Lo Stato di Città del Vaticano: profili costituzionali

nuovo Stato sovrano: lo Stato della Città del Vaticano, componendo 
definitivamente la ”Questione romana” e collocando un nuovo soggetto 
giuridico nell’ordinamento internazionale. 
Lo Stato di città del Vaticano è senza dubbio uno Stato sui generis, se si 
considera il fine stesso per cui è sorto, come affermato dallo stesso 
Pontefice Pio XI, essendo destinato: “a riconoscere e, per quanto 
hominibus licet, ad assicurare alla Santa Sede una vera e propria 
sovranità territoriale”.
1
 
Lo Stato della Città del Vaticano è, dunque, nato con questo esplicito 
carattere strumentale, ma ben più complessa risulterà l’analisi della sua 
ratio vitae
2
, i suoi rapporti con lo Stato italiano, la sua collocazione nel 
panorama internazionale e la sua precipua struttura giuridica, 
costantemente in bilico tra l’ordinamento statale e quello canonico. 
La nascita del nuovo soggetto ha fatto sorgere, sin dagli anni ’30, 
numerose e complesse questioni giurisprudenziali, inerenti l’attribuzione 
della qualifica di Stato e la definizione dei vari rapporti giuridici tra lo 
Stato della Città del Vaticano e le altre entità statuali.  
Anche se di proporzioni ridotte e quasi simboliche, sarà dimostrato, nel 
lavoro che segue, che lo Stato della Città del Vaticano, può fregiarsi 
della qualifica di Stato, ed esso, come ogni altra soggetto statuale, seppur 
                                                 
1
 Così Pio XI parlando ai parroci di Roma l’11 febbraio 1929, giorno stesso 
della stipula dei Patti Lateranensi. Cfr. il testo del discorso in AAS 21, 1929, 
pag.105. 
2
 12 Cfr. A. C. JEMOLO, Carattere dello Stato della Città del Vaticano, in Rivista di 
Diritto Internazionale, n. 21, 1929, pag. 193.  
 4
mostri anche su questo aspetto notevoli peculiarità, è dotato di un corpo 
di norme, predisposte per soddisfare tutte le esigenze proprie. 
Infatti, il giorno stesso dello scambio delle ratifiche dei Patti Lateranensi, 
il Sommo Pontefice Pio XI, in qualità di sovrano dello S.C.V., ha 
emanato, con motu proprio, sei leggi, contraddistinte con i numeri 
romani da I a VI
3
, per configurare e disciplinare giuridicamente 
l’ordinamento interno del nuovo Stato. 
La prima di esse, individua gli organi incaricati alle varie funzioni di 
governo e determina i reciproci rapporti istituzionali, per cui viene 
qualificata come “Legge Fondamentale” ed è paragonabile ad una 
“costituzione” del lillipuziano Stato Vaticano. Questa Legge 
Fondamentale, oggi è stata sostituita da un nuovo testo, emanato da 
Giovanni Paolo II con motu proprio il 26 novembre 2000 ed entrato in 
vigore il 22 febbraio 2001. 
Lo S.C.V., benché sia uno Stato sui generis, è anch’esso esposto ai 
mutamenti normativi, che secondo le esigenze dei tempi, investono 
qualsiasi ordinamento giuridico. Dunque, come evidenziato 
nell’introduzione al testo della nuova Legge Fondamentale, l’obiettivo 
preposto dal legislatore ha riguardato - “la necessità di dare forma 
sistematica ed organica ai mutamenti introdotti in fasi successive 
                                                 
3
 N. I - Legge Fondamentale della Città del Vaticano; n. II - Legge sulle fonti del 
diritto; n. III - Legge sulla cittadinanza e il soggiorno; n. IV - Legge sull’ordinamento 
amministrativo; n. V - Legge sull’ordinamento economico, commerciale e 
professionale; n. VI - Legge di pubblica sicurezza. 
 5
nell’ordinamento giuridico dello Stato della Città del Vaticano”, allo 
scopo di “renderlo sempre meglio rispondente alle finalità istituzionali 
dello stesso, che esiste a conveniente garanzia della libertà della Sede 
Apostolica e come mezzo per assicurare l’indipendenza reale e visibile 
del Romano Pontefice nell’esercizio della Sua missione nel mondo”
4
 . 
La nostra analisi si soffermerà, nel primo capitolo sulla nascita, sulle 
caratteristiche e sull’evoluzione storica dello Stato, nel secondo capitolo, 
cercherà di illustrare gli aspetti peculiari dell’ordinamento vaticano, 
tracciando una panoramica storica, dal suo esordio fino ad oggi. Il terzo 
capitolo delineerà l’assetto giuridico, che la nuova Legge Fondamentale 
ha costituito, facendo alcune premesse sul perché di un nuovo testo 
normativo, quali le valutazioni giuspubblicistiche che l’hanno investito e 
gli eventuali percorsi riformatori auspicabili per uno Stato sorto 
ottant’anni fa. 
La ricerca non verterà, in alcun modo, su problematiche di natura 
teologica o religiosa, non si occuperà dell’ordinamento canonico, ma si 
limiterà a presentare, in forma obiettiva, la storia e l’evoluzione dello 
Stato Vaticano, i suoi rapporti internazionali, il suo assetto costituzionale 
interno, le disposizioni normative che lo hanno caratterizzato in passato e 
il nuovo assetto conferitogli dalla riforma del 2000.  
 
                                                 
4
 Proemio, Legge Fondamentale dello Stato della Città del Vaticano, 26 
novembre 2000, AAS Suppl. 71 (2000), pag. 75. 
 6
Capitolo I. 
 
 IL CARATTERE DELLO STATO DELLA CITTÀ DEL 
VATICANO 
 
1.1-   Origine e cenni introduttivi  
 
Il Trattato del Laterano, accordo politico tra la Santa Sede e il Regno 
d’Italia, stipulato l’11 febbraio 1929 e ratificato il 7 giugno 1929, ha 
messo fine all’annosa “Questione romana”, sorta dopo il 2 ottobre del 
1870 e inerente la perdita di indipendenza del plurisecolare Stato 
Pontificio. 
I pontefici che si susseguirono dopo il 1870
5
, avevano due obiettivi 
principali: accrescere il prestigio della Chiesa Cattolica nel mondo e 
cercare di riconquistare un’indipendenza territoriale, venuta a mancare 
dopo la perdita dello Stato Pontificio. 
Con l’emanazione della Legge 13 maggio 1871 n. 214, meglio nota come 
“Legge delle Guarentigie”, lo Stato italiano assicurò alla Santa Sede 
alcune garanzie necessarie per il libero esercizio delle sue funzioni. 
Tuttavia, tale legge, com’è noto, non è stata mai accettata dalla Sede 
                                                 
5
 Per gli eventi che precedettero l’istituzione dello S.C.V., cfr. A. C. JEMOLO, Chiesa 
e Stato in Italia negli ultimi cento anni, Torino, Einaudi, 1975. 
 7
Apostolica
6
, perché unilaterale, sottoposta al mutevole capriccio delle 
maggioranze parlamentari, e soprattutto perché la risoluzione della 
“Questione romana”, ponendo un problema di carattere internazionale, 
necessitava di un atto formalmente riconosciuto nella Società degli Stati
7
. 
Queste, in sostanza, le premesse storiche del Trattato Lateranense, che 
hanno sancito la nascita dello Stato della Città del Vaticano
8
, per usare le 
parole di Pio XI « rivolto a riconoscere e ad assicurare alla Santa Sede 
una vera e propria sovranità territoriale». Il Trattato fu stipulato nel 
Palazzo del Laterano insieme alle altre convenzioni facenti parte i c.d. 
“Patti Lateranensi” (cioè il Concordato e la Convenzione finanziaria, 
costituente l’allegato IV al Trattato), per mano dei Plenipotenziari: il 
Card. Pietro Gasparri, Segretario di Stato di Sua Santità, e Benito 
Mussolini, Presidente del Consiglio dei Ministri del Regno d’Italia. La 
“Questione romana” poteva dirsi così composta definitivamente e 
raggiunto l’obiettivo di conferire un’effettiva indipendenza della Santa 
Sede, attraverso la costituzione di un’entità statuale e territoriale, unica 
forma di sovranità universalmente riconosciuta. Gli oltre sessant’anni di 
polemiche e di lotte, volte ad affermare la personalità internazionale alla 
Santa Sede in assenza di un suo dominio temporale, mostrano 
                                                 
 
6
 PIO IX definì tale legge, “mostruoso prodotto della giurisprudenza rivoluzionaria”, 
in risposta a quelli che considerava, “futili privilegi e immunità che volgarmente sono 
detti guarentigie”. 
7
 G. DALLA TORRE, voce Vaticano (Stato della città del), in Enciclopedia 
Giuridica, XXXII, Roma, 1994, pag 2. 
8
 Nella designazione dello “Stato della Città del Vaticano”, si adotterà da ora in avanti 
l’abbreviazione S.C.V., consigliata da A. C. JEMOLO ed entrata nell’uso corrente 
negli scritti giuridici. 
 8
esplicitamente come l’esistenza di una base territoriale su cui affermare 
una sovranità nazionale, fosse indispensabile
9
. In relazione all’entità 
territoriale è opportuno delineare i tratti essenziali del rapporto 
intercorrente tra l’antico Stato Pontificio e il nuovo S.C.V. La dottrina si 
è espressa con due tesi opposte e contrastanti. La prima, detta tesi 
continuista
10
, affermava la stretta connessione e dipendenza tra i due 
soggetti statuali, la seconda invece negava qualsiasi legame tra il nuovo 
Stato e quello precedente. In realtà il problema è decaduto con la 
Conciliazione senza che fosse stata esplicitamente accolta né una né 
l’altra tesi, questo soprattutto grazie alla volontà delle parti contraenti di 
evitare qualsiasi polemica sull’argomento e porre l’accento 
esclusivamente sul nuovo ordine costituzionale. 
Premesso che la Santa Sede, quale ufficio centrale di governo della 
Chiesa Cattolica
11
, si considerasse già prima del 1870 distinta ed 
indipendente dallo Stato Pontificio, la ragion d’essere, tanto dell’antico 
Stato Pontificio, quanto di S.C.V., è sempre stata quella di assicurare e 
garantire l’indipendenza del Romano Pontefice. La tesi continuista, che 
considera S.C.V. come l’erede di un ultimo residuo del’antico Stato 
                                                 
9
 Acta Ap. Sedis, 1929, Pio XI la esplicò nel suo discorso dopo la conclusione degli 
Accordi, “quel tanto di territorio che basti come supporto della sovranità stessa, 
senza la quale questa non potrebbe sussistere perché non avrebbe dove poggiare”. 
10
 Nota anche come Teoria Vaticanista: la prima teoria accolta dai giuristi di diritto 
ecclesiastico, che sosteneva la continuità tra l’antico Stato Pontificio e il nuovo S.C.V. 
11
 F. PETRONCELI HUBLER, voce Santa Sede (diritto canonico), in Enciclopedia 
giuridica, XXXII, Roma, 1994, pag. 1. 
 9
Pontificio
12
, è stata sostenuta deducendo che uno Stato non può cessare 
di esistere, se non vi è un trattato con il suo governo che ne decreti la 
fine, se non avviene un’occupazione totale e assoluta del suo territorio, 
oppure la debellatio integrale di tutta la sua popolazione. Fu rilevato 
minuziosamente da illustri giuristi, che nessuno di questi elementi si era 
effettivamente verificato
13
. Infatti, secondo le disposizioni del ministro 
Lanza, l’occupazione dello Stato Pontificio non doveva interessare la 
Città Leonina, cioè il quartiere al di là di Ponte Sant’Angelo
14
, inoltre la 
dichiarazione aveva carattere di temporaneità e nessuna debellatio si era 
verificata. 
D’altra parte, partendo dal presupposto che il Trattato Lateranense non 
voleva creare alcun collegamento col passato, ma poneva esclusivamente 
soluzioni proiettate al futuro, l’ipotesi del riconoscimento di uno Stato 
già esistente è da escludersi. Questo appare evidente dal contenuto 
dell’art. 26 comma 2 del Trattato in cui, « la costituzione», «la 
creazione», « il riconoscimento » della Città del Vaticano, sembrano 
espliciti riferimenti al proposito di formare uno Stato nuovo, senza alcun 
rapporto con quello antico, e l’art. 5 conferma che anteriormente al 1929 
                                                 
12
 Nel 1870 lo Stato Pontificio era ridotto approssimativamente a quelle che ora sono 
le province di Roma e Viterbo. 
13
 F. CAMMEO, Ordinamento giuridico dello Stato della Città del Vaticano, Firenze, 
R. Bemporad & F. Editori, 1932, pag.16. 
14
 Istruzioni del Ministro Lanza al Conte Ponza di San Martino, 8 settembre 1870. 
 10
una sovranità politico-territoriale della S. Sede non esistesse né de jure 
né de facto
15
. 
La concorde intenzione delle due parti contraenti gli Accordi, di giungere 
alla costituzione di uno Stato nuovo, diverso da quello precedente, 
traspare anche nella mutata denominazione dell’Ente statuale. Oltretutto, 
nelle sei Leggi Fondamentali del 7 giugno 1929, volte a costituire 
l’ordinamento giuridico di S.C.V., non si fa più alcun riferimento alle 
antiche leggi vigenti nello Stato Pontificio. 
Effettivamente, la creazione di uno Stato nuovo, rappresentava una 
premessa indispensabile per sanare definitivamente il conflitto tra il 
Regno d’Italia e la Santa Sede. Il problema della sovranità territoriale è 
stato da subito preminente, in quanto essa rappresentava la condizione 
necessaria affinché ad uno Stato potesse essere attribuita la piena 
soggettività internazionale
16
. Infatti, soltanto in questo modo, il diritto 
internazionale garantisce all’ Ente statuale lo svolgimento indisturbato 
delle proprie funzioni nei confronti di tutti gli altri soggetti. 
                                                 
15
 Art. 5 “prima dell’entrata in vigore del presente Trattato, la Santa Sede provvederà 
a chiuderne gli accessi recingendo le parti aperte, tranne piazza di San Pietro”, prova 
incontrovertibile dell’effettiva sovranità della Santa Sede, solo in seguito alla 
stipulazione degli Accordi. 
16
 Il diritto di sovranità territoriale venne sancito dall’art.10 del patto della Società 
delle Nazioni (1919): «I Membri della Società si impegnano a rispettare ed 
eventualmente a garantire l’integrità territoriale e l’attuale indipendenza politica di 
tutti i membri della Società», e successivamente dallo Statuto delle Nazioni Unite 
(1945) che nell’art.2 dichiara: «I membri devono astenersi nelle loro relazioni 
internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o 
l’indipendenza politica di qualsiasi altro Stato, sia in qualunque altra maniera 
incompatibile con i fini delle Nazioni Unite». 
 11
Oggi S.C.V. risulta essere il più piccolo stato del mondo, con una 
superficie geografica di appena 0,49 Kmq., delimitato secondo la pianta 
costituente l’allegato I del Trattato, del tutto sottratto all’autorità italiana, 
e con una sovranità che si estende, come per ogni altro Stato, al 
sottosuolo e allo spazio atmosferico sovrastante. La cruda definizione del 
Croce
17
, di giocattolo bambinesco di Stato temporale, va integrata con 
quella di Stato sui generis, dotato di specialità e di finalità eccezionali, 
che lo rendono un Unicum nella vita politica e giuridica dei popoli, quasi 
da costituire in relazione ad esso, un’inedita categoria
18
 di Stato. 
 
1.2-  La qualifica di S.C.V. nella teoria generale dello stato 
 
Con la nascita del nuovo Stato si sono presentate allo studio dei critici 
numerose questioni relative al modello statuale di S.C.V., più 
precisamente alla sua collocazione entro gli schemi predefiniti. La prima, 
particolarmente rilevante, concerne l’attribuzione o meno alla nuova 
entità statuale della natura di vero e proprio Stato, secondo le 
disposizioni del diritto internazionale vigente all’epoca.  
Esaminando la teoria generale dello Stato
19
, basata sugli elementi  
                                                 
17
 B. CROCE, Storia d’Italia dal 1871 al 1915, Bari, Laterza, 1929, pag. 34. 
18
 F. RUFFINI, Lo Stato della Città del Vaticano in scritti giuridici minori, vol. I, 
Milano, 1936, pag.298-299. 
19
 D. DONATI, La Città del Vaticano nella teoria generale dello Stato, Padova, 
Litotipo, 1930, pag. 7 e sgg. 
 12