Le violazioni del diritto umanitario compiute di membri delle operazioni di mantenimento della pace

13 
 
 
 
 
 
INTRODUZIONE 
 
 
Di fronte alle crisi suscettibili di pregiudicare la pace e la sicurezza internazionale, 
le forze di peace-keeping hanno rappresentato uno dei piø importanti strumenti a dispo-
sizione dell’Organizzazione. A dimostrarlo sono innanzitutto le cifre: dal 1948 sono 
state condotte 59 operazioni (di cui 16 ancora in corso) in 40 paesi, con l’impiego di 
quasi 800.000 persone tra militari, forze di polizia e civili. La fine della guerra fredda ha 
comportato un diverso peso specifico delle Nazioni Unite nel sistema internazionale, ma 
anche un consistente aumento degli oneri a suo carico: infatti, se è vero che le opera-
zioni organizzate fino al 1987 sono state soltanto 13 (a dispetto delle 46 che hanno ca-
ratterizzato il periodo successivo), non va dimenticato che questo straordinario attivi-
smo ha fatto lievitare notevolmente le spese dell’Organizzazione. 
Il crescente coinvolgimento delle Nazioni Unite nella gestione di missioni che 
vietano l’uso della forza per scopi diversi dalla legittima difesa ha evidenziato altri pro-
blemi. Inizialmente, quel limite è stato interpretato in modo restrittivo, poi la diversifi-
cazione qualitativa delle operazioni ne ha decisamente esteso la portata, aumentando il 
rischio del verificarsi di comportamenti lesivi della dignità umana dei civili presenti sul 
territorio di stabilimento della missione. Nella misura in cui violino obblighi internazio-
nali derivanti dal diritto generale o convenzionale, queste condotte possono essere fonte 
di responsabilità dell’Organizzazione, degli Stati che hanno messo a disposizione i con-
tingenti dispiegati (gli Stati fornitori) e del personale delle operazioni. 
Data la complessità della materia, questa tesi non può che limitarsi ad analizzare il 
solo profilo della responsabilità dei membri della componente militare, piø comunemen-
te noti come “caschi blu”. Certo, non mancherà qualche riferimento alle altre categorie 
di personale impiegato nelle operazioni, ma il riferimento costante del discorso resterà 
quello assegnato alla componente militare. Le ragioni di questa scelta sono sostanzial-
14 
mente riconducibili alla straordinaria attualità della questione dell’immunità dei membri 
rispetto alla giurisdizione della Corte Penale Internazionale. A ciò si aggiunga una peri-
colosa tendenza manifestata da non pochi Stati a sacrificare il multilateralismo sull’al-
tare degli interessi nazionali. Una seconda motivazione decisiva è legata ai recenti passi 
compiuti dagli ordinamenti di alcuni paesi a favore della creazione dei presupposti per 
una giurisdizione penale universale, un tema che peraltro non riguarda soltanto il perse-
guimento dei crimini compiuti dai caschi blu.  
Il primo capitolo è stato concepito allo scopo di contestualizzare le operazioni ri-
spetto all’attività delle Nazioni Unite: dal punto di vista storico-politico, la strada del-
l’elaborazione di una definizione dettagliata e condivisa si è rivelata impraticabile, a 
causa di una prassi tutt’altro che uniforme; sotto l’aspetto operativo, verrà fornito un 
prospetto generale relativo alla costituzione, gestione e cessazione delle operazioni, gra-
zie al supporto della Carta di San Francisco e alla copiosa esperienza maturata fino ad 
oggi. 
Del complesso rapporto tra la componente nazionale e quella internazionale del 
peace-keeping parla invece il secondo capitolo, introducendo le nozioni di “organo sus-
sidiario” a proposito delle forze e “agente dell’Organizzazione” riferendosi ai membri 
delle operazioni. La coesistenza di queste due “anime” costituisce la chiave di lettura 
dell’intero capitolo: dal sistema delle immunità e dei privilegi alla protezione diploma-
tica e funzionale, per finire con l’obbligo di rispettare e far rispettare le norme di diritto 
internazionale umanitario in caso di ricorso alla forza.  
Nel terzo capitolo, partendo dai principi generali della responsabilità penale indi-
viduale e dall’analisi delle fattispecie dell’illecito internazionale, si cercherà di indivi-
duare chi debba far applicare il diritto (quello dei conflitti armati) punendo chi non lo ri-
spetta. A ben guardare, si tratta di conciliare l’irrinunciabile esigenza del mantenimento 
della pace e della sicurezza internazionale e la necessità di non raggiungere questo 
obiettivo a scapito della vita e della dignità umana.
15 
 
 
 
 
 
CAPITOLO PRIMO 
 
LE OPERAZIONI 
 
 
SOMMARIO: 1. La definizione di “operazione di mantenimento della pace.” – 2. 
I requisiti fondamentali: il consenso dello Stato ospite e delle parti in lotta. – 3. (segue) 
Il divieto di ricorso all’uso della forza salvo in caso di legittima difesa. – 4. (segue) La 
neutralità rispetto alle parti in lotta. – 5. La struttura delle competenze degli organi delle 
Nazioni Unite: A) Il Consiglio di Sicurezza; B) Il Segretario Generale; C) L’Assemblea 
Generale.   
 
 
1. La definizione di “operazione di mantenimento della pace” 
 
Le operazioni di peace-keeping delle Nazioni Unite sono uno dei prodotti del-
l’evoluzione del sistema internazionale dopo la fine della seconda guerra mondiale e 
dell’impossibilità per l’Organizzazione di far funzionare in quel periodo il sistema di si-
curezza collettiva previsto dal capo VII della Carta (
1
). Nel corso della guerra fredda, 
l’autorità investita della responsabilità primaria del mantenimento della pace, il Consi-
glio di Sicurezza, è divenuto ostaggio della contrapposizione tra i blocchi, rendendo dif-
ficile qualsiasi tipo di collaborazione tra i cinque membri permanenti (in particolare, gli 
Stati Uniti e l’Unione Sovietica). In questo contesto, la risposta migliore alle situazioni 
                                                 
(
1
) Picone, p. 13: “[…] Il peace-keeping tradizionale, con i suoi limiti di funzionamento e le caratteristi-
che del modello originario, costituisce quindi la risposta limitata e parziale che l’Organizzazione era in 
grado di fornire per contribuire almeno in parte alla soluzione dei conflitti armati, in alternativa all’im-
possibile funzionamento del capo VII della Carta […]”. Si veda, in proposito, anche Abi-Saab, p. 2.
16 
di tensione e ai conflitti legati al processo di decolonizzazione e alla nascita di nuovi 
Stati è sembrata l’istituzione di operazioni di peace-keeping.  
Dopo la caduta del muro di Berlino, si registra un forte rilancio dell’attività delle 
Nazioni Unite grazie ad un incremento costante e una maggiore complessità e diversifi-
cazione delle missioni, tanto da rendere ardua la ricerca di una definizione universal-
mente accettata. Il fatto che l’Organizzazione non sia mai riuscita nell’intento non age-
vola il compito. Istituito dall’Assemblea Generale con l’incarico di occuparsi dei diver-
si aspetti del peace-keeeping (
2
), il Comitato Speciale per le operazioni di mantenimen-
to della Pace non è mai riuscito ad andare oltre l’elaborazione di una serie di linee-guida 
generali per la creazione delle operazioni (
3
), peraltro non recepite dall’Assemblea. Nel 
corso degli anni, il Comitato ha approfondito varie questioni senza arrivare ad una defi-
nizione formale e presentato rapporti annuali che l’Assemblea si è limitata ad approva-
re. Pur essendosi occupato molto di operazioni di peace-keeping, nemmeno il Segreta-
rio Generale ha utilizzato un concetto univoco, preferendo introdurre schemi classifica-
tori ai quali l’Organizzazione non si è comunque adeguata (
4
). Per parte propria, il Con-
siglio di Sicurezza ha accolto con favore il tentativo di sistematizzazione fatto dal Se-
gretario, ma ha continuato a istituire missioni senza definirne l’appartenenza all’una o 
all’altra categoria. Pur in mancanza di una definizione, le Nazioni Unite hanno stabilito 
che  
                                                 
(
2
) Comprehensive review of the whole question of peace-keeping operations in all their aspects, GAOR, 
19
th
 Sess., 1330
th
 Plen. Meet., UN Doc. A/RES/2006 (XIX), 18 February 1965, par. 3: ”The General As-
sembly […] instructs the Special Committee […] to undertake as soon as possible a comprehensive re-
view on the whole question of peace-keeping operations in all their aspects […]”.  
(
3
) Draft Formulae for Articles of Agreed Guidelines for United Nations Peace-keeping Operations, 
GAOR, 32
nd
 Sess., Agenda Item 56, UN Doc. A/32/394, Annex 2, Appendix 1, 2 December 1977 (d’ora 
in poi, Draft Formulae).  
(
4
) An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peace-making and Peace-keeping. Report of the Secre-
tary-General Pursuant to the Statement Adopted by Summit Meeting of the Security Council on 31 Ja-
nuary 1992, GAOR, 47
th
 Sess., Agenda Item 10, SCOR, 47
th
 Year, UN Doc. A/47/277-S/24111, 17 June 
1992, parr. 20-59 (d’ora in poi, An Agenda for Peace); Supplement to an Agenda for Peace: Position Pa-
per of the Secretary-General on the Occasion of the 50
th
 Anniversary of the United Nations. Report of the 
Secretary-General on the Work of the Organization, GAOR, 50
th
 Sess., Agenda Item 10, SCOR, 50
th
 
Year, UN Doc. A/50/60-S/1995/1, 3 January 1995, parr. 23-80 (d’ora in poi, Supplement to an Agenda for 
Peace).
17 
“[…] a peace-keeping operation has come to be defined as an operation involving military personnel, but 
without enforcement powers, undertaken by the United Nations to help maintain or restore international 
peace and security in aereas of conflict. These operations are voluntary and are based on consent and coo-
peration. While they involve the use of military personnel, they achieve their objectives not by force of 
arms […]. Peace-keeping operations have been mostly employed to supervise and help maintain cease-
fires, to assist in troop withdrawals and to provide a buffer between opposing forces. […] Peace-keeping 
operations are never purely military. They have always included civilian personnel to carry out essential 
political or administrative functions […]” (
5
).   
 
A differenza di altre definizioni (
6
), questa è sufficientemente ampia da comprendere le 
operazioni piø recenti, che non consistono piø soltanto nell’interposizione tra le parti in 
conflitto (
7
), ma anche nell’intervento umanitario (
8
) e nel controllo relativo alla costru-
zione dei requisiti minimi per l’implementazione di accordi di riconciliazione nazionale 
(
9
). La definizione sopra riportata ha il suo maggior punto di forza nel fatto di contenere 
                                                 
(
5
) United Nations, The Blue Helmets, pp. 4-5. Si veda anche Report of the Panel on United Nations Pea-
ce-keeping Operations, GAOR, 55
th
 Sess., Agenda Item 87 of the Provisional Agenda, SCOR, 55
th
 Year, 
UN Doc. A/55/305-S/2000/809, 21 August 2000, par. 12: “Peacekeeping is a 50-years-old enterprise that 
has evolved rapidly in the past decade from a traditional, primarily military model of observing ceasefires 
and force separations after inter-State wars, to incorporate a complex model of many elements, military 
and civilian, working together to build peace in the dangerous aftermath of civil wars” (d’ora in poi, Pa-
nel Report).  
(
6
) Si veda, per esempio, An Agenda for Peace, nota 4, par. 20: “[…] Peace-keeping is the deployment of 
a United Nations presence in the field, hitherto with the consent of all parties concerned, normally invol-
ving United Nations military and/or police personnel and frequently civilians as well. Peace-keeping is a 
technique that expands the possibilities for both the prevention and the making of the peace […]”; Arend 
e Beck, pp. 65-66; Goulding, p. 452. 
(
7
) General Assembly Resolution on the Establishment of an United Nations Command for an Emergency 
International Force, GAOR, 1
st
 Emer. Spec. Sess., 574
th
 Plen. Meet., UN Doc. A/RES/1000 (ES-I), 5 No-
vember 1956, par. 1.  
(
8
) Security Council Resolution 776 (1992) on Enlargement of the Mandate of the UN Protection Force 
(UNPROFOR) and Strength in Bosnia and Herzegovina, SCOR, 47
th
 Year, 3114
th
 Meet., UN Doc. S/ 
RES/776, 14 September 1992, par. 1.  
(
9
) Security Council Resolution 745 (1992) on Establishment of the UN Transitional Authority on Cam-
bodia (UNTAC), SCOR, 47
th
 Year, 3057
th
 Meet., UN Doc. S/RES/745, 28 February 1992: “[…] desiring 
to contribute to the restoration and maintenance of peace in Cambodia, to the promotion of national re-
conciliation, to the protection of human rights and to assurance of the right to self-determination of the 
Cambodian people through free and fair elections […]”.
18 
le tre caratteristiche fondamentali delle operazioni di mantenimento della pace: il con-
senso, la legittima difesa e la neutralità.  
 
 
2. I requisiti fondamentali: il consenso dello Stato ospite e delle parti in lotta 
 
Il consenso preventivo dell’autorità che controlla effettivamente il territorio in cui 
la forza è chiamata a svolgere il proprio mandato è un presupposto operativo indispen-
sabile, sia per la realizzazione degli obiettivi dell’operazione (
10
), sia per la sicurezza del 
personale coinvolto (
11
). Esso può essere prestato dallo Stato, dalle parti in lotta o da en-
trambi (qualora si tratti di un conflitto che oppone un governo a forze ribelli), in seguito 
ad una richiesta esplicita dell’Organizzazione (
12
), ad un appello con cui i belligeranti si 
dichiarino disponibili (
13
) o nel quadro di un accordo di pace globale (
14
).  
                                                 
(
10
) Supplement to an Agenda for Peace, nota 4, par. 33: “The United Nations can be proud of the speed 
with which peace-keeping has evolved in response to the new political environment resulting from the 
end of the cold war, but the last few years have confirmed that respect for certain basic principles of 
peace-keeping are essential to its success. Three particularly important principles are the consent of the 
parties, impartiality and the non-use of force except in self-defence […]”.  
(
11
) Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel. Adopted by the General As-
sembly of the United Nations on December 9, 1994, 2051 UNTS 363 (1999), p. 392, pream.: “[…] ac-
knowledging that the effectiveness and safety of United Nations operations are enhanced where such ope-
rations are conducted with the consent and cooperation of the Host State […]” (d’ora in poi, Safety Con-
vention).   
(
12
) Resolution on the Situation in Cyprus Adopted by the Security Council on 4 March 1964, SCOR, 19
th
 
Year, 1102
nd
 Meet., S/RES/186, 4 March 1964, par. 2: “The Security Council […] asks the Government 
of Cyprus […] to take all additional measures necessary to stop violence and bloodshed in Cyprus”.    
(
13
) Security Council Resolution 626 (1988) on Establishment of the UN Angola Verification Mission 
(UNAVEM I), SCOR, 43
rd
 Year, 2834
th
 Meet., S/RES/626, 17 December 1988, pream.: “[…] considering 
the request submitted to the Secretary-General by Angola and Cuba in letters dated 17 December 1988 
[…]”. 
(
14
) Security Council Resolution 976 (1995) on Establishment of UN Angola Verification Mission III 
(UNAVEM III), SCOR, 50
th
 Year, 3499
th
 Meet., S/RES/976, 8 February 1995, pream.: “[…] welcoming 
the signing of Lusaka Protocol of 20 November 1994 (S/1994/1441, annex) as a major step towards the 
establishment of peace and stability in Angola […]”.
19 
Tale requisito ha anche un fondamento giuridico derivante dall’obbligo di rispet-
tare uno dei principi basilari su cui si fondano le relazioni internazionali: l’indipendenza 
sovrana degli Stati (
15
). In mancanza di questo presupposto, la presenza delle forze delle 
Nazioni Unite sul territorio potrebbe essere qualificata come una misura coercitiva ai 
sensi dell’art. 42 della Carta e rientrerebbe nel quadro del peace-enforcement (
16
).  
Fin dalle prime esperienze, l’Organizzazione ha dimostrato di considerare il con-
senso come una condizione di liceità per lo stabilimento delle operazioni di peace-kee-
ping: così, ad esempio, particolare rilievo gli è stato attribuito dall’Assemblea Generale 
(
17
), dal Segretario Generale (
18
), dal Comitato Speciale (
19
) e anche dagli Stati, con di-
chiarazioni in sede di approvazione di risoluzioni istitutive di operazioni o scambi di let-
tere con il Segretario (
20
).  
Per comprendere la centralità del consenso nel quadro delle operazioni di peace-
keeping, basti ricordare quanto accaduto nel 1967 a proposito dell’UNEF I, dislocata 
nel Sinai e nella zona del Canale di Suez a partire dal novembre 1956 come forza cu-
scinetto tra le truppe israeliane, francesi e britanniche da un lato e quelle egiziane dal-
l’altro. Pienamente consapevole della difficile situazione sul campo, il Segretario Gene-
rale aveva tentato di raggiungere un accordo con il Cairo al fine di evitare un prematuro 
ritiro del consenso, ottenendo però solo una promessa di agire in buona fede (
21
). Nell’a-
                                                 
(
15
) Brown D., p. 561. 
(
16
) Di Blase, p. 55. 
(
17
) Second and Final Report of the Secretary-General on the Plan for an Emergency International Uni-
ted Nations Force Requested in Resolution 998 (ES-I). Adopted by the General Assembly on 4 November 
1956, GAOR, 1
st
 Emer. Spec. Sess., Agenda Item 5, UN Doc. A/3302, 6 November 1956, par. 9: “[…] 
the Force, if established, would be limited in its operations to the extent that the consent of the parties 
concerned is required under generally recognized international law […]”.   
(
18
) Supplement to an Agenda for Peace, nota 4, par. 23: “[…] peace-keeping […] can be employed only 
with the consent of the parties to the conflict […]”.  
(
19
) Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations, GAOR, 57
th
 Sess., Agenda Item 78, 
UN Doc. A/57/767, 28 March 2003, par. 46. 
(
20
) Per qualche esempio, si veda Pineschi, pp. 85-87. 
(
21
) L’accordo stipulato dal Segretario Generale con il Presidente della Repubblica Araba Unita (Stato fe-
derale formato da Egitto e Siria) è contenuto in Aide-memoire on the Basis for the Presence and Functio-
ning of the United Nations Emergency Force in Egypt, GAOR, 11
th
 Sess., Agenda Item 66, UN Doc. A/ 
3375, Annex, 20 November 1956, par. 1.
20 
prile 1967, una vigorosa reazione israeliana agli attacchi condotti dall’Organizzazione 
per la Liberazione della Palestina portò al coinvolgimento delle forze siriane e ad un no-
tevole aumento della tensione. La risposta egiziana fu una massiccia concentrazione di 
truppe nei pressi del confine con Israele, proprio vicino alle postazioni dell’UNEF I: alla 
richiesta di evacuazione dei contingenti delle Nazioni Unite presentata il 16 maggio dal 
Capo di Stato Maggiore delle Forze Armate egiziane, il Comandante in capo dell’UNEF 
I oppose il proprio rifiuto. Due giorni dopo, il Segretario Generale ricevette una nota 
formale con la quale il Cairo comunicava l’intenzione di ritirare il proprio consenso alla 
permanenza della forza dell’Organizzazione (
22
).   
 
 
3. (segue) Il divieto di ricorso all’uso della forza salvo in caso di legittima difesa 
 
Il principio secondo il quale i contingenti impegnati nelle operazioni di manteni-
mento della pace sono autorizzati a ricorrere all’uso della forza armata solo a titolo di 
legittima difesa è menzionato in quasi tutti i documenti in cui gli organi delle Nazioni 
Unite si sono occupati di peace-keeping (
23
) e la stessa dottrina si è trovata concorde 
nell’asserire l’obbligatorietà per il personale impegnato nelle operazioni di conformarsi 
a questa regola. Sebbene dalla prassi emerga un’applicazione sostanzialmente uniforme 
del principio, l’espressione “legittima difesa” sembra essere piuttosto ambigua, consi-
derando che i membri delle forze possono e hanno potuto in passato ricorrere alle armi 
in circostanze non del tutto compatibili con il significato attribuito originariamente al 
termine.  
In un primo tempo, solo la protezione della propria persona, dei soggetti posti sot-
to tutela e delle posizioni occupate in base agli ordini superiori erano ritenute motiva-
                                                 
(
22
) Report of the Secretary-General on the Withdrawal of the United Nations Emergency Force, GAOR, 
5
th
 Emer. Spec. Sess., Agenda Item 5, UN Doc. A/6730/Add.3, 27 June 1967, par. 22. Il Consiglio di Si-
curezza avrebbe potuto continuare ad appoggiare la presenza della forza sul territorio soltanto in forza di 
una decisione adottata ai sensi del Capo VII della Carta, trasformando l’UNEF I in un’operazione di 
peace-enforcement. 
(
23
) Si veda, da ultimo, Panel Report, nota 5, par. 48, che ha inserito la legittima difesa tra i principi fon-
damentali delle operazioni di mantenimento della pace.
21 
zioni valide per l’uso della forza (
24
). In seguito, il modello ha subito scostamenti note-
voli, pur giustificati alla luce del contenuto dei mandati attribuiti alle operazioni e delle 
mutevoli circostanze riscontrabili sul campo. Pertanto, il ricorso alla forza è stato soste-
nuto al fine di garantire il pieno adempimento del mandato (
25
), i presupposti indispen-
sabili per portare gli aiuti umanitari alla popolazione civile (
26
), la sicurezza e la libertà 
di movimento del personale delle Nazioni Unite nel luogo di stabilimento (
27
).  
Per contro, un netto distacco dal principio della legittima difesa si è realizzato nel 
momento in cui i peace-keepers hanno agito (ONUC) o sono stati inviati (UNOSOM II) 
in una situazione di totale collasso dell’autorità statale, nella quale diversi gruppi armati 
controllavano differenti porzioni di territorio. Nel caso dell’ONUC, furono i violenti 
scontri tra le fazioni secessioniste a costringere il Consiglio di Sicurezza alla revisione 
del mandato iniziale, dotando la missione di un uso piø esteso della forza per prevenire i 
rischi di una guerra civile (
28
). Per contro, pur essendo fatta rientrare tra le operazioni di 
                                                 
(
24
) Il documento contenente la prima esposizione del concetto di legittima difesa è United Nations Emer-
gency Force. Summary Study of the Experience Derived from the Establishment and Operation of the 
Force. Report of the Secretary-General, GAOR, 13
th
 Sess., Agenda Item 65 (c), UN Doc. A/3943, 9 
October 1958, par. 179: “[…] men engaged in the operation may never take the initiative in the use of ar-
med force, but are entitled to respond with force to an attack with arms, including attempts to use force to 
make them withdraw from positions which they occupy under orders from the Commander […]”. Si ve-
dano anche Goulding, p. 454, e Abi-Saab, p. 3. 
(
25
) Aide-Memoire of the Secretary-General Concerning Some Questions Relating to the Function and 
Operation of the United Nations Peace-keeping Force in Cyprus. Note by the Secretary-General, SCOR, 
19
th
 Year, UN Doc. S/5653, 10 April 1964, par. 18, lett. c.  
(
26
) Security Council Resolution 918 (1994) on Expansion of the Mandate of the UN Assistance Mission 
for Rwanda and the Imposition of an Arms Embargo on Rwanda, SCOR, 49
th
 Year, 3377
th
 Meet., UN 
Doc. S/RES/918, 17 May 1994, par. 4: “The Security Council […] recognizes that UNAMIR may be re-
quired to take action in self-defence against persons or groups who threaten […] the means of delivery 
and distribution of humanitarian relief”.  
(
27
) Security Council Resolution 871 (1993) on Extension of the Mandate of the UN Protection Force and 
Implementation of the UN Peace-keeping Plan for Croatia, SCOR, 43
rd
 Year, 3286
th
 Meet., UN Doc. S/ 
RES/871, 4 October 1993, par. 9: “The Security Council […] authorizes UNPROFOR, […] acting in self 
defence, to take necessary measures including the use of force to insure its security and its freedom of 
movement”. 
(
28
) Il mandato iniziale è contenuto in Resolution Concerning the Situation in the Republic of the Congo 
Adopted by the Security Council on 14 July 1960, SCOR, 15
th
 Year, 873
rd
 Meet., UN Doc. S/RES/143, 14