Le stagioni delle riforme amministrative: dal New Public Management all'Open Government

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INTRODUZIONE 
 
Sul finire degli anni Ottanta e Novanta del secolo scorso i sistemi 
amministrativi dei Paesi occidentali sono stati interessati da processi di 
modernizzazione volti ad adottare logiche manageriali e aziendali allo scopo di 
migliorarne l’efficienza e l’economicità. Il fenomeno è stato definito New 
Public Management
1
. 
In Italia tale processo si è realizzato più lentamente, anche a causa del ritardo 
con cui siamo giunti all’approvazione di una legge generale sulla procedura 
amministrativa. Tuttavia, occorre ricordare che nella metà degli anni Ottanta la 
c.d. Commissione Nigro era stata istituita in Parlamento nell’obiettivo di  
elaborare un disegno di legge generale che disciplinasse l’attività 
amministrativa. Tra le diverse misure contenute nel disegno di legge elaborato 
dalla Commissione Nigro si ricorda la regolazione in materia di accesso ai 
documenti amministrativi che prevedeva il riconoscimento di quest'ultimo a 
“chiunque”, senza che il richiedente dovesse dimostrare di avere un particolare 
interesse alla conoscenza di certe informazioni; dal canto suo, 
l’amministrazione avrebbe dovuto controllare che non vi fossero contenute 
informazioni la cui diffusione avrebbe potuto ledere specifici interessi ed in tali 
casi limitare l’accesso. 
Il lavoro della Commissione, seppur solo in parte e con contenuti talvolta 
diversi, si è riversato successivamente nella legge 7 agosto 1990, n. 241, 
contenente “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di 
diritto di accesso ai documenti amministrativi”, attraverso cui sono stati dettati 
i criteri fondamentali per regolare il rapporto tra pubbliche amministrazioni e 
cittadini. 
Progressivamente, il percorso di riforma ha condotto ad un superamento del 
modello amministrativo tradizionale, gerarchico ed autoreferenziale nella sua 
                                                           
1
Sul tema, tra gli altri, C. Hood, A public management for all seasons, in Public 
Administration, vol. 69, 1991, p. 3 e ss.
2 
 
struttura e rigido nei processi decisionali, informativi e comunicativi, a favore 
di un’organizzazione capace di operare in chiave aziendalistica. 
La ratio della riforma in parte si lega alla lotta alla corruzione e all’illegalità, 
più in generale alla cd. maladministration, per cui l’attenzione viene posta sul 
principio di trasparenza nelle comunicazioni da e verso le amministrazioni 
pubbliche affinché venga rispettato il principio democratico. Di conseguenza, 
la disciplina in materia di procedimento amministrativo è stata letta quale 
attuazione dell’art. 97, Cost., che affianca al principio di imparzialità il 
principio del buon andamento ed impone alle amministrazioni pubbliche di 
agire nel rispetto del principio di legalità e nell’ottica finalistica del 
raggiungimento di risultati, sul cui significato implicito torneremo 
approfonditamente più avanti. 
Inoltre, se fino agli anni Novanta la natura giuridica pubblica del rapporto di 
lavoro alle dipendenze delle amministrazioni era indiscussa, con il D.lgs. 3 
febbraio 1993, n. 29, recante “Norme in materia di razionalizzazione 
dell’organizzazione dell’amministrazione e revisione della disciplina del 
pubblico impiego”, si è consolidato il c.d. processo di “privatizzazione” dello 
stesso. Tale normativa, infatti, ha stabilito che i rapporti di lavoro dei 
dipendenti della pubblica amministrazione siano disciplinati dal Capo I, Titolo 
II, Libro V, del Codice civile e pertanto assoggettati, seppur non interamente, 
al regime giuridico del diritto privato
2
. 
Il processo di cambiamento del settore pubblico è stato definito da molti 
“aziendalizzazione delle amministrazioni pubbliche”
3
: l’applicazione, cioè, di 
regole e dinamiche proprie delle aziende agli apparati della pubblica 
amministrazione, per cui i servizi erogati dalle amministrazioni pubbliche 
vengono trattati alla stregua di prodotti di impresa, i controlli di legittimità si 
trasformano in verifiche di merito e i cittadini sono considerati al pari di clienti.  
La trasparenza, introdotta nell’art. 1 della l. 241/1990, in questo contesto, viene 
a costituire il principio informatore dell’azione amministrativa cui devono 
                                                           
2
 M. Mulazzani, Economia della aziende e delle amministrazioni pubbliche, Gli enti locali e le 
Regioni.  
  Lineamenti economico-aziendali, Vol. II, Padova, Cedam, 2006, p. 17. 
3
 Cfr., E. Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Milano, 
Egea, 2005 p. 8.
3 
 
ispirarsi i rapporti tra amministrazione pubblica e utenti, espressione della 
democrazia politica e strumento per la comprensione dei processi decisionali e 
dell’attività di erogazione di servizi al pubblico; di conseguenza, il diritto di 
accesso agli atti amministrativi e la pubblicità, in primis, diventano strumenti 
garanti di tale principio per favorire la partecipazione dei cittadini e per 
prevenire la corruzione
4
. 
Più recentemente, la trasparenza amministrativa ha assunto caratteri più 
accentuati attraverso il fenomeno dell’Open Data, attuativo del pensiero 
dell’Open Government, ossia la partecipazione attiva e condivisa dei cittadini 
alle scelte amministrative, presupposto di un’amministrazione aperta che renda 
fruibili alla collettività le informazioni di cui è in possesso. 
Ulteriore principio fondante il processo di aziendalizzazione delle 
amministrazioni pubbliche è quello dell’economicità, ossia l’ottimizzazione del 
rapporto economico fra risultato ottenuto e mezzi utilizzati per il suo 
conseguimento, cui si deve aggiungere il principio della semplificazione 
amministrativa, in modo da contribuire al miglioramento dell’efficienza dei 
risultati. 
Si tratta, quindi, di un modello organizzativo partecipativo e relazionale che 
tiene conto dei bisogni e delle attese concrete dei cittadini. Bisogni e attese che 
orientano l’attività svolta, il cui fine ultimo è naturalmente la realizzazione 
dell’interesse generale
5
. 
Il lavoro qui di seguito proposto si apre con una descrizione sistematica 
dell'avvio del periodo di riforme avvenuto nei primi anni Novanta, momento in 
cui si procede alla progressiva aziendalizzazione del settore pubblico, che ha 
comportato una riforma dei rapporti tra P.A. e cittadini e della disciplina del 
rapporto di lavoro alle dipendenze della P.A.; si tratta di una analisi e 
riflessione sulla dimensione applicativa del fenomeno del New Public 
Management nel nostro ordinamento. 
                                                           
4
 C. Buzzacchi, Il codice di comportamento come strumento preventivo della corruzione: 
l’orizzonte di un’etica pubblica, in Amministrazione in cammino, 22 novembre 2013, reperibile 
in http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/wp-content/uploads/2013/11/Buzzacchi-su-
Codice-comportamento.pdf, p. 3. 
5
Cfr., F. Patroni Griffi, La trasparenza della pubblica amministrazione tra accessibilità totale 
e riservatezza, in Federalismi.it, 17 aprile 2013, reperibile in 
http://federalismi.it/ApplMostraDoc.cfm?Artid=22219#.UukuHvseKK8.
4 
 
Successivamente si analizzano le riforme introdotte a partire dal Duemila, con 
particolare riguardo alle implicazioni legate all’importanza del principio di 
trasparenza e alla progressiva digitalizzazione dell’azione amministrativa e 
dematerializzazione documentale,  affrontando nello specifico il tema della 
“accessibilità totale” quale strumento di partecipazione e quindi di 
coinvolgimento democratico del cittadino ai processi di gestione dei servizi 
pubblici. Inoltre, viene  fornito un quadro delle nuove modalità di 
inquadramento del personale pubblico, sottoposto ad un regime di controllo più 
efficace e ad una misurazione della performance legata a dei criteri di 
conseguente premialità. 
Infine, viene offerta una panoramica di quelle che sono considerate le più 
aggiornate modalità di gestione amministrativa, con un approfondimento sul 
significato di Public e Open Government, ossia una spiegazione sull’utilizzo 
dei dati aperti che la P.A. mette a disposizione dei cittadini in forma telematica 
in attuazione del processo di e-Government. 
Il quadro si completa con l’analisi degli interventi promossi in materia 
dall’ordinamento europeo nell’obiettivo di promuovere un utilizzo delle nuove 
tecnologie dell’informazione e della comunicazione al fine di potenziare 
l’amministrazione digitale e rafforzare il mercato interno attraverso lo sviluppo 
dell’erogazione dei servizi on-line, creando altresì una maggiore inclusione 
sociale (in specie attraverso la riduzione del digital divide). 
Tale panoramica sulle principali tappe della riforma del nostro sistema 
amministrativo potrà essere di aiuto al fine di inquadrare – con spirito di 
continuità – le riforme annunciate dal Governo nei primi mesi di questo anno.
5 
 
 
Capitolo I 
 
 
Gli anni Novanta: l’aziendalizzazione delle amministrazioni 
pubbliche e il rafforzamento del rapporto tra P.A. e cittadini 
 
 
 
1.  Strumenti e obiettivi per “rinnovare” la P.A.: trasparenza  
ed efficienza  
Le fondamenta delle riforme amministrative si rinvengono fin dalle 
disposizioni del testo costituzionale, ed in particolare dall’articolo 97 Cost., che 
sancisce l’applicazione dei principi di imparzialità e di buon andamento 
all’organizzazione ed al funzionamento delle amministrazioni pubbliche.  
Tale disposizione  stabilisce che «Le pubbliche amministrazioni, in coerenza 
con l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la 
sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo 
disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la 
imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono 
determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie 
dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede 
mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge».  
Ciò significa che l'amministrazione deve agire nel modo quanto più adeguato e 
conveniente possibile, in un quadro ispirato al principio di legalità, di 
pubblicità e trasparenza con riferimento all’azione e all’organizzazione 
amministrativa. 
In particolare, il principio di imparzialità impone l'assenza di interferenze di 
parte al fine di ben corrispondere all'interesse pubblico ed una «congruità delle
6 
 
valutazioni finali e delle modalità di azione prescelte»
6
, in cui pertanto la 
trasparenza amministrativa riveste un ruolo dominante. 
Tuttavia, occorre fare un distinguo, innanzitutto, tra "trasparenza interna" ed 
"esterna". Secondo la prima accezione: «applicando alla lettera la volontà del 
legislatore, la pubblica amministrazione partecipa e riflette la legittimazione 
del legislatore, un riflesso che è tanto più accurato in quanto è trasparente. La 
trasparenza dell'amministrazione risulta dal fatto che essa non ha alcuna 
propria volontà politica mediante la quale distorcere la volontà 
dell'amministrazione nel momento della sua applicazione. Quella volontà deve 
chiaramente rimanere visibile da un estremo all'altro della catena di 
esecuzione. La catena di comando consente alla volontà politica di filtrare 
senza distorsioni dal massimo livello decisionale fino al livello operativo»
7
.  
Per ciò che attiene, invece, la concezione "esterna" della trasparenza, Filippo 
Turati affermò, nel 1908, che «dove un superiore, pubblico interesse non 
imponga un segreto momentaneo, la casa dell'Amministrazione dovrebbe 
essere di vetro»
8
. Così, mentre secondo la prima interpretazione 
l'amministrazione pubblica dovrebbe essere completamente trasparente solo a 
livello dirigenziale, per la seconda, invece, dovrebbe essere limpida anche nei 
confronti dei destinatari dei propri servizi. In tal modo l'amministrazione 
diventa un vero e proprio spazio pubblico di partecipazione, controllo e quindi 
democrazia.  
In tal modo, viene a configurarsi il "diritto a conoscere" e, sulla base di ciò, di 
farsi una propria opinione, di talchè, «il diritto a conoscere la verità, a vedere, a 
sapere, rappresenta il fondamento della legge del dialogo, del diritto a far 
valere e a mettere in discussione gli altri diritti. In questa prospettiva l'opinione 
non appare come qualcosa di irrazionale; essa è un giudizio basato 
sull'informazione ricevuta attraverso la vista e la testimonianza: ed il testimone 
                                                           
6
 O. Grasso, I principi generali dell’attività amministrativa, in M. Corradino (a cura di), Il 
procedimento amministrativo, Giappichelli, Torino, 2010, p. 13.  
7
 G. Arena, voce Trasparenza amministrativa, in S. Cassese (diretto da), Dizionario di diritto 
pubblico,  Vol. IV, Giuffrè,  Milano, 2006, p. 5946.  
8
 Op. ult. cit., p. 5946.
7 
 
deve riferire ciò che ha visto. Si tratta di un obbligo che ha il suo fondamento 
in un diritto a conoscere la verità, senza il quale la società si corromperebbe»
9
. 
Il “buon andamento” è stato descritto come «principio giuridico sostanziale 
quale espressione tipica di “efficienza pubblica”, ossia necessità di doverosa ed 
effettiva tutela di tutti gli interessi affidati alla considerazione di ciascun livello 
di governo, ferme restando, naturalmente, le esigenze di contemperamento, 
sintesi ed unitarietà insite nel bilanciamento tra sussidiarietà ed adeguatezza 
rimesse alla valutazione discrezionale dell’amministrazione»
10
.  
Inoltre, con la trasformazione di carattere aziendalistico delle amministrazioni 
pubbliche, il principio di buon andamento è stato interpretato nel senso di 
attenzione al risultato da raggiungere, ossia la capacità dell'ente di soddisfare le 
esigenze avanzate
11
.   
Già nel 1979 il rapporto redatto dall’allora Ministro della Funzione Pubblica 
Massimo Severo Giannini (cui faremo riferimento anche più avanti), rubricato 
“Rapporto sui principali problemi dell’Amministrazione dello Stato” e 
presentato al Parlamento, propendeva per una trasformazione delle istituzioni 
amministrative che venisse ad uniformarsi al sistema organizzativo e 
funzionale delle aziende private abbandonando l’idea secondo la quale il 
principio di efficienza avrebbe dovuto avere  un ambito applicativo meramente 
privatistico, onde consentirne la sua applicabilità  anche al contesto 
dell’erogazione dei servizi pubblici.  
 
Le principali tappe normative attraverso cui si è giunti al consolidamento di tali 
principi sono: 
 
                                                           
9
Op. ult. cit., p. 5949. 
10
 Così, M. R. Spasiano, Il principio di buon andamento: dal metagiuridico alla logica del 
risultato in senso   giuridico, aprile 2011, reperibile in  
http://www.iuspublicum.com/repository/uploads/11_07_2011_11_48_Spasiano_IT.pdf, p. 7. 
11
 A tale regime si ispirano anche importanti pronunce  della Corte Costituzionale. Cfr. 
sentenze 16 aprile 2008, n. 103; 23 aprile 2008, n. 104; 28 maggio 2008, n. 161; 29 ottobre 
2008, n. 351, nonché la sentenza 10 marzo 2010, n. 81, attraverso le quali il giudice delle leggi 
si è pronunciato definendo costituzionalmente illegittimo il sistema cosiddetto spoil system, 
applicabile alla dirigenza pubblica apicale e secondo il quale le nomine degli alti dirigenti della 
pubblica amministrazione “dipendono” dal cambio di governo, sottolineando come la 
continuità dell'azione amministrativa non possa essere subire pregiudizi a causa del 
cambiamento del corso politico.