Le strutture decisionali del Mercosud

5dell’Organizzazione mondiale del commercio. Nell’ultimo capitolo propongo un bilancio
delle strutture decisionali del Mercosud, in particolare per quanto riguarda la forte base
intergovernativa, il carattere incompleto degli atti comunitari e l’assenza di una corte
comunitaria indipendente, nonché le dinamiche della domanda e dell’offerta di istituzioni.
Mi sembra doveroso premettere che la maggioranza del materiale bibliografico a mia
disposizione risale a prima dell’avvento di Lula e Kirchner al governo di Brasile e Argentina,
rispettivamente in gennaio e maggio 2003, tranne per quanto riguarda un testo che mi è stato
gentilmente fornito dal Professor Roberto Bouzas (BOUZAS-SOLTZ, 2003). La quasi totalità
delle informazioni presentate riguardo l’ultimo periodo deriva pertanto da fonti di prima
mano, quali giornali, riviste, internet, radio, televisione e soprattutto da conversazioni con
docenti e studenti. Per queste ragioni, mi scuso per la mancanza di rigore e sistematicità nei
confronti degli sviluppi più recenti.
Questo scritto nasce innanzitutto dalla curiosità scaturita in seguito a un viaggio in Sud
America alla fine del liceo. Quel viaggio era il primo premio di un concorso indetto
dall’Ambasciata del Brasile a Roma per il quale avevo scritto una monografia sulle radici del
Brasile e caso vuole che quell’iniziativa fosse promossa dal Mercosud stesso. Nel corso dei
miei studi universitari ho cercato di approfondire le mie conoscenze riguardo alla storia
dell’America Latina e al sistema politico latinoamericano e per questo è stato un piacere
particolare per me approfondire le origini, lo stato dell’arte e, per quanto possibile, le
prospettive delle strutture decisionali del Mercosud.
Questo scritto è in particolare frutto di un semestre trascorso presso l’Università di
California, Berkeley, all’interno di un programma di scambi del nostro Ateneo di Padova. In
questa sede mi è stato possibile accedere a un vasto materiale bibliografico nonché
frequentare un seminario sul processo di democratizzazione e integrazione in Argentina e Cile
tenuto dal Professor Jorge Arrate e un seminario di Teoria delle relazioni internazionali tenuto
dal Professor Steven Weber. Se il primo mi ha saputo trasmettere passione, esperienze e
conoscenze, il secondo mi ha permesso di approfondire le diverse teorie alla base dello studio
delle relazioni internazionali. All’interno di quest’ultimo ho avuto modo di produrre un
saggio breve dal titolo Complex v. Simple Data: The Case of Mercosur di cui allego un
estratto dal titolo The Level of Analysis and Other Theoretical Puzzles in the Study of
Mercosur (Allegato n°3). Per quanto riguarda invece il Professor Arrate, allego delle note
ricavate da una piacevole conversazione nella quale il Professore ha gentilmente acconsentito
6di condividere i suoi ricordi e le sue esperienze in quanto rappresentante cileno presso gli
organi del Mercosud (Allegato n°1). Nel corso del prossimo anno accademico questo lavoro
verrà infine con ogni probabilità ampliato, sotto la supervisione del Dottor Charles Jones,
all’interno di un progetto di ricerca nell’ambito di un Master in Relazioni Internazionali
presso l’Università di Cambridge in Inghilterra.
8Primo capitolo
Verso un mercato comune
Con il fallimento della dittatura militare in Argentina e Brasile inizia il processo di
democratizzazione e integrazione tra i due paesi. In Argentina la stagnazione economica e la
sconfitta delle Malvinas portano nel 1983 all’elezione del radicale Alfonsín, mentre in Brasile
la crisi del debito e in generale il fallimento economico portano nel 1985 all’emergere della
figura di Sarney
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. Senza far risalire il processo di avvicinamento tra Brasile e Argentina ai
tempi di Perón e del secondo Vargas
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, agli anni quaranta con il Blocco Australe, o addirittura
al primo Patto ABC di inizio secolo, si può suddividere il processo di integrazione in quattro
fasi storiche. La prima è caratterizzata da una politica dei piccoli passi e incomincia con
Dichiarazione di Iguaçú del 1985; la seconda si distingue per dinamismo e vigore e inizia con
l’Atto di Buenos Aires del luglio 1990; la terza invece vede un brusco rallentamento del
processo di integrazione e va dalla svalutazione del real del 1997 alla recente crisi argentina.
Con la salita al potere nel 2003 di Lula in Brasile e Kirchner in Argentina è possibile parlare
infine di una nuova fase caratterizzata da una certa ripresa legata in primo luogo alle
negoziazioni attorno alla Zona di libero scambio delle Americhe (FTAA), nonché a quelle del
Doha Round in seno all’Organizzazione mondiale del commercio (OMC).
                                                
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 Le elezioni del 1985, che avrebbero dovuto segnare il ritorno della democrazia, videro ironicamente
salire al potere José Sarney, ex-senatore e leader del Partito social democratico (PSD), partito governativo, un
pilastro del passato regime. Le elezioni decretarono la vittoria di Tancredo Neves del Partito del movimento
democratico brasiliano (PMDB), partito di opposizione, che non poté assumere l’incarico per gravi motivi di
salute. Il suo posto fu preso dal vice-presidente designato, Sarney appunto (SKIDMORE-SMITH, 2001, p. 174).
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 Accordo tra Argentina, Brasile e Cile (secondo Patto ABC) del dicembre 1953.
9Prima fase: Piccoli passi (1985-90)
Il primo passo significativo
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 verso il Mercosud si può far risalire alla Dichiarazione di
Iguaçú del 1985 con cui Sarney e Alfonsín esprimono la loro “ferma volontà di accelerare il
processo di integrazione bilaterale” (ALMEIDA, 2001; LAVAGNA, 1998). Questo atto riveste
particolare importanza in quanto, pur non essendo dotato di carattere giuridico, ma
squisitamente politico, crea una Commissione mista di cooperazione e integrazione regionale
presieduta dai rispettivi ministri degli affari esteri. Si tratta di un organo di alto livello che
costituisce un primo elemento nel processo di reificazione dell’idea integrazionista. Con la
Dichiarazione di Iguaçú vi è inoltre una prima importante intesa sulla politica nucleare dei
due paesi.
L’anno della svolta nelle relazioni bilaterali tra Brasile e Argentina è il 1986
(LAVAGNA, 1998). Pochi mesi dopo l’adozione dell’Atto unico europeo (AUE), viene infatti
adottato l’Atto per l’integrazione Brasile-Argentina, preparato dalla Commissione mista
(BOUZAS-FANELLI, 2001b). Con l’Atto per l’integrazione Brasile-Argentina viene creato il
Programma di scambio e di cooperazione economica (PICE). Così come per l’Atto unico
europeo, con il Programma i due paesi si pongono l’obiettivo di dare una svolta al processo di
integrazione. Diversamente dall’Atto unico europeo, il programma sudamericano è
caratterizzato da gradualismo e soprattutto flessibilità. Con il Trattato di integrazione,
cooperazione e sviluppo tra Brasile e Argentina del 1988, Alfonsín e Sarney, nonostante la
propria ormai limitata credibilità politica, si pongono l’obiettivo di consolidare il processo di
integrazione e soprattutto di costituire uno spazio economico comune nell’arco di dieci anni.
                                                
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 Alcuni autori, tra cui lo stesso ALMEIDA (2001), fanno risalire il processo di integrazione agli ultimi anni
Settanta. Storicamente infatti, uno dei principali nodi nelle relazioni tra gli attuali membri del Mercosud riguarda
le vie fluviali, in particolare il bacino del Río de la Plata. Verso la metà degli anni Settanta Brasile e Paraguay
danno vita a un progetto di diga sul fiume Paraná chiamato Binazionale Itaipu. Il progetto provoca inizialmente
l’inasprirsi delle relazioni tra Argentina e Brasile; il fatto che la questione venga risolta nel 1979 con un accordo
tripartito costituirebbe per questi autori, forse in analogia con l’Europa del diciannovesimo secolo (MENEGUZZI,
2000), il primo vero passo verso il processo di integrazione.
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Seconda fase: Nascita del Mercosud e successo del modello di integrazione (1990-97)
Fino a questo momento i fattori che spingono lo svilupparsi e il rafforzarsi dell’idea
integrazionista e il crescere del processo di integrazione materiale sono numerosi: l’intesa
politica tra i leader dei due paesi, lo stadio di sviluppo delle rispettive istituzioni
democratiche, il modello europeo, la situazione economica, i vantaggi di un blocco
economico, e così via. Alcuni di questi fattori sono relativamente nuovi, altri risalgono per lo
meno alle direttive della Commissione economica per l’America Latina (CEPAL) delle
Nazioni Unite del dopoguerra. Quello che è importante notare è che fino a questo momento
l’incidenza della politica estera statunitense sul processo di integrazione sudamericano risulta
estremamente limitata.
Il varo dell’Iniziativa per le Americhe del giugno 1990, così come negli anni Sessanta
il lancio dell’Alleanza per il Progresso, pone i paesi sudamericani di fronte a una scelta
cruciale: da una parte la possibilità di garantirsi l’accesso al mercato nordamericano a un
costo relativamente basso, dall’altra il rischio di perdere aspetti importanti della propria
sovranità, non solo dal punto di vista economico. Meno di un mese più tardi Menem e Collor
de Mello firmano l’Atto di Buenos Aires, con cui Brasile e Argentina rispondono prontamente
all’iniziativa dell’amministrazione Bush padre. Con l’Atto di Buenos Aires (ALMEIDA, 2001)
il termine per la creazione di un’unione doganale – chiamata “mercato comune” – viene
anticipato alla fine del 1994, dimezzandolo rispetto all’obiettivo originario. Viene dunque
fissato il Cronogramma di Las Leñas, un sistema di riduzione delle tariffe automatico,
generalizzato e lineare; viene inoltre creato un nuovo organo, il Gruppo mercato comune
(GMC), coadiuvato da una serie di Sottogruppi di lavoro (SGL), secondo passo essenziale nel
processo di concretizzazione dell’idea integrazionista in ambito istituzionale.
L’Atto di Buenos Aires costituisce lo spartiacque tra la prima, timida fase del processo
di integrazione e una nuova fase caratterizzata da un deciso dinamismo e da un certo successo
del modello di integrazione. Tra le ragioni alla base di questa svolta si possono enumerare
vari fattori, tra cui figurano certamente la volontà di Brasile e Argentina di ottenere maggiori
concessioni da parte degli Stati Uniti per l’eventuale adesione alla Zona di libero scambio
delle Americhe (FTAA o ALCA), come pure la sempre presente volontà egemonica brasiliana
e l’orgoglio argentino.
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L’Atto di Buenos Aires, seguito nel dicembre 1990 dall’Accordo di complementarietà
economica n°14 che fa rientrare il Trattato di integrazione del 1988 all’interno
dell’Associazione latinoamericana di integrazione (ALADI), consente l’adesione immediata
di qualsiasi membro dell’Associazione latinoamericana di integrazione. L’obiettivo di questa
clausola è l’incorporazione di Uruguay e Paraguay che verrà formalizzata con il Trattato di
Asunción del 1991. L’Uruguay partecipa come osservatore alle riunioni tra Brasile e
Argentina dalla metà degli anni Ottanta, ovvero dalla fine del regime militare, mentre il
Paraguay rimane al di fuori del processo fino al 1989, con la fine del regime di Stroessner.
L’inclusione di Uruguay e Paraguay non è pertanto dovuta solamente all’evidente interesse di
entrambi i paesi di evitare l’isolamento commerciale, ma anche al processo di
democratizzazione in atto. Il possesso di un regime democratico viene considerato elemento
essenziale per i paesi membri e associati del Mercosud. In questo senso va interpretata la
Dichiarazione presidenziale sull’impegno democratico del giugno 1996 e soprattutto il
Protocollo di Ushuaia del luglio 1998, con il quale non solo Brasilia, Buenos Aires,
Montevideo e Asunción, ma anche Santiago e La Paz, confermano il proprio impegno e
prevedono una serie di misure – dalla sospensione del diritto a partecipare alle riunioni degli
organi comunitari alla sospensione di concessioni – nei confronti dei regimi che dovessero
rompere con l’ordine democratico.
Il Trattato di Asunción (TA) del marzo 1991 rappresenta l’atto istitutivo del Mercosud.
Nonostante gli elementi fondamentali del processo di integrazione siano ormai stati definiti
con l’Atto di Buenos Aires – natura intergovernativa, automaticità e protocolli settoriali,
enfasi sull’integrazione economica, il 1994 (1995 per i due nuovi membri) come termine per
la creazione di un’unione doganale – il nuovo trattato non solo formalizza l’inclusione di
Uruguay e Paraguay, ma ridefinisce anche la struttura istituzionale, istituendo il Consiglio
mercato comune (CMC), confermando il Gruppo mercato comune e ricreando i sottogruppi di
lavoro. Inoltre il Trattato di Asunción conferma la natura processuale del Mercosud,
trattandosi appunto non di un trattato di istituzione di un mercato comune, ma di un trattato –
come risulta dal titolo stesso – “per la costituzione di un mercato comune”.
Il nuovo trattato è un testo estremamente agile, soprattutto se confrontato con i trattati
che istituiscono le Comunità europee (CE) oppure l’Area di libero scambio del Nord America