti di una controversia internazionale abbiano riconosciuto la sua
giurisdizione); e c) offrire pareri consultivi su questioni legali avanzate dall'Assemblea Generale delle Nazioni Unite,
dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ecc. La sede della Corte è nel Palazzo della Pace all'Aja, Paesi Bassi.
12
C.I.G.: Parere dell’8 luglio 1996, sulla liceità della minaccia o dell’uso delle armi nucleari.
14
della vita, riconoscendo che “danni gravi all’ambiente possono danneggiare il
benessere di una persona e privarla del godimento d el suo domicilio in maniera da
nuocere alla sua vita privata e familiare, senza pe rtanto mettere in grave pericolo la
salute dell’interessato” 14
.
In una sentenza più recente, la stessa Corte giudic ò che, il semplice fatto che una
persona sia privata di informazioni essenziali circ a la natura e l’estensione di un
rischio di incidente industriale nel suo ambiente p iù prossimo, a cui potrebbe
essere esposta essa stessa o i suoi prossimi, potev a costituire una violazione del
suo diritto al rispetto della sua vita privata e fa miliare 15
.
Le minacce alla qualità della vita che risultano da lle condizioni dell’ambiente,
anche se non danneggiano realmente la salute umana, possono, ciò malgrado,
essere considerate come violazione del diritto ad u n ambiente salubre in senso
lato perché un ambiente salubre non deve essere sem plicemente concepito come
salubre per gli esseri umani, ma anche come tale in senso proprio, cioè di un
ambiente ecologicamente salubre ed equilibrato. E’ così che sembra debba essere
compresa la nozione di “ambiente sicuro, salubre ed ecologicamente compati bile” ,
come emerge dalla Dichiarazione dei principi sui diritti dell’uomo e l’ambiente , che
riconosce ugualmente in modo espresso l’importanza culturale e spirituale
dell’ambiente naturale per gli esseri umani.
Questo legame particolare tra l’uomo e la natura è anche sottolineato dalla Carta
mondiale della natura che afferma che “la civilizzazione ha le sue radici nella
13
Estratto da Benedetto Conforti, “Diritto Internazionale”, Editoriale Scientifica 1999, pp. 421-422, la Corte europea
dei diritti dell'uomo (CEDU) è stata istituita dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
libertà fondamentali (vedi par. successivo) per assicurarne il rispetto: la Corte può conoscere sia ricorsi individuali che
ricorsi da parte degli Stati contraenti in cui si lamenti la violazione di una delle disposizioni della Convenzione o dei
suoi Protocolli addizionali. Essa svolge tuttavia una funzione sussidiaria rispetto agli organi giudiziari nazionali, in
quanto le domande sono ammissibili solo una volta esaurite le vie di ricorso interne. Essa ha sede a Strasburgo ma non è
un istituzione dell'Unione Europea e non va confusa con la Corte di giustizia delle Comunità europee che, invece, è
un'Istituzione dell'Unione europea che ha sede a Lussemburgo e che si compone di un giudice per ogni Stato membro
dell'UE e otto avvocati generali. Quest’ultima Corte è, in particolare, competente a pronunciarsi sui ricorsi di
annullamento o per carenza presentati da uno Stato membro o da un'istituzione, sui ricorsi per inadempimento diretti
contro gli Stati membri, sui rinvii pregiudiziali e sulle impugnazioni delle decisioni del Tribunale di primo grado.
14
Corte europea dei diritti dell’uomo, Sentenza del 9 dicembre 1994, Lopez Ostra versus Spagna.
15
Corte europea dei diritti dell’uomo, Sentenza del 19 febbraio 1998, Guerra e altri vs. Italia.
15
natura” e che “è vivendo in armonia con la natura che l’uomo ha l e migliori possibilità
di sviluppare la sua creatività, di rilassarsi e di occuparsi dei suoi interessi” .
Come una delle condizioni del benessere umano, la s tessa conservazione della
natura ha dunque una dimensione legata ai diritti d ell’uomo. Anche se nella
Dichiarazione di Rio non è espressamente previsto q uesto enunciato di
principio, la nozione di “vita sana e produttiva in armonia con la natura” , evocata
dal suo Principio n. 1 sembra nondimeno riconoscere implicitamente questo
legame.
L’affermazione di un certo rapporto tra i diritti d ell’uomo e la protezione della
natura ( a prescindere dalle due opposte interpreta zioni “ ecocentrica ” ed
“ antropocentrica ” 16
) non deve pertanto fraintendere il valore intrins eco della
diversità biologica che è riconosciuta tanto dalla Carta mondiale della natura
che nel preambolo alla recente Convenzione sulla diversità biologica 17
. E’, in ogni
caso, incontestabile che la diversità biologica dev e essere considerata come una
componente essenziale di un ambiente salubre.
16
Da http://www.treccani.it/site/Scuola/nellascuola/area_scienze_umane/archivio/educazione_ambientale/iovino.htm,
sito della Treccani Enciclopedia:“all'ambiente si può guardare anche rimanendo in una prospettiva 'antropocentrica'.
Come ci ricorda Hans Jonas, infatti, preservare il mondo che ci circonda significa anzitutto assicurare un futuro al
genere umano”. Argomentando, l’ecocentrismo è, invece, la teoria che considera l’ambiente come valore etico,
superiore e centrale rispetto al mondo. L'antropocentrismo (dal greco anthropos, "uomo", e kentron, "centro") è, quindi,
la tendenza - che può essere propria di una teoria, di una religione o di una semplice opinione - a considerare l'uomo, e
tutto ciò che gli è proprio, al centro dell'Universo. Una centralità che può essere intesa come semplice superiorità
rispetto al resto del mondo animale o preminenza ontologica su tutta la realtà, in quanto si intende che l'uomo sia
espressione immanente dello spirito che è alla base dell'Universo.
17
Cfr. Angela Del Vecchio e Arno Dal Ri Jùnior: “Il diritto internazionale dell’Ambiente dopo il Vertice
diJohannesburg”, Editoriale scientifica 2005; che dice che la Convenzione sulla diversità biologica (o CBD,
dall’inglese Convention on Biological Diversity), è un trattato internazionale aperto alla firma dei paesi durante il
Summit Mondiale di Rio de Janeiro nel 1992 al fine di tutelare la diversità biologica (o biodiversità), l'utilizzazione
durevole dei suoi elementi e la ripartizione giusta dei vantaggi derivanti dallo sfruttamento delle risorse genetiche.
16
1.1.1 Gli strumenti internazionali e regionali a fondamento del diritto dell’
uomo ad un ambiente salubre.
Il legame tra la protezione dell’ambiente e i dirit ti dell’uomo è stato per la prima
volta riconosciuto espressamente nel 1972, da uno “strumento internazionale” 18
, la
Dichiarazione di Stoccolma (Svezia), adottata dalla Conferenza delle Nazioni Unite
sull’Ambiente Umano , la quale dispone, fra l’altro, che l’uomo ha un d iritto
fondamentale alla libertà, all’uguaglianza e alle c ondizioni di vita soddisfacenti,
in un ambiente la cui qualità gli permetta di viver e nella dignità e nel benessere,
ed inoltre, che l’uomo ha, altresì, il dovere solen ne di proteggere e migliorare
l’ambiente per le generazioni presenti e future. Qu esta Dichiarazione stabilisce,
inoltre, che la protezione dell’ambiente è “indispensabile al pieno godimento dei
diritti fondamentali, compreso il diritto alla vita stessa”. Tuttavia, queste norme, non
riconoscono direttamente il diritto ad un ambiente salubre in quanto tale, ma,
18
18
C.I.G., Corte internazionale di Giustizia, Statuto Ufficiale: Gli strumenti del diritto internazionale sono le fonti
riconosciute dall’art. 38 dello Statuto della Corte Internazionale di Giustizia che è il principale organo giurisdizionale
delle Nazioni Unite. L’art. 38 al 1° c., per inciso, prevede: “La Corte, la cui funzione è di decidere in base al diritto
internazionale le controversie che le sono sottoposte, applica:
a. le convenzioni internazionali sia generali che particolari, che stabiliscono norme espressamente riconosciute dagli
Stati in lite;
b. la consuetudine internazionale, come prova di una pratica generale accettata come diritto;
c. i principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili;
d. con riserva delle disposizioni dell'articolo 59, le decisioni giudiziarie e la dottrina degli autori più qualificati delle
varie nazioni come mezzi sussidiari per la determinazione delle norme giuridiche”.
Al 2° c., l’art. 38, invece, non pregiudica il potere della Corte di decidere una controversia ex aequo et bono qualora le
parti non siano d'accordo. Secondo Benedetto Conforti, “Diritto Internazionale”, Editoriale Scientifica 1999, pag. 5,
invece, le fonti di diritto internazionale si distinguono in generali e particolari; le prime sono rivolte a tutti gli Stati,
mentre le seconde vincolano solo un determinato numero di Essi. Orbene, l’ordine principale delle fonti di diritto
internazionale, per questa dottrina, è:
1 - Le Consuetudini internazionali (fonte generale);
2 - Gli Accordi internazionali (fonte particolare);
3 - I procedimenti previsti da accordi (fonte particolare).
La Consuetudine internazionale è la fonte primaria o di primo grado dell’ordinamento internazionale, dunque, le norme
di diritto internazionale generale che vincolano cioè tutti gli Stati hanno natura consuetudinaria. La Consuetudine
internazionale si ritiene sia costituita da un comportamento costante ed uniforme tenuto dagli Stati, dal ripetersi cioè di
un dato comportamento (la cd. diuturnitas o prassi), accompagnato dalla convinzione dell’obbligatorietà del
comportamento stesso (l’opinio juris cioè l’effetto psicologico dell’esistenza della norma già formata e da osservare).
Scarsa è la statuizione di norme di origine consuetudinaria ma fra esse si annoverano, in particolare, il divieto di
inquinamento transfrontaliero e il principio della cooperazione tra Stati. Gli Accordi internazionali, invece, sono quelli
che pongono le tipiche norme di diritto internazionale particolare (patti, convenzioni o trattati) che vincolano solo gli
Stati contraenti. La fonte di terzo grado, infine, è costituita da Atti e Principi derivanti dalle Organizzazioni e dalle
Conferenze internazionali, cioè le varie Associazioni fra Stati come ad esempio l’ONU e L’UE.
17
piuttosto, un riconoscimento indiretto di questo di ritto, creando un legame tra
dei diritti dell’uomo ben previsti come il diritto alla libertà, alla vita e alla
qualità dell’ambiente. Proprio quest’ultima, infatt i, è presentata come
preliminare alla realizzazione di condizioni di vit a soddisfacenti.
La Dichiarazione di Stoccolma s’ispira infatti a de i termini utilizzati
precedentemente nel Patto internazionale relativo a i diritti sociali, economici e
culturali del 1966, che riconosce il diritto di ogn i persona “a un miglioramento
costante delle condizioni della sua esistenza, del suo stato di salute fisica e mentale che
sia capace di raggiungere” ed impegna anche gli Stati a proteggere il diritto alla
salute con misure giuridiche volte, tra l’altro, a progredire “l’igiene dell’ambiente
sia di vita, sia industriale”.
Se il primo principio della Dichiarazione di Stocco lma ha ispirato numerose
disposizioni costituzionali nazionali adottate dall ’inizio degli anni ’70, che
hanno introdotto nel diritto nazionale il diritto a ll’ambiente come diritto
fondamentale, sino ad oggi non è stato trasposto in una regola imperativa di
diritto internazionale di applicazione universale 19
. Nel 1986, il Gruppo di esperti
di diritto dell’ambiente della Commissione Mondiale per l’Ambiente e lo Sviluppo
(CMED)
20
, osservando che il diritto ad un ambiente salubre non poteva ancora
essere considerato come un diritto ben stabilito ne l diritto internazionale attuale,
proponeva di colmare questa lacuna includendo nel p rogetto di disposizioni
giuridiche universali a carattere obbligatorio e re lative all’ambiente e allo
sviluppo sostenibile, il principio che “ogni essere umano ha il diritto fondamentale
ad un ambiente sufficiente per assicurare la sua sa lute ed il suo benessere” .
Nella Dichiarazione dell’Aja del 1989, frattanto, i Capi di Stato e di Governo di
24 Paesi, sviluppati (industrializzati) ed in via di sviluppo (carenti di infrastrutture
rispetto a quelli industrializzati), posero l’accen to sulla relazione che esiste tra la
protezione dell’atmosfera e il diritto alla vita, d escritto come “fondamento di tutti
19
Cfr. M. Dejéant-pons e M. Pallemaerts, “Codice di diritto internazionale dell’ambiente e dei diritti umani”, Edizioni
multimediali 2003, p. 22, cpv. 12.
20
In M. Dejéant-pons e M. Pallemaerts: ibidem, p. 30, questa Commissione fu costituita sotto l’egida dell’ONU nel
1985 per la definizione delle principali linee politiche ambientali fino all’anno 2000 e ss.
18
gli altri diritti” . Questa Dichiarazione, infatti, riconosce “il diritto dell’uomo a
godere in dignità di un ambiente mondiale vivibile” , così come afferma “il dovere della
comunità delle nazioni, nei confronti delle generaz ioni presenti e future, di compiere
ogni atto per preservare la qualità dell’atmosfera” .
Tornando alla proposta della CMED, l’Assemblea Generale dell’ONU
21
, ispirandosi
appunto ai propositi della Commissione, ha dichiara to, con Risoluzione 45/94,
che “ ciascuno ha il diritto di vivere in un ambiente att o ad assicurare la salute ed il suo
benessere”.
Nella Dichiarazione di Rio, il primo scopo del prim o principio (“Gli esseri umani
sono al centro delle preoccupazioni relative allo s viluppo sostenibile. Essi hanno diritto
ad una vita sana e produttiva in armonia con la nat ura” ), sembra essere il
riconoscimento di una ragion d’essere antropocentri ca per la protezione
dell’ambiente e lo sviluppo sostenibile, piuttosto che affermare dei diritti
ambientali individuali. Rispetto al primo principio della Dichiarazione di
Stoccolma, nella Dichiarazione di Rio il riferiment o ad un vago diritto di “vivere
in armonia con la natura” sembra edulcorare la dime nsione dei diritti dell’uomo
alla protezione dell’ambiente.
L’accento messo su una “vita produttiva” riflette la paura dei Paesi in via di
sviluppo di vedere la protezione dell’ambiente come ostacolo allo sviluppo
economico. La Dichiarazione di Rio, in merito a ciò e d’altra parte, riconosce
espressamente il diritto allo sviluppo, e non già c ome diritto individuale
dell’uomo. Il principio tre di questa Dichiarazione , in effetti, sancisce la
realizzazione del diritto allo sviluppo, preservand o contemporaneamente i
21
Cfr. Statuto delle Nazioni Unite, Capitolo IV, “art. 1: L’Assemblea Generale si compone di tutti gli Stati Membri
delle Nazioni Unite; art. 10: L’Assemblea Generale discute qualsiasi questione od argomento che rientri nei fini del
presente Statuto, o che riguardi poteri e funzioni degli organi previsti dal presente Statuto e…può rivolgere
raccomandazioni agli Stati Membri delle Nazioni Unite od al Consiglio di Sicurezza, o ad entrambi, relativamente a
tali questioni od argomenti; art. Articolo 11 c.1: Per tutelare la pace e la sicurezza internazionale, l’Assemblea
Generale si riferirà ai principi generali di cooperazione, compresi i principi che regolano il disarmo e le norme sugli
armamenti e può, relativamente a tali principi, formulare raccomandazioni ai propri Stati Membri oppure al Consiglio
di Sicurezza o ad entrambi”.
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bisogni delle generazioni presenti e future, ma non specifica, però, il soggetto:
questa norma potrebbe essere ugualmente interpretat a, perciò, sia in riferimento
ad un diritto collettivo, sia, specularmente, ad un diritto degli Stati in contrasto
con un diritto individuale.
Anche l’espressione “bisogni relativi...all’ambiente delle generazioni presenti e future”
è ugualmente ambigua: si potrebbe interpretare sia come la piena realizzazione
del diritto ad uno sviluppo sufficiente in se stess o a soddisfare le necessità
ambientali, sia che lo sviluppo dipenda dal soddisf acimento equo delle necessità
ambientali e dei bisogni dell’umanità.
Cambiando anche se non del tutto, e per un attimo, l’orizzonte qui prospettato,
il diritto di accesso all’informazione, di partecipazi one del pubblico ai processi decisionali
e di accesso alla giustizia in materia ambientale , è proclamato dall’art. 10 della
poc’anzi citata Dichiarazione. Si tratta di un diri tto processuale di non poco
conto, di recente sancito da una storica Convenzion e, quella di Aahrus 22
.
Dopo Rio, gli organi dell’ O.N.U. (Organizzazione delle Nazioni Unite ), attivi nel
campo dei diritti umani hanno continuato a svolgere le loro attività
consacrandole al legame tra l’ambiente e i diritti dell’uomo. Nell’agosto del
1994, infatti, il relatore speciale Fathma Zohra Ks entini della Sottocommissione per
la lotta alle misure discriminatorie e per la prote zione delle minoranze , presenta il suo
rapporto finale il quale tratta non solo del diritt o ad un ambiente salubre ma
anche degli effetti dell’ambiente sul godimento di altri diritti come quello alla
vita, alla salute, all’alimentazione ecc. Questo ra pporto viene depositato nello
stesso anno presso la Commissione dei diritti dell’ uomo. Esso contiene un
progetto di “ Dichiarazione di principi sui diritti dell’uomo e l ’ambiente ” ed esprime
la speranza che le Nazioni Unite possano adottare u n insieme di norme atte a
consolidare il diritto all’ambiente. Questa Dichiar azione, infatti, afferma: “tutte le
persone hanno il diritto ad un ambiente sicuro, sal ubre ed ecologicamente razionale”. In
questa Dichiarazione, a differenza di quella preced ente di Rio nella quale il
22
Vai al par. 1.6 di quest’esperienza, per una visione più ampia e dettagliata della Convenzione di Aarhus.
20
Principio 3 esprime un riconoscimento del diritto collettivo a lla protezione
dell’ambiente, si pone in risalto il diritto indiv iduale ad un ambiente salubre
quando, in particolare, ad un certo punto, sottolin ea “ il diritto di ciascuno ad un
ambiente che permette di soddisfare ugualmente i bi sogni delle generazioni presenti,
senza compromettere il diritto delle generazioni fu ture a soddisfare i propri”. L’ultima
parte di quest’inciso, come si può notare, fa espli cito riferimento al concetto di
sviluppo sostenibile così come concepito dal Presidente della Commissio ne
Mondiale sull’Ambiente e lo Sviluppo, Gro Harlem Br undtland, che presentò il
suo omonimo “Rapporto” (Rapporto Brundtland appunto) all’Assemblea
Generale delle Nazioni Unite nel 1987. Il riconosci mento espresso dei diritti
delle generazioni future così come enunciato nel pr ogetto di Dichiarazione “lega
il diritto allo sviluppo, il diritto ad un ambiente sicuro, salubre ed ecologicamente
razionale” .
Nel ’94, la Sottocommissione per la lotta alle misu re discriminatorie si
congratulò delle conclusioni del relatore speciale e incitò la Commissione dei
diritti dell’uomo di assicurare loro un seguito des ignando a turno un relatore
speciale con il mandato di formulare raccomandazion i su queste stesse
proposte 23
. A sua volta, la Commissione, prendendo atto del r apporto del
relatore speciale, chiese al Segretario Generale 24
delle Nazioni Unite di invitare i
Governi, le organizzazioni intergovernative e non g overnative a dare il loro
parere sulle questioni sollevate dal rapporto 25
.
Anche se i progressi compiuti a livello mondiale, d opo la Conferenza di
Stoccolma, sulla strada del riconoscimento del diri tto internazionale ad un
23
Risoluzione 1994/27 del 26 agosto 1994.
24
Cfr. Statuto Ufficiale delle Nazioni Unite, Capitolo XV, “art. 97: Il Segretario Generale è nominato dall’Assemblea
Generale su proposta del Consiglio di Sicurezza. Egli è il più alto funzionario amministrativo dell’Organizzazione; art
99: Il Segretario Generale può richiamare l’attenzione del Consiglio di Sicurezza su qualunque questione che, a suo
avviso, possa minacciare il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale”.
Dal sito http://www.repubblica.it/2006/10/sezioni/esteri/dopo-annan/eletto/eletto.html: il 13 ottobre 2006, è stato
nominato nuovo segretario generale delle Nazioni Unite, dai rappresentanti dei 192 Paesi membri delle Nazioni Unite e
sostituisce Kofi Annan (Ghana, dal 1997 al 2006), Ban Ki-Moon, il Ministro degli Esteri e del Commercio sudcoreano.
25
In M. Dejéant-pons e M. Pallemaerts: ibidem, p. 26: Risoluzione 1995/14 del 24 febbraio 1995.
21
ambiente salubre sono modesti, alcuni risultati son o stati ottenuti, invece, a
livello regionale.
Due strumenti normativi internazionali sui diritti dell’uomo contengono, in
particolare, un riferimento al diritto ad un ambien te di qualità:
a) la Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli , adottata ad Algeri (Algeria) il
26 giugno 1981, che all’art. 24 esplicita il diritt o di tutti i popoli ad un
ambiente soddisfacente che favorisca lo sviluppo, n on riconosce
espressamente il diritto all’ambiente come diritto individuale dell’uomo, ma
piuttosto un diritto collettivo attribuito a tutte le popolazioni;
b) il Protocollo addizionale alla Convenzione americana dei diritti dell’uomo , adottata
a San Salvador il 17 novembre 1988, riconosce il di ritto individuale a vivere
in un ambiente salubre e a poter accedere ai serviz i pubblici di base (art. 11).
La Convenzione europea sulla salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà
fondamentali e suoi protocolli, invece, e purtroppo, non contien e alcuna espressa
disposizione in materia di ambiente. E’ da notare c he, nonostante la
Convenzione europea non protegga il diritto ad un a mbiente salubre, la
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell ’uomo ha riconosciuto che
non di meno alcuni tipi di danno all’ambiente che d eterminano gravi
conseguenze alle persone, o il semplice rischio di essere esposti a tali danni, può,
in taluni casi, costituire violazione dei diritti d ell’uomo tutelati dalla suddetta
Convenzione, come ad esempio il diritto di ciascuno al rispetto alla propria vita
privata o al domicilio 26
.
Pur mancando disposizioni dedicate al diritto dell’ uomo ad un ambiente
salubre, comunque, esiste una dichiarazione politic a del Consiglio europeo 27
che
va in questa direzione. Nella Dichiarazione di Dublino riguardante gli “imperativi
sull’ambiente ”, adottata il 7 luglio 1990, i Capi di Stato e di Governo degli Stati
26
Cfr. Corte dei diritti dell’uomo, Sentenza del 9 dicembre 1994, Lopez Ostra contro Spagna e Sentenza del 19
febbraio 1998, Guerra ed altri contro Italia.
27
dal sito ufficiale dell’UE, http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=429&lang=it: “Il Consiglio
europeo riunisce i Capi di Stato o di governo dell’Unione europea e il Presidente della Commissione europea definisce
le linee guida generali della politica dell’Unione europea”.
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