Lo sportello unico e il procedimento autorizzatorio per le attività produttive

 2
La semplificazione amministrativa consentirebbe ai cittadini di “dedicare” 
meno tempo all’amministrazione e più spazio alla propria vita; tutto ciò 
comporterebbe una maggiore soddisfazione dei cittadini ma anche 
maggiori risparmi per le amministrazioni pubbliche: una riduzione di 
appena il 10% dei tempi dei procedimenti amministrativi comporterebbe un 
risparmio annuo di 100.000 giornate lavorative dei dipendenti pubblici
2
. 
Il problema della regolamentazione eccessiva e di procedure burocratiche 
lunghe e tortuose era comune a molti settori dell’attività privata, ma era 
maggiormente avvertito in ambito economico, dove, nel corso degli anni, si 
erano accumulate vecchie e nuove inefficienze.  
Il legislatore nazionale, anche sulla base delle indicazioni provenienti 
dall’Unione europea, ha optato per l’unificazione dei procedimenti 
autorizzatori riguardanti le vicende dell’impianto produttivo.  
La gestione di questa “inedita” procedura è stata affidata ad un apposito 
“sportello unico per le attività produttive” (in sigla S.u.a.p.): una struttura 
localizzata a livello comunale o sovracomunale, con poteri d’impulso, 
sollecitazione, coordinamento e in generale di cura degli interessi del 
privato coinvolto nel procedimento autorizzatorio.  
La dottrina si è a lungo interrogata sulla configurabilità del procedimento e 
si è in particolare chiesta se, con la riforma, il legislatore abbia voluto 
alterare l’originaria ripartizione di responsabilità e competenze tra gli enti 
di settore; nel corso della nostra trattazione daremo naturalmente conto 
delle conclusioni cui si è pervenuti. 
Un limite apparso subito evidente è stato quello legato al problematico 
raccordo tra le varie discipline di settore, che hanno continuato ad 
                                                 
2
 Cfr. C. LACAVA (1998), “I cittadini e le pubbliche amministrazioni”, 62-70. Nel testo, da cui sono 
tratti i dati sopra riportati, tali inefficienze vengono qualificate come “costi indiretti” gravanti sulla 
società. Nel 1997, il costo totale per spese e adempimenti burocratici e fiscali per le imprese, era pari allo 
0,64% del Pi.l. La semplificazione avrebbe consentito di “liberare” una quota importante di tali risorse. 
 3
applicarsi per la parte sostanziale, e le nuove norme procedurali introdotte 
dal regolamento sullo sportello unico per le attività produttive; soprattutto 
per le questioni legate alle materie dell’urbanistica e dell’edilizia si è resa 
infatti necessaria un’attenta opera di armonizzazione. 
Due sono gli iter amministrativi rintracciabili all’interno del procedimento 
unico: un procedimento “normale” – poiché sempre esperibile – mediante 
conferenza di servizi ed un procedimento “speciale” mediante 
autocertificazione, accessibile solo per alcune tipologie d’intervento
3
. 
Entrambe si caratterizzano per la grande apertura verso il privato, come 
confermato dal pieno accoglimento dei principi dell’oralità e del 
contraddittorio. Un’altra delle caratteristiche della normativa è poi, la 
certezza dei tempi amministrativi di conclusione del procedimento, 
garantita mediante la predisposizione del silenzio – assenso e di molteplici 
termini infraprocedimentali. 
Nel procedimento mediante autocertificazione è possibile registrare come 
l’azione responsabile del privato tende a sostituirsi all’azione dei pubblici 
poteri, che da preventivi tendono a divenire successivi all’avvio 
dell’attività; in tal modo si voleva permettere alle imprese di cominciare a 
produrre senza dover attendere quei controlli che, per la loro natura, 
potevano essere svolti senza pregiudizio anche in un momento successivo. 
Vedremo quindi le (molteplici) ragioni, anche di natura extragiuridica, che 
hanno inciso negativamente sull’autocertificazione e hanno fatto sì che il 
ricorso, da parte dei privati, a tale procedimento sia stato al di sotto delle 
aspettative. 
                                                 
3
 Cfr. F. CARINGELLA e L. TARANTINO (2001), “Il nuovo volto della conferenza di servizi”, 367, in 
cui si riconosce che “il raggio di azione della conferenza è stato potenziato da ultimo dal d.p.r. 7 dicembre 
2000, n. 440, modificativo del d.p.r. n. 447/1998, in tema di sportello unico per le attività produttive”. 
Cfr. inoltre G. GARDINI (1999), “La conferenza di servizi: natura e scopi”, 1275, in cui, l’autore, rileva 
come l’applicazione che fa il regolamento della conferenza di servizi rappresenti una tappa importante 
nell’evoluzione di questo istituto. 
 4
Il modello di amministrazione sotteso allo sportello unico avrebbe dovuto 
essere l’archetipo ideale di un nuovo modo di porsi e di operare delle 
amministrazioni pubbliche
4
, con uffici non più orientati a chiedere 
“certificati” ma a produrre ed offrire informazioni e “servizi” per la cura 
attiva di una molteplicità d’interessi: in questo caso un interesse del privato 
all’attività economica.  
La vicenda dello sportello unico per le attività produttive ben rappresenta la 
parabola dell’intensa attività riformatrice che ha coinvolto la pubblica 
amministrazione nell’ultimo decennio.  
Lo sportello unico, infatti, riassume in sé e sviluppa molti degli strumenti e 
delle procedure di semplificazione introdotte o sviluppate in questi anni, 
quali: autocertificazione, dichiarazione d’inizio attività, silenzio assenso, 
responsabile unico del procedimento, conferenza di servizi, e-government. 
Mai prima di allora così tanti strumenti di semplificazione avevano trovato 
una contemporanea applicazione
5
, ma, come non mancheremo di 
evidenziare, se ciò costituiva un’assoluta novità, rappresentava al tempo 
stesso anche un aspetto problematico; si trattava, infatti, di istituti (come 
nel caso della conferenza di servizi) la cui funzionalità ed efficienza era già 
dubbia ed il cui coordinamento all’interno del procedimento unico ha 
richiesto non pochi adattamenti. 
Nella breve storia del procedimento autorizzatorio per le attività produttive 
si possono, in effetti, distinguere tre momenti successivi: la fase di “prima 
attuazione” è collegata all’emanazione del decreto legislativo n. 112 e del 
                                                 
4
 Cfr. N. ALì (2000), “Il mito dello sportello unico per le imprese”, 898, dove si evidenzia il ruolo, anche 
ideologico, assegnato a questa riforma. Sullo stesso tenore cfr. anche A. RINALDI (1998), “Sportello 
unico: attacco alla burocrazia”, 94. 
5
 Cfr. E. CASETTA (1998), “La difficoltà di semplificare”, 342. L’autore (in un discorso più ampio) 
afferma che solo l’esigenza di assicurare un risultato, indipendentemente dalle resistenze e dalla difficoltà 
che possono verificarsi nel corso del procedimento, “consente di giustificare – sotto il profilo teorico oltre 
che in ragione di una scelta operata dal legislatore – l’accostamento di istituti apparentemente tanto 
differenti tra loro”. 
 5
regolamento attuativo, d.p.r. n. 447 del 1998; durante la fase di “seconda 
attuazione” si è tentato di chiarire alcuni aspetti della normativa sullo 
sportello unico mediante interventi di diversa natura, tra i quali annotiamo 
un accordo in conferenza unificata, una circolare della presidenza del 
consiglio e l’emanazione del regolamento n. 440 del 2000. Vi è stata, 
infine, una terza fase, caratterizzata dall’intervento della giurisprudenza 
della corte costituzionale che, con la sentenza n. 376 del 2002, ha fatto 
chiarezza sulla configurabilità delle competenze degli enti chiamati a 
partecipare al procedimento unico. 
Il nostro proposito sarà quello di verificare se gli obiettivi che il legislatore 
si proponeva siano rimasti sulla carta e se anche questa riforma, come tante 
altre prima di lei, sia divenuta una sorta di manifesto, con la quale più che a 
“provvedere” ci si è limitati semplicemente ad “enunciare”.  
Da qualche tempo si discute poi, a livello governativo, dell’opportunità di 
mantenere ancora in piedi questa struttura; nel corso della nostra 
trattazione, daremo naturalmente conto anche delle opzioni sul campo e dei 
nuovi obiettivi che la pubblica amministrazione dovrebbe perseguire
6
. 
 
                                                 
6
 Cfr. M. ROGARI (2005), “Il flop degli sportelli unici”, 14. L’articolo riferisce come il governo abbia 
intenzione di mettere “in soffitta lo sportello” in favore di “una struttura interamente on-line”. 
 6
Capitolo I 
Il quadro di riferimento  
 
1. Gli interventi di semplificazione adottati in sede internazionale 
 
Le iniziative adottate in ambito internazionale in materia di 
semplificazione
1
 della pubblica amministrazione sono state promosse 
dall’O.s.c.e. (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo 
economico), un organismo che annovera tra i suoi membri oltre 30 paesi, 
tra cui figura anche l’Italia.  
Il primo documento (che rappresenta la presa di posizione ufficiale della 
comunità internazionale su questa materia) risale al 9 marzo 1995, quando 
il consiglio dell’O.s.c.e. ha adottato la raccomandazione sul 
“miglioramento della qualità della regolamentazione ufficiale”
2
; la 
raccomandazione, oltre a formulare l’invito agli stati membri affinché 
adottino misure efficaci per assicurare la qualità e la trasparenza della 
regolamentazione e delle procedure amministrative, contiene un vero e 
                                                 
1
 Il termine semplificazione racchiude in sé una molteplicità di significati, che alludono a soluzioni di 
natura legislativa e/o regolamentare ed a carattere sia procedimentale che organizzativo, attuate per 
rendere più moderna ed efficiente l’attività della pubblica amministrazione. La bibliografia 
sull’argomento è praticamente sconfinata: cfr. AA.VV. (1998), “Semplificazione dell’azione 
amministrativa e procedimento amministrativo”, 1-159; L. VANDELLI (1999), “La semplificazione nel 
quadro delle riforme amministrative”, 11-22; L. CICI (1999), “Attività produttive e semplificazione”, 
279-96; A. TONTI (2002), “La semplificazione dei processi e delle procedure”, 1-171; A. NATALINI 
(2002), “Le semplificazioni amministrative”, 1-221; V. CERULLI IRELLI e F. LUCIANI (2000), “La 
semplificazione dell’azione amministrativa”, 617-56; S. BATTINI (2004), “Le politiche di 
semplificazione”, 450-459; G. VESPERINI (1998), “La semplificazione dei procedimenti 
amministrativi”, 655-77; M. CLARICH (1998), “Modelli di semplificazione”, 679-97; S. CASSESE 
(1998), “La semplificazione amministrativa e l’orologio di Taylor”, 699-703; R. MORZENTI 
PELLEGRINI (2002), “Semplificazione amministrativa e sportello unico”, 501-12; G. ARENA (1999), 
“Semplificazione normativa: un’esperienza”, 851-75; A. PIZZORUSSO (2000), “L’abrogazione come 
strumento di semplificazione”, 799-812; V. MARTORANO (2005), “In equilibrio tra semplificazione e 
trasparenza”, 11-16; V. CERULLI IRELLI (2001), “Corso di diritto amministrativo”, 393-94. 
2
 O.s.c.e. (1995), “Raccomandazione sul miglioramento della qualità della regolamentazione ufficiale” in 
www.oecd.org/home. 
 7
proprio decalogo cui il “buon regolatore” dovrebbe ispirarsi prima di 
realizzare qualsiasi intervento legislativo o regolamentare
3
. 
Il rapporto dell’O.s.c.e. del 26-27 maggio 1997 è invece incentrato sulla 
riforma della regolamentazione; rispetto alla raccomandazione sopra 
richiamata è senz’altro un documento più completo nell’analisi delle cause 
della complicazione burocratica e più approfondito nell’individuazione 
delle strategie d’intervento per contrastare il fenomeno dell’inflazione 
regolamentare
4
.  
Il rapporto evidenzia come per intraprendere con successo una strategia 
riformatrice sia essenziale un forte impulso politico, con un intervento che 
sia al tempo stesso globale e non frammentario. 
Per la buona riuscita dell’operazione di deregulation è necessario che gli 
obiettivi perseguiti siano esplicitati e che il nucleo incaricato della 
formulazione delle proposte 1) sia indipendente rispetto alle strutture 
direttamente responsabili della produzione normativa; 2) abbia una 
competenza orizzontale su tutta l’organizzazione amministrativa; 3) svolga 
un ruolo di consulenza altamente specializzata; 4) possa assumere iniziative 
d’impulso; 5) operi in collegamento con i vertici politici. 
Le raccomandazioni ed i rapporti prodotti dall’O.s.c.e. in questi anni 
rientrano nel progetto di regulatory reform; in tal senso si invitano gli stati 
membri a sopprimere gli organi che svolgono compiti non più attuali, ad 
                                                 
3
 I criteri sono sintetizzati in forma interrogativa e rappresentano la prove del nove del buon regolatore; 
ecco la lista: 1) il problema è stato correttamente definito? 2) l’intervento dei poteri pubblici è davvero 
giustificato? 3) la regolazione rappresenta la migliore forma di intervento governativo? 4) qual è il 
fondamento giuridico della regolamentazione? 5) quali sono i livelli (o il livello) di amministrazione più 
appropriato per agire? 6) I benefici della regolazione giustificano i costi? 7) la ripartizione degli effetti 
all’interno della società è trasparente? 8) La regolamentazione è chiara, coerente, comprensibile e 
accessibile agli utilizzatori? 9) tutte le parti interessate hanno avuto la possibilità di far conoscere i loro 
punti di vista? 10) come verrà assicurata l’applicazione della regolamentazione?  
4
 Cfr. M. CLARICH (1998), “Modelli di semplificazione”, 684-85. 
 8
evitare le sovrapposizioni dei regolamenti di semplificazione e ad operare 
per la riduzione del numero complessivo di procedimenti
5
. 
Il fatto che gli orientamenti espressi non abbiano carattere vincolante per i 
paesi membri, non deve indurre in errore circa la valutazione del ruolo 
svolto dall’O.s.c.e. nell’indirizzare le riforme amministrative in Europa; lo 
stesso legislatore italiano, infatti, ha tenuto in grande considerazione i 
documenti sopra richiamati e, già alla fine degli anni ’90, ha recepito (con 
l’approvazione delle riforme Bassanini) molte delle indicazioni ivi 
contenute
6
. 
Occorre inoltre ricordare che questo organismo, anche per assicurare un 
maggior grado di effettività alle raccomandazioni formulate, procede 
annualmente alla elaborazione di studi e classifiche (sull’efficacia delle 
misure di semplificazione adottate e sulla competitività del sistema-paese), 
giudizi la cui diffusione e pubblicazione implica, per molti paesi 
industrializzati, rilevanti conseguenze sul piano della credibilità 
internazionale
7
. 
                                                 
5
 Cfr. L. CARBONE (1999), “La semplificazione dell’azione amministrativa”, 66-67; L’autore, 
riferendosi all’esigenza di semplificazione avvertita in ambito nazionale, ricorda come tutto ciò “si muove 
nel quadro di un processo ben più ampio di riforma della regolamentazione che si sta svolgendo a livello 
internazionale”, citando come esempi “la lettera dei ministri italiano e spagnolo della funzione pubblica 
sulla Better regulation” ed “il progetto di regulatory reform dell’O.s.c.e.”. 
6
 Cfr. F. PATRONI GRIFFI (1999), “Problemi e prospettive della regulation”, 33-34.  
7
 Cfr. A. MERLI (2003), “L’Europa schiacciata tra Asia e Usa”, 18, che contiene un commento al 
rapporto O.s.c.e. sulla competitività dei paesi membri. La pubblicazione del rapporto è stata seguita da 
polemiche e riflessioni, provenienti dal mondo politico e imprenditoriale. Nel rapporto si affermava che il 
nostro paese era il più regolamentato fra i paesi O.s.c.e. e che i passaggi richiesti per avviare un impresa 
erano pari a 18 pratiche, con tempi di attesa che si attestavano sulle 10 settimane, con inevitabili 
conseguenze sul piano dei costi sostenuti dal neo-imprenditore, che superavano i 2.200 euro. Ponendosi in 
una prospettiva comparatistica, il nostro paese poteva vantare il record negativo del numero di pratiche 
richieste ed era secondo solo alla Spagna per i tempi di gestione della pratica, mentre si collocava al terzo 
posto (preceduto solo da Giappone e Francia) per i costi burocratici sostenuti. 
 9
 
2. Gli interventi in sede comunitaria e la raccomandazione n. 
97/344/CE sul miglioramento e la semplificazione del contesto 
delle attività d’impresa 
 
Spostando l’analisi sul piano “macroregionale” occorre inevitabilmente 
richiamare le iniziative adottate in ambito comunitario; dai primi anni 
novanta le istituzioni appartenenti all’Unione europea hanno dedicato una 
grande attenzione ai problemi derivanti dalla crescente complicazione 
burocratica, guardando in particolare alle condizioni di svolgimento delle 
attività economiche dei privati ed ai rapporti tra impresa e pubblica 
amministrazione. 
Procedendo in ordine cronologico si deve richiamare il libro bianco del 
1993 contenente, tra l’altro, le proposte d’azione della commissione 
europea in materia di semplificazione normativa e amministrativa
8
. 
L’anno successivo, in data 10 ottobre 1994, il consiglio europeo approva la 
risoluzione “sul libero sviluppo del dinamismo e della capacità 
d’innovazione delle piccole e medie imprese (in sigla P.m.i.), ivi inclusi 
l’artigianato e le microimprese, nell’ambito di un’economia 
concorrenziale”
9
. 
Il terzo intervento, in ordine di tempo, è rappresentato dalla relazione della 
commissione, presentata al consiglio europeo di Madrid del 15 e 16 
dicembre 1995, sul ruolo delle piccole e medie imprese come fonte 
dinamica di occupazione, di crescita e di competitività nell’Unione 
europea
10
. 
                                                 
8
 COM (1993), “The white paper 1993”, in www.europa.eu.int/comm/off/white/index_en.htm Nel white 
paper la commissione europea individua la questione della semplificazione come parte integrante di una 
strategia globale volta a favorire la crescita, la competitività e l’occupazione nell’area dei paesi membri. 
Si deve alla Commissione l’insediamento, nel 1994, di una gruppo di esperti incaricati di elaborare 
proposte di semplificazione. 
9
 In G.U.C.E. n. C 294/6 del 22.10.1994. 
10
 CSE (1995) 2087, Commissione europea, DG XXIII. 
 10
La commissione, prima di sviluppare ulteriori proposte, allo scopo di 
coordinare più efficacemente le politiche comunitarie nel settore, ha 
ritenuto fosse opportuno stabilire parametri tecnici e contabili comuni per 
meglio individuare le diverse categorie di soggetti imprenditoriali, 
precisando così gli ambiti d’intervento delle politiche in materia d’impresa. 
Con la raccomandazione del 3 aprile 1996, la commissione ha quindi posto 
una definizione comunitaria univoca di piccole e medie imprese (P.m.i.)
11
. 
Questa pronuncia conferma l’attenzione dedicata, in ambito europeo, al 
ruolo economico e sociale delle attività industriali e artigianali di medie e 
piccole dimensioni. 
La puntuale identificazione, anche giuridica, dei soggetti economici 
strutturalmente più esposti agli oneri della burocrazia (le P.m.i. appunto), 
permise di sviluppare nuove proposte d’azione. Già nel corso del 1996, la 
commissione sollecitò il consiglio ad adottare, in sede europea, un 
programma integrato a favore delle piccole e medie imprese e 
dell’artigianato
12
; il consiglio, dopo aver analizzato le proposte della 
commissione, le approvava con la risoluzione del 9 dicembre 1996
13
. 
L’8 luglio del 1996 il consiglio approvava la risoluzione sulla 
“semplificazione legislativa ed amministrativa nel settore del mercato 
interno”
14
; nel documento il consiglio muove dalla considerazione che “la 
realizzazione del mercato interno comporta già di per sé una 
                                                 
11
 Raccomandazione CE n. 96/280 pubblicata in GUCE n. L 107/4 del 30.4.1996. Nel testo si legge che 
l’esistenza di diverse definizioni a livello nazionale e comunitario di P.m.i. può generare incoerenze ed 
inoltre comportare una distorsione della concorrenza tra imprese; si aggiunge che la definizione si 
applicherà non solo a tutti i programmi comunitari e nazionali, in materia di concessione di agevolazioni 
all’impresa, ma anche per tutte quelle politiche settoriali che saranno adottate e sviluppate a livello 
comunitario. 
12
 COM (1996) 329 del 9.7.1996. 
13
 Risoluzione del consiglio del 9 dicembre 1996 “sulla piena realizzazione del potenziale delle piccole e 
medie imprese (P.m.i.) comprese le microimprese e l’artigianato, attraverso un approccio integrato volto a 
migliorare il contesto imprenditoriale e a stimolare misure di sostegno alle attività imprenditoriali”, in 
G.U.C.E. n. C 18/1 del 17.1.1997. 
14
 Risoluzione del consiglio dell’8 luglio 1996 “sulla semplificazione legislativa e amministrativa nel 
settore del mercato interno”, in G.U.C.E. n. C 224/5 del 1.8.1996. 
 11
semplificazione” perchè si opera sostituendo una norma comunitaria ad una 
serie di normative nazionali, soggiungendo che le future iniziative 
legislative a livello comunitario e nazionale dovranno tener conto dei 
bisogni e degli obblighi delle imprese (ed in particolare delle P.m.i.). Il 
consiglio poi, rivolgendosi agli stati membri, concludeva formulando 
l’invito di promuovere una “cultura di semplificazione e di snellimento di 
formalità burocratiche”. 
Sul piano delle politiche comunitarie avviate nel 1997 un posto di primo 
piano ricopriva l’iniziativa denominata “S.l.i.m.” (sigla che sta per 
“semplificazione legislativa per il mercato interno”) volta a semplificare il 
mercato comune, incoraggiando tutte quelle azioni, dei governi nazionali, 
tese alla riduzione del numero di leggi e di procedure riguardanti i rapporti 
tra pubblico e privato (in tutti i settori economici)
15
. 
Nella stessa ottica si muoveva la raccomandazione CE (97) 1161, che si 
occupava del miglioramento e la semplificazione delle procedure collegate 
alla creazione di nuove imprese promuovendo lo scambio d’informazioni 
tra i paesi membri e il confronto delle best practices nei rapporti tra 
pubblica amministrazione e imprese
16
. 
Principi che sono stati ribaditi anche nel terzo programma pluriennale per 
le piccole e medie imprese (P.m.i.) dell’Unione europea, adottato con una 
decisione del consiglio europeo il 9 dicembre 1996
17
. 
Gli aspetti più interessanti sono contenuti nell’articolo 2 comma I, dove si 
sostiene che il programma si prefiggeva di semplificare e migliorare le 
condizioni amministrative e normative nel quale erano chiamate ad operare 
                                                 
15
 Cfr. M. VERNISI (2000), “Sportello unico: un modello europeo”, 2306-14. 
16
 Cfr. M. VERNISI (2000), “Sportello unico: un modello europeo”, 2306-08. 
17
 Decisione del Consiglio (97) 15 CE “relativa ad un terzo programma pluriennale per le piccole e medie 
imprese (P.m.i.) nell’Unione europea”, in G.U.C.E. n. L 6/25 del 10.1.97. Tali principi sono stati 
confermati anche successivamente, si veda in proposito la decisione del consiglio (2000) 819 CE “relativa 
ad un programma pluriennale a favore dell’impresa e dell’imprenditorialità, in particolare per le piccole e 
medie imprese (P.m.i.)”, in G.U.C.E. n. L 333/84 del 29.12.2000. 
 12
le imprese, assicurando che, in tutte le iniziative comunitarie, siano tenuti 
nella debita considerazione gli interessi delle P.m.i. 
Il 22 aprile del 1997 la commissione emanava la raccomandazione CE (97) 
344 sul “miglioramento e la semplificazione del contesto delle attività 
d’impresa, per la creazione di nuove imprese”
18
. 
Tale raccomandazione era rivolta non solo alle autorità centrali ma anche a 
tutti gli enti locali dei singoli paesi membri
19
; la commissione, infatti, 
pienamente consapevole dell’importanza organizzativa assunta dal 
principio di sussidiarietà, principio che regola i rapporti tra le complesse 
articolazioni territoriali interne ai singoli stati membri, sembrava 
implicitamente ribadire che la strada della semplificazione passava 
necessariamente attraverso la collaborazione tra tutti i soggetti coinvolti 
nell’attività di normazione e regolamentazione, siano essi di livello 
comunitario, nazionale o locale
20
. 
Nel dispositivo introduttivo la commissione definisce il miglioramento e la 
semplificazione del contesto dell’attività d’impresa un obiettivo cui va data 
“massima priorità”, aggiungendo che le autorità pubbliche dovrebbero 
                                                 
18
 COM (1997) 344 CE in G.U.C.E. n. L 145/29 del 5.6.1997. Per un commento su tale raccomandazione 
Cfr. M. ARSì (1998), “La semplificazione dei procedimenti amministrativi di interesse delle imprese”, 
21. 
19
 A conferma della crescente attenzione delle istituzioni comunitarie verso gli enti locali, in un altro 
documento, è la stessa commissione europea a sottolineare l’importanza di coinvolgere, nelle politiche 
dell’Unione, anche gli enti espressione dell’autonomia territoriale. Si veda COM (2004) 75 final, 
“Dialogo con le associazioni degli enti territoriali sull’elaborazione delle politiche dell’Unione”, in 
www.europe.eu.int. In questo atto, la commissione parte dalla considerazione che, dopo l’ultimo 
allargamento, l’Unione comprende circa 250 regioni e 100.000 autorità locali: appare quindi 
indispensabile operare a stretto contatto non solo con i governi degli stati membri, ma anche con le 
associazioni esponenziali delle autorità locali. 
20
 Per quanto attiene al principio di sussidiarietà, prima della l. cost. n. 3 del 2001, a livello normativo tale 
principio era già presente nella l. n. 86 del 1989 (cd. legge la Pergola) e nella l. n. 439 del 1989 ed è stato 
pienamente recepito con l’introduzione dell’art. 4 comma III l. n. 59 del 1997. Per quanto riguarda invece 
i profili di collaborazione fra i vari livelli istituzionali vedi COM (2004) 75 final, “ Dialogo con le 
associazioni degli enti territoriali sull’elaborazione delle politiche dell’unione”, in www.europe.eu.int. 
Allo scopo di operare in collegamento non solo con i governi degli stati membri ma anche con gli enti 
locali, la commissione europea si è impegnata a stabilire un dialogo più sistematico con le associazioni 
regionali e locali in una fase precoce dell’elaborazione dei documenti politici; una consultazione 
istituzionalizzata che, sempre secondo la commissione, permetterà di mettere in atto i principi di buona 
governance quali: apertura, partecipazione, coerenza ed efficacia. 
 13
prendere urgentemente in considerazione strumenti atti a ridurre il carico 
amministrativo gravante sulle P.m.i.
21
 
Le molteplici normative di settore entrate in vigore negli anni ’70 ed ’80, 
unitamente alle numerose procedure amministrative ad esse connesse, 
hanno infatti prodotto un effetto cumulativo sulle imprese, con conseguente 
riduzione della loro capacità competitiva e soffocamento della loro attività. 
Nella raccomandazione si fa presente agli stati membri che un contesto 
normativo difficile e complesso può scoraggiare l’imprenditorialità e la 
creazione di nuove imprese. 
Partendo dall’analisi della situazione normativa preesistente, la 
commissione muove una severa critica a “talune normative complesse e 
costose” che si rivelano “di difficile applicazione, suscitano critiche e 
conducono alla loro elusione”
22
. 
Per tentare di porre rimedio a tale stato di cose, nel documento sono 
individuate alcune aree d’intervento per semplificare e rendere più agevole 
(almeno) la fase di start up di una nuova impresa; le proposte formulate 
riguardano più specificamente:  
• l’introduzione di misure di monitoraggio delle nuove normative 
poste; 
• la creazione di punti di contatto unici; 
• la predisposizione di un modulo di registrazione unico; 
• l’approntamento di un numero identificativo unico; 
• la previsione di deroghe di varia natura e di procedure semplificate 
per le Pmi; 
                                                 
21
 In G.U.C.E. n. L 145/29 del 5.6.1997. 
22
 In G.U.C.E. n. L 145/30 del 5.6.1997. 
 
 14
• l’introduzione di una serie di misure di “incoraggiamento” per le 
nuove imprese. 
 
La seconda area di intervento è particolarmente importante ai fini della 
nostra trattazione; i “punti unici di contatto” sono centri amministrativi che 
svolgono le funzioni di interlocutore unico tra le imprese e le 
amministrazioni pubbliche (di ogni livello) variamente coinvolte nelle 
pratiche connesse all’avvio di un’attività economica. 
Nella raccomandazione CE (97) 344 la commissione non opera 
un’esposizione sistematica delle caratteristiche di tale struttura, ma si limita 
a fare riferimento ad alcune esperienze che ritiene più significative: quella 
francese dei “Centri per le formalità delle imprese” (in sigla C.f.e.)
23
 e 
quella tedesca dei Gewerbeamter
24
. 
Dal punto di vista procedimentale l’impresa deve comunicare tutte le 
informazioni richieste al C.f.e., quest’ultimo provvede poi a ritrasmetterle a 
tutte le amministrazioni coinvolte o interessate. Rispetto al sistema 
precedente i vantaggi per il neo-imprenditore sono molteplici: una drastica 
riduzione delle giornate lavorative perse in code e file, la presentazione in 
un'unica soluzione di tutte le informazioni richieste, una maggiore celerità 
del procedimento e l’eliminazione dell’onere di procedere all’esatta 
individuazione delle molteplici autorità pubbliche coinvolte. 
                                                 
23
 Per quanto riguarda i C.f.e. (Centres de formalités des entreprises), questi sono stati attivati in Francia 
già a partire dal 1991; sono stati creati con l’obiettivo di semplificare l’espletamento di alcune formalità 
di natura giuridica, fiscale, sociale e statistica che incombevano sulle imprese. Il C.f.e. funge da punto 
unico di contatto e comunicazione tra le imprese e le varie amministrazioni (come camere di commercio, 
uffici tributari, amministrazioni pubbliche responsabili della sicurezza sociale e del regime pensionistico 
ecc.). Cfr. F. DREYFUS (1999), “Innovazione amministrativa e semplificazione”, 335-40. Nel saggio si 
forniscono informazioni sulle politiche di semplificazione procedimentale ed organizzativa attuate in 
Francia nell’ultimo decennio. 
24
 Cfr. D. SCHEFOLD (1999), “La semplificazione dell’amministrazione”, 309-315. L’autore offre un 
quadro d’insieme delle riforme poste nel sistema tedesco. 
 15
La predisposizione di un modulo di registrazione unico rappresenta un 
ulteriore tassello nel mosaico delle politiche di semplificazione 
amministrativa proposte dal documento. Per gli aspiranti imprenditori 
costituirebbe una notevole agevolazione in quanto sarebbero chiamati a 
compilare un formulario unico, contenente tutte le informazione richieste 
dalle varie amministrazioni per effettuare la registrazione di una nuova 
impresa; nel richiamare l’esperienza francese dei “moduli unici” “M0” e 
“P0”
25
 nel documento si afferma che “la Francia ha compiuto interessanti 
esperienze”
26
 pur sottolineando come il meccanismo non sia esente da 
qualche imperfezione quando si afferma che “tale sistema ha lo svantaggio 
di dover essere corredato da documenti di sostegno la cui raccolta e 
autenticazione richiedono tempo”
27
.  
Con la raccomandazione CE (97) 344, la commissione fa proprio l’assunto, 
spesso trascurato, che qualsiasi semplificazione è un’opera di difficile 
realizzazione che, oltre a cospicue risorse umane e materiali, richiede un 
adeguato livello di autorità e potere rispetto ai dicasteri ministeriali 
(tradizionalmente restii al cambiamento e gelosi della riduzione delle 
proprie prerogative)
28
. 
Da quanto fino ad ora riportato emerge un complesso e variegato mosaico 
di proposte, con il quale, gli organi comunitari, oltre a “dettare” agli stati 
membri indirizzi ed obiettivi dell’azione riformatrice, hanno anche 
                                                 
25
 I questionari francesi M0 e P0 sono elaborati ed approvati da un apposito ente, “il centro per la 
registrazione e revisione dei formulari” (C.e.f.r.a.: Centre d’enregistrement et de révision des formulaires 
administratifs). Il formulario M0 deve essere compilato da coloro i quali intendono avviare impresa 
individuale, mentre il formulario P0 è richiesto per avviare attività economiche in forma societaria. 
26
 In G.U.C.E. n. L 145/32 del 5.6.97. 
27
 Tali documenti possono essere allegati in originale o in copia conforme, e comprendono di solito il 
certificato di nascita e di cittadinanza (per le persone fisiche ed i membri di una società) ed il testo dello 
statuto costitutivo (per le persone giuridiche). 
28
 In G.U.C.E. n. L 145/30 del 5.6.97. Per avere un commento sull’argomento Cfr. M. CLARICH (1998), 
“Modelli di semplificazione”, 683.