Lo smaltimento dei rifiuti in Italia e in Spagna. I casi della Regione Campania e della Comunità Valenciana

Introduzione 
 
 
 
Lo spunto di questa tesi nasce dall‘attualità, dalla quotidianità del vivere 
costantemente ‗in emergenza rifiuti‘, dalla volontà di capire l‘assurdità di una 
situazione durata quindici anni durante la quale anziché progettare una soluzione a 
lungo termine ci si è limitati a tappare le falle, preoccupandosi esclusivamente dello 
smaltimento dei rifiuti, che dovrebbe essere l‘extrema ratio, piuttosto che delle 
possibilità di riduzione conversione, riutilizzo, riciclo,. 
Per meglio comprendere tale fenomeno, è sembrato opportuno cercare un termine di 
paragone giuridicamente esterno al nostro sistema ma affine all‘esperienza italiana, e 
campana in particolare.  
Le peculiarità storiche e giuridiche della Spagna rappresentano l‘ideale paradigma per 
analizzare la realtà nostrana e per coglierne appieno differenze, pregi e difetti, 
considerando anche lo stato avanzato del processo di integrazione europea che è alla 
base di una omogeneità sempre più avanzata fra gli ordinamenti degli Stati membri. 
Avendo il privilegio di poter guardare all‘esperienza iberica da un ottica privilegiata, 
grazie ad un esperienza Erasmus nella città di Valencia, è parso logico associare 
queste due realtà geograficamente e culturalmente molto vicine, eppure sotto molti 
aspetti radicalmente opposte. 
La funzione primaria della comparazione è, infatti, per antonomasia, la conoscenza 
degli ordinamenti stranieri, che molto spesso favorisce anche una migliore 
comprensione dell‘ordinamento nazionale. 
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Per comparazione giuridica si intende un‘operazione intellettuale di raffronto fra 
ordinamenti (macrocomparazione) o loro componenti (microcomparazione) compiuta 
in modo sistematico e secondo gli schemi di una precisa metodologia giuridica; 
l‘approccio che ho scelto è quello del cd. metodo problematico che consiste nel porre 
al centro dell‘indagine un problema giuridico di carattere pratico da affrontare 
mediante il ricorso a tutti quei formanti (come ad esempio la dottrina, o la 
giurisprudenza,) che hanno offerto possibili soluzioni all‘oggetto della trattazione. In 
questo campo peraltro non è possibile tralasciare l‘aspetto storico, stante la contiguità 
tra comparazione e storia del diritto e l‘impossibilità di comprendere ciascun termine 
della comparazione senza conoscerne la storia. 
Fondamentale importanza rivestono, in un analisi di diritto comparato, tanto i 
formanti verbalizzati che quelli non verbalizzati, o crittotipi; tra i formanti 
verbalizzati vanno approcciati in primo luogo quelli principali ovvero dottrina, 
giurisprudenza e diritto positivo; ma per comprendere un fenomeno a tutto tondo non 
possono tralasciarsi altri formanti come le dichiarazioni di scienza (specie in un 
campo estremamente tecnico come quello dei rifiuti), o le ideologie, né tantomeno i 
meta-formanti, ovvero quelle parti dell‘ordinamento che pur non costituendo formanti 
legali  incidono ugualmente sull‘assetto giuridico di uno Stato, come le formule 
politiche o altri a carattere economico e culturale. Questo spiega il perché tra le fonti 
di questa tesi vi siano anche siti internet,  articoli di giornale, resoconti di conferenze 
e convegni, riviste specializzate e atti non vincolanti, spesso a carattere divulgativo, 
emessi da enti locali che meglio possono chiarire il quadro generale all‘interno di 
un‘ottica diacronica. 
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All‘interno di una branca del diritto sviluppatasi di recente come il diritto ambientale, 
il campo dello smaltimento dei rifiuti è probabilmente quello maggiormente connesso 
con la problematica ambientale intesa nel suo complesso, basti pensare solo agli 
innumerevoli inquinamenti causati dai rifiuti, che sono in grado di contaminare 
qualsiasi specie animale o vegetale del globo, al pari di un virus letale.  Parliamo di 
una contaminazione che cresce di pari passo allo sviluppo della civiltà e quindi viene 
spesso considerata come una conseguenza inevitabile e irreversibile dei livelli di 
benessere attuali che impongono uno standard di consumo continuo e irresponsabile. 
L‘aumento della produzione di rifiuti infatti, unitamente ad una gestione inadeguata e 
allo smaltimento incontrollato nelle discariche sono minacce che hanno un‘incidenza 
diretta sul suolo, sull‘acqua e sull‘aria oltre ad inevitabili ripercussioni a livello 
paesaggistico, e in definitiva anche economico.  Oggi assistiamo a fenomeni quali 
l‘isola di rifiuti grande due volte il Texas, l‘interramento di rifiuti pericolosi che 
rendono tossico suolo e sottosuolo, l‘utilizzo di rifiuti nelle filiere di produzione per 
risparmiare sui costi di produzione, o ancora l‘affermarsi di ecomafie che fanno dello 
smaltimento illegale di rifiuti pericolosi, uno dei loro business di punta, ma le 
preoccupazioni ecologiste sono tutt‘altro che recenti.  In particolare negli ultimi 
decenni, si è registrata  una progressiva ―ecologizzazione‖ sia della vita politica, che 
del mondo produttivo, che delle discipline scientifiche. All‘interno di questo processo 
il diritto ha avuto un ruolo fondamentale, non solo attraverso la legislazione, ma 
anche attraverso l‘elaborazione dottrinale e concettuale che, prendendo spunto 
prevalentemente da nozioni di altre scienze (in primis l‘ecologia) ha contribuito alla 
creazione di concetti nuovi e originali come quelli di valutazione di impatto 
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ambientale o sviluppo sostenibile. Come si può facilmente intuire la materia è 
sterminata, e al confine tra scienze giuridiche e scienze chimiche e biologiche, e solo 
in tempi recenti è stata compresa in tutta la sua importanza e porta dritti alla questione 
finale sottesa all‘annoso problema dei rifiuti, ovvero la sostenibilità del nostro 
modello di vita, il paradosso di una società che consuma più di quanto può 
permettersi di sostenere e con i suoi rifiuti contamina e avvelena la terra e i suoi 
abitanti.  Questa è infatti la sfida del futuro per i Paesi più avanzati e industrializzati 
nei quali il rapporto tra la qualità della vita e il volume di rifiuti prodotti è 
direttamente proporzionale. 
A queste difficoltà se ne  aggiungono altre di carattere più tecnico quali la mancanza, 
a livello comunitario e internazionale, di un sistema organico delle fonti, problema 
correlato con la ―novità‖ della materia (l‘affermarsi di una sensibilità giuridica 
concreta per le tematiche ambientali è piuttosto recente sia a livello internazionale 
che nazionale), la sovrapposizione delle competenze che si verifica in Italia, in 
seguito alla riforma del Titolo V della Costituzione, in materia ambientale e non solo 
(e che ha dato luogo ad importanti sentenze della Corte Costituzionale), la tendenza 
―inflazionistica‖ della legislazione ambientale italiana, solo apparentemente mitigata 
dalla recente approvazione di un testo unico ambientale (D. Lgs. 152/2006) che ha 
prodotto, nel volgere di pochi anni un insieme legislativo disomogeneo, di difficile 
decifrazione e ancor più difficile attuazione. Inoltre, di fronte a questo marasma di 
norme la dottrina e l‘opinione pubblica italiana hanno mostrato una preoccupante 
forma di assuefazione che ha spinto il dibattito politico e giuridico in materia di 
ambiente ad una progressiva settorializzazione. 
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Questi sono i motivi per i quali in questo ambito (smaltimento dei rifiuti) non è 
possibile prescindere da una panoramica generale sulle normative ambientali che 
restituisca il senso della profondità e della complessità del problema, 
inscindibilmente legato con numerosi campi del diritto ambientale e quasi a cavallo 
tra diritto internazionale, comunitario, costituzionale e amministrativo.  
Si ritiene opportuno prendere le mosse dal diritto internazionale che, oltre a 
rappresentare un utile bussola per stabilire l‘importanza attribuita dai singoli stati a 
determinate tematiche costituisce spesso anche la cartina di tornasole di 
provvedimenti che in seguito vengono adottati nei parlamenti nazionali e/o in quello 
europeo. Inoltre il campo delle relazioni internazionali fornisce validi spunti che 
aiutano a prefigurare le future tendenze globali e costituisce il terreno d‘elezione per 
il bilanciamento degli interessi mondiali. Bypassare una pur schematica disamina di 
questo aspetto per concentrarsi direttamente sul cuore del problema (ovvero lo 
smaltimento dei rifiuti) non permetterebbe di cogliere appieno l‘ampiezza e 
l‘importanza della materia, senza riuscire peraltro ad inquadrare la questione nei 
termini corretti, in quanto si condurrebbe un‘analisi carente di  riferimenti 
extraeuropei, che non riuscirebbe inevitabilmente a fornire una reale percezione 
dell‘universalità del tema in questione.  
Dopo questa breve parentesi introduttiva, utile per tastare il polso della tutela 
ambientale a livello internazionale, si analizzeranno i provvedimenti dell‘Unione 
Europea riguardanti la materia ambientale in generale, che vincolano tutti gli Stati 
membri e costituiscono un diritto sovranazionale sempre più collegato con gli 
ordinamenti dei singoli stati membri, fino a costituire un tutt‘uno, un sistema che per 
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essere compreso va letto nella sua integrità. Altrettanto importanti, anche se analizzati 
nel capitolo successivo, sono i procedimenti della Corte di Giustizia in merito 
all‘emergenza rifiuti in Campania, nonché il ruolo delle altre istituzioni europee al 
riguardo. 
La trattazione prosegue poi, secondo un iter ―discendente‖, con l‘analisi del diritto 
italiano: partendo dalle disposizioni costituzionali riguardanti il ‗valore ambiente‘ si è 
cercato di ricostruire, servendosi anche di pronunce giurisprudenziali e di autorevoli 
filoni dottrinali, il tessuto di un sistema di non agevole comprensione, nel quale le 
competenze, dopo la recente riforma costituzionale, risultano frammentate tra centro 
e periferia, per giungere infine alla codificazione del 2006 con cui apparentemente si 
è semplificata e riorganizzata una materia che fino a qualche anno fa appariva come 
un‘intricata selva in cui ci si poteva imbattere in tutto e nel contrario di tutto.   
Dopo una breve parentesi sul diritto emergenziale l‘analisi si sposta sull‘oggetto 
specifico della trattazione, e quindi sull‘emergenza rifiuti in Campania: da un‘analisi 
diacronica delle normative riguardanti lo smaltimento dei rifiuti  si giunge alla cd. 
gestione straordinaria in cui la ‗dittatura dell‘emergenza‘ ha permesso l‘instaurarsi di 
un diritto derogatorio rispetto a quello ordinario, esplicantesi principalmente nei 
poteri extra ordinem attribuiti, dopo la dichiarazione dello stato d‘emergenza, al 
Commissario Delegato, vero e proprio deus ex machina del sistema.  
Anche a causa dell‘enorme mole di dati in questione, l‘elaborato si incentra sullo 
smaltimento dei rifiuti urbani, e sulla ripartizione delle competenze, trattando solo 
marginalmente la gestione del ciclo integrato delle altre tipologie di rifiuti.   
9
Si passa quindi alla disamina del Piano Regionale per lo smaltimento dei rifiuti del 
1997,  per compararlo successivamente col Piano Regionale dei rifiuti urbani del 
2007 e comprenderne progressi e differenze; questi documenti, redatti dal 
Commissario delegato per l‘emergenza rifiuti, in maniera partecipata con gli enti 
locali, costituiscono importanti testimonianze della strada che la regione Campania 
intende intraprendere per riemergere da una situazione disastrosa. 
In questa sede sono volutamente tralasciate tutte le questioni attinenti alle 
responsabilità dei soggetti preposti alla gestione del ciclo dei rifiuti in Campania che 
porterebbero inevitabilmente seco un indagine su tutti procedimenti civili e penali 
riguardanti non solo l‘emergenza  rifiuti ma l‘intera emergenza ambientale in atto 
nella regione, che ha peraltro radici ben più remote, e che inevitabilmente troverebbe 
implicati non solo i suddetti soggetti ma anche esponenti della criminalità organizzata 
che da decenni utilizzano i terreni di questa regione per occultare o incendiare le più 
disparate e dannose tipologie di rifiuti, provenienti da mezza Europa. 
Il terzo capitolo, incentrato sull‘esperienza spagnola, si apre con una breve 
introduzione storico-giuridica, nella quale risaltano differenze e analogie con la 
Repubblica Italiana, per poi appressarsi sempre più al cuore della trattazione; si 
analizza quindi la Costituzione spagnola in ottica ‗ambientalista‘ estrapolandone i 
numerosi riferimenti in materia, senza tralasciare le più significative pronunce del 
Tribunal Costitucional.   
Si procede con il resoconto della situazione attuale, a livello normativo e governativo, 
con le inversioni di rotta delle politiche ambientaliste iberiche all‘ombra della crisi 
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economica mondiale in uno scenario mutevole e di difficile lettura in cui dietro ogni 
scelta sono presenti colossali interessi economici nazionali ed europei. 
La legge 10 del 1998 costituisce il fulcro di tutta la normativa statale in materia di 
rifiuti e la sua analisi prepara il terreno all‘indagine sulla gestione dei rifiuti nella 
Comunità Valenzana, che costituisce in quest‘ambito una delle punte di diamante del 
sistema spagnolo. La norma di riferimento è costituita dalla legge regionale 10 del 
2000 sulla cui base sono stati approvati i due Piani Integrali dei Rifiuti della 
Comunità Valenzana del 1997 e del 2010 logicamente giustapposti ai due Piani 
Regionali dei rifiuti della Regione Campania.  
 
 
 
 
.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CAPITOLO 1 
 
 
LA TUTELA DELL’AMBIENTE NEL DIRITTO INTERNAZIONALE E 
COMUNITARIO: LINEE GENERALI 
 
1.1.La mancanza di un sistema organico delle fonti per la tutela dell’ambiente 
  
 
Il diritto dell‘ambiente non conosce un vero e proprio sistema delle fonti e ciò 
ha causato un eccessivo proliferarsi di norme abilitate ad innovare la materia. Ciò in 
parte è dovuto alla moltiplicazione dei livelli di governo dell‘ambiente, non solo in 
senso orizzontale, cioè tra organi appartenenti allo stesso ordinamento giuridico, ma 
anche in senso verticale, tra organi appartenenti a ordinamenti giuridici distinti. 
Bisogna prendere atto della necessità di ricondurre la disciplina giuridica a tutte le 
tipologie di atti di produzione normativa generalmente riconosciute dall‘ordinamento 
giuridico, tenendo conto che si rendono indispensabili interventi normativi a tutti i 
livelli territoriali di governo: internazionale, comunitario, nazionale, regionale e 
locale. 
L‘eccessiva proliferazione ha provocato difficoltà di coordinazione degli interventi 
normativi, facendo sorgere delle vere e proprie rotture tra fonti e principi che ne sono 
alla base, determinando inevitabilmente dubbi interpretativi. Problematica è infatti la 
loro conoscibilità, resa ardua dal variegato ventaglio degli atti in concreto prodotti e 
soprattutto dal loro mancato coordinamento. Questa situazione è dovuta al fatto che la 
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normativa ambientale spesso nasce per far fronte a situazioni di emergenza; si tratta 
sostanzialmente di una materia ― nuova‖, ancora in piena evoluzione. 
Il quadro legislativo che ne deriva risulta essere ipertrofico, incoerente e poco chiaro. 
I motivi sono molteplici. Una della difficoltà della sistemazione della materia è 
causata dal lento recepimento delle direttive comunitarie nell‘ordinamento italiano, 
come in quello spagnolo, per cui si avverte la necessità di un‘urgente 
razionalizzazione e sistemazione del sistema fonti per la tutela del diritto 
dell‘ambiente.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
13
1.2.Nozione giuridica di rifiuto e alcune precisazioni terminologiche 
 
 
 
 
 Secondo la definizione data dalle autorità europee attraverso le direttive (in 
particolare la direttiva n. 75/442 CEE come modificata dalla direttiva 91/156 CEE) e 
accolta dai legislatori italiano e spagnolo
1
, i rifiuti sono quelle sostanze o quegli 
oggetti di cui il detentore o il titolare si devono disfare, si stanno disfacendo, hanno 
l‘obbligo di disfarsi o hanno deciso di disfarsi. L‘essenza del concetto risiede 
nell‘obbligo e/o nel costo, che gravano sul detentore di una sostanza o di un oggetto 
inutile (e che non si riesce a vendere proprio perché nessuno ritiene la cosa utile o di 
valore), che la dismissione del rifiuto in forma corretta comporta. Ciò conduce alla 
reale chiave di volta della questione: il carattere distintivo del rifiuto consiste nel suo 
essere una cosa non più oggetto di diritti. Ci si riallaccia quindi all‘art.810 del codice 
civile
2
, per il quale sono beni le cose che possono formare oggetto di diritti 
(pubblici,come ad es. le miniere, privati, come ad es. le cave o collettivi come l‘aria o 
l‘acqua del mare); al contrario le cose tout court saranno, per esclusione, tutte quelle 
che non possono formare oggetto di diritti. Per chiarezza espositiva, a latere di questa 
                                                           
1
 A seguito dell‘entrata in vigore della legge 8 agosto 2002, n. 178, che all'articolo 14 conteneva 
l'interpretazione autentica della definizione di «rifiuto» contenuta nel. D. Lgs. 22/97 ( c.d. ― Decreto 
Ronchi‖), la Corte di Giustizia del Lussemburgo, con sentenza dell‘11/11/04 (causa C-475/02)  aveva 
dichiarato l‘incompatibilità della normativa italiana di attuazione che precisava la nozione di rifiuto 
contenuta nella direttiva 75/442 CEE, con la normativa comunitaria. In seguito, l‘Italia, con il D. Lgs. 
152/06, adegua il suo ordinamento a quello europeo, accogliendo la nozione giuridica europea di 
rifiuto contenuta nella direttiva 91/156 CEE. L‘ordinamento spagnolo (e in particolare la Comunità 
Valenciana) recepisce tale definizione nella Legge 10/200, art.4. 
2
 Nell‘art.810 cod. civ. è chiara questa distinzione tra beni e cose, mentre in altre disposizioni del 
codice civile questi due termini vengono usati come sinonimi, dando luogo ad aspre critiche 
dottrinarie. 
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dicotomia abbiamo un‘ulteriore distinzione tra cose oggetto di sovranità statale (ad 
es. il sottosuolo) e cose non oggetto di sovranità statale (ad es. il sole e la luna). 
Dunque i rifiuti ,che beni non sono, nonostante potrebbero esserlo stati in precedenza, 
sono cose materiali, oggetto di sovranità statale, che possono essere allo stato 
gassoso, liquido o solido, di cui il detentore , il proprietario o colui che le ha prodotte 
vuole liberarsi, in quanto non più utili per sé e per gli altri (altrimenti potrebbero 
essere venduti). Quindi per potersene disfare in ossequio a quanto stabilito dalla 
legge, deve assumere degli obblighi: innanzitutto, finché li detiene, lo deve fare 
correttamente e in modo che non inquinino; poi deve contattare un servizio pubblico 
o privato, a seconda dei casi, e infine consegnarli correttamente all‘impresa o ente che 
gestisce il servizio. Questa consegna non viene fatta a titolo gratuito, salvo rari casi: 
se si tratta di un‘industria, essa dovrà pagare l‘impresa che raccoglie quel tipo di 
rifiuti, mentre se si tratta di un servizio pubblico, vi sarà una tassa per questo servizio; 
se il servizio è reso da un privato si instaura un rapporto bilaterale e dunque un 
contratto, se invece il servizio è reso dal comune o da un‘azienda comunale o sotto il 
controllo pubblico, come è in genere per il servizio di nettezza urbana, siamo in 
presenza di un rapporto unilaterale.  
In definitiva i rifiuti sono cose materiali oggetto di obblighi, nel senso che, nel 
momento in cui ce ne si disfa, bisogna rispettare i relativi obblighi.  Il discrimen 
fondamentale per stabilire concretamente quali sono rifiuti e quali no (e quindi la 
differenza tra rifiuti-cose e beni) risiede nella forma di smaltimento dei medesimi: nel 
caso in cui la dismissione sia avvenuta dietro pagamento di un corrispettivo (indice di 
un contratto di compravendita) a colui che vuole disfarsene, allora queste cose 
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avranno un valore, seppur minimo, e non saranno sottoposte al regime dei rifiuti 
(essendo ancora beni), al contrario se la dismissione è avvenuta a titolo gratuito 
oppure se è stata pagata una cifra per il servizio di rimozione, ci troviamo in presenza 
di rifiuti (o cose tout court). Quindi, semplificando, si può affermare che i beni sono 
le cose oggetto di diritti, i rifiuti sono le cose oggetto di obblighi
3
.  
Di nessuna difficoltà è stata la trasposizione delle norme comunitarie in materia di 
classificazione dei rifiuti, all‘interno dell‘ordinamento spagnolo, con la legge 10/98, 
che verrà trattata infra; di certo più complesso è problematico, a causa perlopiù delle 
numerose discipline che hanno innovato in materia, risulta l‘adattamento nel diritto 
italiano, che solo di recente sembra aver trovato la giusta chiave di lettura e una felice 
soluzione legislativa. 
In seguito all‘approvazione della direttiva 2008/61/CE del 17 giugno 2008, ed il suo 
recepimento ad opera del D. Lgs. 4/2008 che modifica il Testo Unico Ambientale (D. 
Lgs. 152/2006), le materie prime secondarie rimangono espressamente escluse dal 
regime dei rifiuti, sia che si tratti di quelle derivanti da attività di recupero individuate 
dagli appositi decreti, sia che si tratti di quelle che sono già tali senza necessità di 
trattamento. 
La disciplina dei sottoprodotti viene mantenuta con alcune modifiche; in buona parte 
essa rispecchia le proposte avanzate a livello comunitario in sede di revisione della 
Direttiva Rifiuti e l‘evoluzione della giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea. 
                                                           
3
 R. FEDERICI, La nozione giuridica di rifiuto: una teoria a confronto, audizione presso l‘Università di 
Roma La Sapienza del 2003 
16
Ai sensi dell‘art. 183 del D. Lgs. 4/2008 i sottoprodotti devono rispondere ai seguenti 
requisiti e condizioni: 1) siano originati da un processo non direttamente destinato 
alla loro produzione; 2) il loro impiego sia certo, sin dalla fase della  produzione, 
integrale, ed avvenga direttamente nel corso del processo di produzione o di 
utilizzazione preventivamente individuato e definito; 3) soddisfino requisiti 
merceologici e di qualità ambientale idonei a garantire che il loro impiego non dia 
luogo ad emissioni e ad impatti ambientali qualitativamente e quantitativamente 
diversi da quelli autorizzati per l‘impianto dove devono essere utilizzati; 4) non 
debbano essere sottoposti a trattamenti preventivi o trasformazioni preliminari per 
soddisfare i requisiti merceologici e di qualità ambientale, di cui al punto 3), ma 
posseggano tali requisiti sin dalla fase di produzione; 5) abbiano un valore economico 
sul mercato. 
E‘ da sottolineare che i sottoprodotti sono da considerarsi prodotti a tutti gli effetti, e 
nella loro gestione le imprese devono rispettare le norme applicabili ai prodotti; la 
nuova disciplina presenta numerose inclusioni, nel novero dei sottoprodotti, riguardo 
a materiali, come ad esempio il coke, le rocce da scavo o i residui della lavorazione 
della pietra, che prima erano espressamente esclusi da tale categoria. Si 
implementano, a norma dell‘art. 185, come sottoprodotti, sostanze e materiali 
disomogenei, fra cui materiali litoidi, o terre da coltivazione, anche sotto forma di 
fanghi, provenienti dalla pulizia o dal lavaggio di prodotti agricoli, e riutilizzati in 
ambito agricolo, materiali fecali e vegetali provenienti da attività agricole utilizzati 
nelle medesime attività o in impianti aziendali per produrre energia, calore o biogas, e 
17