Lo sciopero nei servizi pubblici essenziali. Disciplina vigente e prospettive di riforma

INTRODUZIONE L’analisi della disciplina in materia di sciopero risente fortemente 
delle variabili prospettive storiche e politiche che rappresentano una 
componente indispensabile per l’inquadramento del fenomeno del 
conflitto sociale.
Proprio per tale motivo è impossibile elaborare una concezione 
unitaria di sciopero senza far riferimento al contesto socio-politico e 
agli equilibri di tale contesto che rendono complessa la realtà del 
fenomeno in esame. Infatti, lo stesso riconoscimento costituzionale 
del diritto di sciopero, che rappresenta uno dei più importanti 
traguardi che la comunità italiana ha raggiunto con la legge 
fondamentale, presuppone, in linea generale, l’esigenza di una 
limitazione legale dell’esercizio di tale diritto.
Nonostante la previsione dell’art. 40 Cost. tuttavia solo negli anni 
’90 è stata emanata una normativa, la legge n. 146/1990, intesa a 
disciplinare lo sciopero in alcuni settori, cd. essenziali, e cioè, 
I
secondo la legge, quelli volti a garantire il godimento dei diritti 
della persona, costituzionalmente tutelati, alla vita, alla salute, alla 
libertà ed alla sicurezza, alla libertà di circolazione, all’assistenza e 
previdenza sociale, all’istruzione ed alla libertà di comunicazione.
La legge n. 146/1990 ha affermato il principio della necessità di 
trovare un compromesso fra l’esercizio del diritto di sciopero, 
garantito dall’art. 40 Cost., ed altri diritti della persona 
costituzionalmente garantiti; a tal fine la legge prevede che le 
imprese che erogano i servizi pubblici essenziali concludano 
accordi collettivi con i sindacati o le rappresentanze del personale 
per identificare le prestazioni indispensabili che devono essere 
garantite anche in caso di sciopero.
Sulla corretta applicazione della legge vigila una speciale 
Commissione di garanzia, alla quale sono stati attribuiti diversi 
compiti, tra cui la valutazione di idoneità degli accordi conclusi fra 
le parti in merito all’assicurazione dell’erogazione dei servizi 
indispensabili.
Se, da un lato, la legge ha avuto sicuramente il merito di ridurre gli 
scioperi ed i disagi da essi derivanti agli utenti in molti settori dei 
servizi essenziali, offrendo un importante contributo alla 
II
civilizzazione dei conflitti nel turbolento settore dei servizi, 
dall’altro lato ha dimostrato in più occasioni la sua inidoneità ad 
assicurare alla disciplina in essa prevista un sufficiente grado di 
effettività.
Le problematiche incontrate durante l’esperienza applicativa della 
legge n. 146/1990 hanno condotto il legislatore ad un intervento di 
modifica che è stato apportato con la legge n. 83/2000, che ha 
introdotto importanti novità rispetto alla precedente disciplina 
legislativa. 
Anche nella nuova normativa è pregnante la tendenza a mantenere 
un rigido collegamento tra servizi essenziali e valori costituzionali, 
poiché tale correlazione è sempre inquadrata come l’unica fonte di 
un limite legittimo di un diritto costituzionalmente garantito quale 
quello dello sciopero.
In particolare, si è accresciuto il peso dei limiti soggettivi, con 
riguardo all’estensione dell’ambito di applicazione, e si sono poste 
ulteriori regole sulle modalità di proclamazione ed effettuazione 
dello sciopero (esperimento delle procedure di conciliazione e 
raffreddamento del conflitto; rarefazione soggettiva ed oggettiva 
delle astensioni; divieto di proclamazioni plurime; revoche 
III
tempestive e giustificate degli scioperi) che intervengono non 
soltanto per realizzare uniformità di comportamenti nei diversi 
settori interessati dalla legge, ma anche e soprattutto per cercare di 
ripristinare le condizioni per normali relazioni sindacali, laddove 
l’esperimento dello sciopero dovrebbe rappresentare l’ultima ed 
estrema ratio, e cioè solo quando non abbiano avuto buon esito i 
tentativi di composizione del conflitto.
Tra gli aspetti più rilevanti della disciplina della legge n. 83/2000 
rientra senza dubbio quello dell’ampliamento dei soggetti 
destinatari della disciplina a lavoratori autonomi, professionisti e 
piccoli imprenditori allo scopo di creare una disciplina unitaria 
delle astensioni collettive attinenti a servizi pubblici essenziali.
Raccogliendo le indicazioni della Corte Costituzionale, il legislatore 
del 2000 ha realizzato quell’intervento auspicato dalla Suprema 
Corte nella sentenza n. 171/1996 che, nel dettaglio, riguardava le 
astensioni collettive dalle udienze degli avvocati, ma in generale era 
proiettata verso la regolamentazione di tutte le manifestazioni di 
conflitto derivanti dai lavoratori autonomi e incidenti sulla 
funzionalità del servizio pubblico.
IV
L’allargamento del campo di applicazione della disciplina dei 
conflitti sindacali si ricollega al tanto dibattuto tema della 
configurabilità di azioni conflittuali oltre il limite della 
subordinazione, per le quali permangono le difficoltà di 
qualificazione ed anzi appare prevalente l’opinione 
dell’impossibilità di ogni loro assimilazione con lo sciopero. Il 
fondamento costituzionale , infatti, della legittimità delle astensioni 
collettive delle citate categorie è rinvenibile non nell’art. 40 Cost., 
ma nella tutela della libertà sindacale ex art. 39 Cost.
In merito invece all’organo di garanzia, il legislatore del 2000 ha da 
una parte, rafforzato i poteri della Commissione nella fase anteriore 
all’astensione, avendo il compito, quest’ultima, di valutare 
l’idoneità delle norme elaborate dalla contrattazione collettiva, con 
il riconoscimento di poteri sostitutivi in caso di inerzia o inidoneità 
degli accordi, dall’altra ha voluto assicurare l’efficienza 
dell’apparato sanzionatorio, la cui debolezza aveva rappresentato 
uno degli aspetti più problematici della legge n. 146/1990, 
attribuendo alla Commissione il potere di deliberare sanzioni 
all’esito di un procedimento rispettoso del principio del 
V
contraddittorio, di stabilire il quantum della sanzione e di 
controllare la sua effettiva applicazione.
Nonostante l’irrigidimento apportato dalla legge n. 83/2000 alla 
regolamentazione dell’esercizio del diritto di sciopero, tuttavia, 
l’elevata conflittualità che ha da sempre caratterizzato taluni settori, 
ha fatto riemergere l’esigenza di apportare alcune modifiche 
all’attuale disciplina 
Del resto, che la legge n. 146/1990, già emendata nel 2000, 
mostrasse alcuni limiti nel regolare l’esercizio del diritto di sciopero 
in settori molto delicati, come i trasporti, sanità e istruzione, non è 
discutibile, resta invece da verificare se la risposta data dal 
legislatore a tali problemi di conflittualità indisciplinata sia 
adeguata.
La scelta di emanare una legge delega che tracci le linee guida 
essenziali per la formazione di decreti delegati, lasciando quindi 
all’organo esecutivo la regolamentazione, ha creato non pochi 
dibattiti.
Il disegno di legge riguarda principalmente la salvaguardia del 
diritto alla mobilità ed alla libera circolazione delle persone. A 
tutela di tale diritto si prevedono novità particolarmente 
VI
significative, quali la necessità di una rappresentatività qualificata 
dei sindacati che vogliono proclamare lo sciopero, la dichiarazione 
preventiva di adesione allo sciopero da parte del lavoratore, una 
revisione dell’apparato sanzionatorio, un nuovo assetto dei compiti 
attribuiti alla nuova Commissione per le relazioni di lavoro e la 
forma alternativa dello sciopero virtuale.
Quest’ultimo fenomeno che, in linea di principio, consiste nel 
dichiarare, da parte del lavoratore, l’adesione all’astensione 
prestando comunque la propria attività lavorativa e  perdendo però 
la retribuzione che, insieme alla somma che dovrà versare 
l’azienda, verrà destinata a fini sociali, ha creato non poche critiche 
per la versione “obbligatoria” che il disegno prevede con 
riferimento a quelle categorie professionali, per le quali, in 
considerazione delle peculiarità della prestazione lavorativa o delle 
specifiche mansioni, lo sciopero tout court può determinare la 
concreta impossibilità di erogare il servizio essenziale.
Il cd. sciopero virtuale, non essendo qualificabile allo stato attuale 
come vero e proprio sciopero ai sensi dell’art. 40 Cost., non 
implicando la sospensione, neppure parziale, della prestazione, se 
visto nella sua accezione obbligatoria per determinate categorie, 
VII
corre il rischio di sembrare, per le stesse, un vero e proprio divieto 
di esercitare il diritto di sciopero.
Per tale motivo è auspicabile, dal momento che ancora al giorno 
d’oggi i decreti delegati non hanno trovato attuazione, che si 
valutino rigorosamente i presupposti su cui si basa tale vincolatività 
di scelta nella manifestazione del conflitto, alla luce dei valori 
costituzionali in gioco.
VIII
CAPITOLO PRIMO LA DIMENSIONE COSTITUZIONALE DELLO 
SCIOPERO SOMMARIO: 1. Il rapporto tra sciopero e forme di Stato: l’evoluzione della disci -
plina in Italia dallo Statuto Albertino alla Costituzione. —  2. Il dibattito nell’As -
semblea Costituente. ―  3. Il diritto di sciopero nella Costituzione. —  4. La giuri -
sprudenza della Corte Costituzionale. ―  4.1. La depenalizzazione dello sciopero 
per fini contrattuali e l’illegittimità costituzionale dell’art. 502 c.p. —  4.2. La de -
penalizzazione dello sciopero per fini non contrattuali e l’illegittimità costituziona -
le degli artt. 503 - 504 c.p. ― 4.3. La depenalizzazione dello sciopero di solidarietà 
e l’illegittimità costituzionale dell’art. 505 c.p. — 5. Limiti esterni e limiti interni al 
diritto di sciopero. Primi cenni sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali.
1
1. Il rapporto tra sciopero e forme di Stato: l’evoluzione 
della disciplina in Italia dallo Statuto Albertino alla 
Costituzione Lo sciopero rappresenta un peculiare fenomeno sociale rappresenta -
tivo delle trasformazioni che la forma di stato di un paese subisce a 
causa dei diversi processi di modernizzazione e di industrializzazio -
ne, al punto che è possibile sostenere che, nell’epoca contempora -
nea, l’evoluzione della sua disciplina giuridica rappresenta un indi -
catore delle stesse trasformazioni costituzionali 
1
.                  
Prima del codice Zanardelli del 1889 lo sciopero veniva qualificato 
come reato, tradizionalmente ricondotto all’ipotesi dello sciopero-
delitto, simbolo di condotta illecita sia con riferimento ai rapporti 
tra Stato e cittadino, sia con riferimento al rapporto che intercorre 
tra prestatore e datore di lavoro, qualificando l’astensione volonta -
ria della prestazione come inadempimento contrattuale e quindi fon -
te di responsabilità civile. Non sorprende che tale disciplina, previ -
sta dal codice del 1859, è inserita in un contesto costituzionale che 
si basa su una Carta, lo Statuto Albertino, che segna il passaggio 
1
 O. Roselli, sub art.40 Cost., in Commentario alla Costituzione ,  Utet-giuridica, Tori -
no, 2006, p. 826
2
dalla forma di Stato assoluto ad una di Stato (quasi) liberale, en -
trambe lontane dal riconoscere diritti di tal genere.
In questo senso, il codice Zanardelli va nella direzione di una mag -
giore apertura alla nuova realtà sociale che avanza con l’industria -
lizzazione, abrogando il divieto di coalizione e con ciò dello sciope -
ro in quanto tale, che viene represso solo se posto in essere “con 
violenza o minaccia” 
2
.
Nella relazione al progetto di riforma si legge: “Il progetto odierno 
punisce gli autori di coalizione e di sciopero soltanto nel caso di 
violenza o minaccia. Per tal modo (esso) parifica le condizioni e gli 
effetti della responsabilità di padroni e operai, tanto nella definizio -
ne del reato quanto nella misura della pena, rimuovendo quelle di -
suguaglianze che il codice vigente stabilisce tra operai e padroni 
[…].Inoltre, con altra essenziale differenza dal codice del 1859, il 
Progetto riconosce la libertà di coalizione e di sciopero. Esso non 
colpisce il concerto per sé medesimo, ma presuppone come legitti -
ma ogni coalizione d’operai o di industriali, e si astiene dall’esami -
nare la causa che l’ha determinata. Esorbita infatti dalle competenze 
della legge l’indagine sui motivi che possono aver indotto ad un 
2
  O. Roselli, La dimensione costituzionale dello sciopero: lo sciopero come indicatore 
delle trasformazioni costituzionali , Giappichelli editore, Torino, 2005, p. 27
3
concerto stabilito nell’intento di produrre un aumento o una diminu -
zione nei salari: essa deve lasciare che ciascuno provveda a’ propri 
interessi nel modo che reputa migliore e non può intervenire se non 
quando la liberazione degli uni torni d’offesa al diritto degli altri” 
3
.
Con la depenalizzazione attuata dal codice Zanardelli si realizza per 
la prima volta l’ipotesi dello sciopero-libertà che, se da una parte 
esclude la perseguibilità dello scioperante ad opera dello Stato, dal -
l’altra lascia intatto l’illecito sul piano contrattuale e quindi il datore 
di lavoro poteva chiedere un risarcimento per la mancata prestazio -
ne o risolvere il contratto licenziando il lavoratore.
Con l’avvento del fascismo, e in particolare con le cd. leggi fasci -
stissime, viene ripristinata l’ipotesi di sciopero-delitto: è la legge 3 
aprile 1926, n.563 che, con il r.d. 1° luglio 1926, n. 1310, ridisegne -
rà i rapporti di lavoro alla luce delle finalità della nuova forma di 
Stato 
4
: ancora una volta la disciplina dello sciopero sarà indicatrice 
di quel cambiamento che il nostro paese ha vissuto a causa dell’a -
scesa politica di Mussolini, che, dalla forma di stato liberale, porte -
3
  I passi della relazione sono riportati da G.C. JOCTEAU, L’armonia pertubata.Clas -
si dirigenti e percezione degli scioperi nell’Italia liberata , Laterza editore, 1988, pp. 
179-180
4
  P. Grossi, Scienza giuridica italiana. Un profilo storico 1860-1950 , Giuffrè editore, 
2000, p.176
4
rà l’Italia ad un regime di stampo totalitario. Vengono cosi previste 
una serie di figure criminose, considerate delitti contro l’economia 
nazionale, che comprendeva il reato di sciopero e di serrata per fini 
contrattuali,  nonché i reati di sciopero politico e di sciopero di soli -
darietà, di boicottaggio, di occupazione di azienda e, infine, di sabo -
taggio 
5
. Tutte queste figure furono inserite nel codice penale del 
1931, agli artt.  502-508, mentre lo sciopero nei servizi pubblici fu 
previsto come delitto dagli artt. 330 e 333 nel quadro dei reati con -
tro la pubblica amministrazione.
La libertà di lavoro, nel periodo corporativo, è subordinata all’inte -
resse nazionale  e la Carta del lavoro,  un documento programmati -
co-ideologico  del Gran Consiglio del Fascismo del 1927,  ne è un 
esempio eclatante quando afferma il principio che “il lavoro costi -
tuisce un dovere sociale e solo come tale è tutelato dallo Stato” 
6
.
Si dovrà attendere una nuova svolta costituzionale perché  lo scio -
pero possa abbandonare quell’etichetta di illecito ed essere qualifi -
cato come un vero e proprio diritto fondamentale .
5
  G. Giugni,  sub Sciopero. I) Ordinamento italiano , in Enc. Giurdic. Treccani, Roma, 
1992, p.1
6
  R. Mangini , Economia pubblica, industria e commercio ( Delitti contro la ), in No-
viss. Dig. it. del 1938,  p.276
5
2. Il dibattito nell’ Assemblea Costituente Prima ancora di riflettere sulla qualificazione giuridica dello sciope -
ro, l’Assemblea Costituente si interrogò sull’opportunità di inserire 
la previsione dello sciopero nella Carta Costituzionale e questo a di -
mostrazione che c’era chi, pur acconsentendo al riconoscimento di 
un siffatto diritto, ritenesse inappropriata la sede costituzionale re -
putando più idonea  quella legislativa. Proprio in tal senso verte 
l’o.d.g. Fanfani della III Sottocommissione, la quale “ritenuto ur -
gente ed indispensabile che una legge riconosca il diritto di sciopero 
dei lavoratori, abrogando i divieti fascisti in materia, non ritiene ne -
cessario che la materia sia regolata dalla Carta Costituzionale” 
7
; la 
preoccupazione che emerge in tale o.d.g. è quella che l’assenza di 
limiti( e quindi l’assenza di un rinvio ad una legge che ne disciplini 
la materia) possa creare uno squilibrio tra valori costituzionali.
Contemporaneamente la I Sottocommissione approva un progetto di 
disciplina costituzionale, che prima prevede “E’ assicurato a tutti i 
7
  Seduta del 24 ottobre 1946, cit. 2332
6