Le riforme amministrative dell'ultimo ventennio in Italia e Romania: la regolazione del personale pubblico

elaborato, hanno evidenziato che le riforme amministrative realizzate nell’ultimo ventennio 
sono state poco incisive e continuano a prevalere i principi di gerarchia ( - per esempio, i 
ministeri sono organizzati per direzioni generali mantenendo in questo modo la struttura 
gerarchica - ) e di accentramento a livello dell’amministrazione pubblica ( - si rileva una 
tendenza verso l’esecuzione deconcentrata dei servizi pubblici ).  
Sia l’Italia che la Romania si collocano all’interno del « modello della modernizzazione », ma 
si deve precisare che nel caso dell’Italia, come abbiamo già detto prima, le riforme 
amministrative sono molto più incentrate sul paradigma manageriale. Le innovazioni  
ascrivibili alla « traiettoria della modernizzazione » che sono state adottate da entrambi i paesi 
riguardano l’istituzione delle agenzie, le esternalizzazioni e le privatizzazioni, il 
decentramento e l’autonomia locale. 
In quello che riguarda il personale pubblico in Italia, una caratteristica del « modello della 
modernizzazione » che è stata riportata nel sistema amministrativo italiano è rappresentata 
dalla privatizzazione del pubblico impiego, che equipara il regime normativo del personale 
pubblico a quello del settore privato. Dall’altra parte, in Romania, la cultura manageriale è 
stata adottata attraverso l’introduzione di una serie di programmi di formazione di manager 
pubblici. Tramite i manager pubblici si è voluto rafforzare la responsabilità amministrativa e 
nello stesso tempo si è cercato di introdurre una gestione per obiettivi. 
Così come si vedrà in questo elaborato, l’andamento del processo di riforma è stato molto 
influenzato dalla « path dependence », dalle eredità sedimentate nel corso del tempo nei due 
paesi: da una parte, in Romania la democratizzazione e la riforma della pubblica 
amministrazione sono state realizzate simultaneamente dopo la caduta del comunismo nel 
1989; e dall’altra parte, in Italia le riforme amministrative sono state realizzate in un ambiente 
e in un sistema amministrativo democratico ben consolidato. 
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Capitolo primo 
DALLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE ALLE RIFORME 
AMMINISTRATIVE 
                       If something can go wrong, it will. 
When left to themselves, things always go from bad to worse. 
Nature always sides with the hidden flaw. 
( Le leggi di Murphy ) 
 
1. CHE COS’È LA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE 
1.1. Le definizioni della pubblica amministrazione 
La pubblica amministrazione è oramai diventata uno dei protagonisti della nostra vita 
quotidiana. Essa ci sottrae una parte sempre crescente dei nostri redditi, per restituircela in 
forma di beni e servizi, limita e regola le nostre attività; per molti di noi inoltre essa è anche il 
datore di lavoro. La presenza delle amministrazioni pubbliche è oggi massiccia e capillare, 
molti dei nostri comportamenti, anche quelli più consueti, sono condizionati dalla pubblica 
amministrazione. Per esempio, per poter svolgere delle attività economiche o industriali 
abbiamo bisogno di autorizzazioni. Il documento di identità è indispensabile per ogni persona; 
la nascita, il matrimonio, la residenza rappresentano degli eventi che devono essere registrati. 
Nelle situazioni fin qui descritte, ma non solo, ci dobbiamo rivolgere a degli uffici 
amministrativi e si devono rispettare dei provvedimenti amministrativi. Quindi la pubblica 
amministrazione rappresenta una realtà estesa che svolge un ruolo essenziale nella vita degli 
individui e delle collettività odierne. 
La maggior parte di noi sa o intuisce che cos’è la pubblica amministrazione, anche perchè ci 
troviamo in contatto continuo con essa, perchè ci lavoriamo o ci lavorano dei nostri 
conoscenti, perchè ci lamentiamo del suo funzionamento ecc. Fino ad ora, nessuno è riuscito a 
dare una definizione semplice della pubblica amministrazione, una definizione con la quale 
tutti gli studiosi fossero d’accordo. La difficoltà maggiore per arrivare ad una definizione 
precisa ed universalmente accettata deriva in parte dal fatto che nel ventesimo secolo la 
pubblica amministrazione si è svillupata talmente rapidamente che oggi sembra 
onnicomprensiva, la maggior parte delle nostre azioni avvengono in un ambiente regolato 
dalla pubblica amministrazione. 
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Nel suo libro, « Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the 
Public Sector », David H. Rosenbloom [ 1989 ] sostiene che l`amministrazione pubblica è 
difficile da definire. Tuttavia, anche se tutti gli individui potessero intuire il significato o il 
campo d’azione della pubblica amministrazione, ci sono delle opinioni diverse su come essa 
dovrebbe essere realizzata. Essendo una categoria talmente astratta e diversificata 
l’amministrazione pubblica viene descritta solo in termini generali, confusi ed anche diversi. 
Nonostante questo, definire la pubblica amministrazione rappresenta un aspetto molto 
importante per qualsiasi elaborato scritto che ha come oggetto questo argomento. Per poter 
ottenere una definizione adeguata che ci aiuti ad inquadrare questo campo di studio in un 
contesto politco, economico e sociale più largo, in primo luogo si devono stabilire i confini 
generali e si devono esprimere i principali obiettivi della disciplina ma anche della pratica 
dell’amministrazione pubblica. Considerando le principali definizioni ci rendiamo conto che 
esistono tre approcci diversi per questo campo di studio. Certi studiosi hanno visto la pubblica 
amministrazione come uno sforzo manageriale, simile alle pratiche del settore privato. Altri 
studiosi, mettendo l’accento sull’attributo di essere pubblica hanno sottolineato l’aspetto 
politico dell’amministrazione. Una altra categoria di studiosi notando l’importanza delle 
nozioni di sovranità, costituzione e regolamentazione all’interno della pubblica 
amministrazione, l’hanno vista come una categoria legale. Questi tre approcci riflettono la 
tripartizione costituzionale dei poteri dello Stato: l’approccio manageriale è associato al ramo 
esecutivo, cioè con l’esecuzione e l’attuazione della legge; l’approccio politico viene 
associato con il policy-making
1
 legislativo; mentre l’approccio legale focalizza sulla funzione 
giudicatoria e incorpora una prospettiva giuridica. 
La teoria contemporanea sulla pubblica amministrazione deriva da questi tre approcci diversi 
e come vedremo in seguito ognuno di questi ha la sua propria tradizione intellettuale, 
sottolinea valori diversi, promuove strutture organizzative differenti e vede i singoli individui 
peculiarmente differenti. Bisogna sottolineare che negli anni questi approcci si sono 
reciprocamente influenzati e su certi aspetti si sono anche sovvraposti. 
  
  
                                                 
     
1
 Il policy making rappresenta un processo tramite il quale si fissa e si direziona il corso di un’azione per 
poter essere proseguita da un governo. L’espressione policy making potrebbe essere tradotta in italiano come 
l’elaborazione o la realizzazione di politiche pubbliche. La parola inglese « policy » è utilizzata comunamente 
per designare degli interventi volti a risolvere problemi di rilevanza collettiva. Il processo di policy making 
comprende varie fasi: l’identificazione di un problema, la formulazione di una politica, la decisione, la messa in 
opera, la valutazione dei risultati e la continuazione o fine della politica. Gli attori del processo di policy making 
possono essere istituzionali ( il governo, il parlamento, la pubblica amministrazione e i nuovi attori istituzionali ) 
e attori non istituzionali ( soggetti privati portatori di interessi specifici, esperti ). 
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1.1.1. Definizioni manageriali di pubblica amministrazione 
Gli studiosi che hanno definito la pubblica amministrazione in termini manageriali, e che 
hanno assunto nei loro studi l’approccio dell’efficienza, tendono a minimizzare le differenze 
fra amministrazione pubblica e amministrazione privata. Nella loro opinione 
l’amministrazione pubblica è come una grande azienda  che dev’essere guidata dagli stessi 
valori e principi manageriali. L’approccio manageriale allo studio della pubblica 
amministrazione è stato ampiamente promosso dai riformatori del pubblico impiego. Negli 
Stati Uniti d’America, alla fine del diciannovesimo secolo, « quello che la riforma del 
pubblico impiego chiedeva, era che l’amministrazione fosse gestita in maniera efficiente, 
come il business »  [ Schurz 1894, p.3 ]. Per poter diventare efficiente, l’amministrazione 
pubblica deve diventare apolitica. Di conseguenza, le nomine degli impiegati pubblici devono 
avvenire sulla base del merito e della capacità, senza tener conto del favoritismo politico. I 
riformatori del pubblico impiego consideravano opportuno proibire agli impiegati pubblici di 
partecipare in qualsiasi forma alla politica, salvo il diritto di voto. Una volta che la politica 
veniva respinta come criterio per l’assunzione e per il licenziamento nella sfera del pubblico 
impiego, i riformatori americani della fine del diciannovesimo secolo consideravano che la 
selezione e la permanenza in carica degli impiegati pubblici si fondassero sull’efficienza e 
sulla professionalità.  
L’approccio manageriale allo studio della pubblica amministrazione e implicitamente l’idea di 
una amministrazione efficiente vengono condivise anche da Woodrow Wilson, che nel suo 
saggio « The Study of Administration » considera la pubblica amministrazione come una 
sfera del management – « field of business » [ Wilson 1887 ]. « Gli studi sulla pubblica 
amministrazione devono evidenziare  le attività che l’amministrazione può fare correttamente 
e con successo, e in secondo luogo devono sottolineare i metodi attraverso i quali queste 
attività possono essere realizzate con un massimo di efficienza e con uno spreco minimo di 
risorse» [ Wilson 1887 ]. In altre parole l’amministrazione pubblica dev’essere orientata verso 
una massimizzazione dell’efficacia, dell’efficienza e della economicità. Questa idea di 
efficienza della pubblica amministrazione viene contestata: nell’opinione dei critici, il 
risultato del approccio manageriale in termini di valori amministrativi  è che  l’appropriatezza 
di un particolare modello organizzativo viene ad essere determinata esclusivamente da una 
relazione matematica fra gli  input e gli output. Solo là dove l’output è massimizzato e l’input 
minimizzato, risulta un « cosa » appropriata, positiva. L’approccio manageriale allo studio 
della pubblica amministrazione viene criticato perché trasforma la matematica in etica. La 
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virtù o la positività di un modello organizzativo amministrativo è il risultato di una relazione 
tra efficienza ed inefficienza, quest’ultima essendo considerata immorale [ Simmons e Dvorin 
1977]. 
Un’altra caratteristica della logica dell’approccio manageriale è la presenza di una dicotomia 
fra politica e amministrazione pubblica. Secondo Wilson « l’amministrazione si trova fuori 
dalla sfera della politica. Le questioni amministrative non sono questioni politiche »  [ Wilson 
1887 ].  Si tratta piuttosto di questioni manageriali  in quanto la pubblica amministrazione è 
una sfera del management. 
Partendo dall’idea di un altro sostenitore dell’approccio manageriale, Leonard White [ 1955 ], 
che lo studio dell’amministrazione pubblica deve iniziare dal management e non dalle norme 
giuridiche, tra il 1910 e il 1940 appare un ampio movimento del management scientifico. 
Questo movimento si ispirava dal lavoro di Frederick Taylor [ 1917 ] e propugnava l’idea che 
un  management efficiente può essere ridotto ad una serie di  principi scientifici. 
La struttura organizzativa promossa dalla prospettiva manageriale va lungo le linee dell’ideal-
tipo di burocrazia di Max Weber [ Gerth e Mills 2007 ] .  Si sottolinea l’importanza della 
specializzazione funzionale per poter raggiungere l’efficienza. L’idea di una struttura 
organizzativa di tipo burocratico, come condizione per arrivare all’efficienza, potrebbe colpire 
il lettore contemporaneo dato che nei nostri giorni il termine buocratico è usato spesso come 
sinonimo per l’inefficienza. Anche se oggi possiamo dire che esiste una serie di motivi per i 
quali il più delle volte le organizzazioni burocratiche generano innefficienze, rimane vero il 
fatto che la maggior parte dei principi organizzativi del modello burocratico si prefissano 
come obiettivo quello di massimizzare la quantità di output per unità di input. 
All’interno dell’organizzazione burocratica ideata da Weber ci deve essere una divisione del 
lavoro che porterà i dipendenti a specializzarsi nel conseguimento di una certa serie di 
mansioni. La specializzazione permette ad ogni lavoratore di diventare esperto nel lavoro che 
svolge, anche se, il lavoro di ogni singolo dipendente può rappresentare solamente una piccola 
parte dell’attività complessiva dell’organizzazione. Si richiede coordinamento e per ottenerlo, 
le strutture burocratiche fanno appello alla gerarchia e alle norme. La selezione dei dipendenti 
si realizza tenendo conto delle loro abilità, del possesso di conoscenze specialistiche quindi 
esiste una carriera per merito. Altri fattori come, l`appartenenza politica, la razza, oppure il 
sesso, non devono influenzare il processo di selezione.  
Si deve tenere presente che l’approccio manageriale promuove l’idea di un impiegato 
pubblico spersonalizzato. Anche questo modo di vedere il singolo trova le sue basi negli studi 
di Weber che considerava la « disumanizzazione » della burocrazia come una « virtù 
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speciale», un vantaggio della burocrazia, in quanto questo significa che le emozioni                 
« irrazionali » non possono interferire con il lavoro del burocrate [ Gerth e Mills 2007 ]. Si  
prova a trasformare il singolo lavoratore in un mezzo di produzione meccanizzato in quanto si 
tratta di una condizione essenziale per l’ottenimento dell’efficienza. 
Nella visione dei sostenitori dell’approccio manageriale, l’amministrazione pubblica viene 
associata con la funzione esecutiva del governo, cioè con l’esecuzione e l’implementazione 
della legge, o con un ramo del management applicato ai sistemi pubblici [ Shafritz et al. 
1997]. Nonostante il management del settore pubblico sia distinto dal management del settore 
privato, i due settori condividono sorprendentemente una ampia area di similarità   [ Rainey 
1990 ]. Per molti anni, le differenze fra i due settori derivavano dalla natura dei servizi che 
ognuno forniva, dalle diverse strutture e funzioni, ma principalmente dalle discrepanze che si 
trovavano nell’ambiente. Una volta che l’ambiente ha cominciato a cambiare rapidamente, 
anche le organizzazioni hanno dovuto trasformarsi. Le società moderne sono diventate molto 
più complesse, flessibili, e dinamiche e come conseguenza gli ambienti culturali, industriali, 
tecnologici, economici, e politici delle organizzazioni hanno subito trasformazioni rapide che 
continuano anche oggi. Le organizzazioni pubbliche e private, devono adattarsi a dei similari 
cambiamenti dell’ambiente in tal modo da proteggere i loro interessi e la loro esistenza, ma 
nel caso delle strutture pubbliche diventa necessario avviare una vera e propria                        
« reinvenzione»: una ridefinizione radicale dell’identità, del ruolo e della dimensione della 
pubblica amministrazione di fronte ad un sistema economico evoluto  [ Osborne e Gaebler 
1992 ]. 
L’approccio manageriale della pubblica amministrazione è stato una reazione alla pervasiva 
influenza politica nel settore dell’amministrazione pubblica; influenza esemplificata 
chiaramente nello « spoils system » 
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 – letteralmente: sistema delle spoglie.  
                                                 
     
2
 In politica, l’espressione inglese « spoils system » descrive la pratica con cui le forze politiche al governo 
distribuiscono a propri affiliati e simpatizzanti cariche istituzionali, la titolarità di uffici pubblici e posizioni di 
potere, come incentivo a lavorare per il partito o l’orgnizzazione politica. Sebbene le linee generali di questa 
pratica si possano ricondurre alla nozione di clientelismo, l’espressione « spoils system » non implica, 
originariamente, una connotazione negativa o l’idea che tale distribuzione di cariche sia necessariamente un 
abuso. In altre parole, si tratta di un’espressione moralmente neutra che descrive una prassi formalmente 
riconosciuta e apertamente applicata, in determinati periodi storici negli Stati Uniti come in altri paesi. L’origine 
dell’espressione è il motto statunitense: „ to the victor go the spoil ” (  in italiano: ai vincitori va il bottino ). 
Allo « spoils system » si contrappone spesso il« merit system » ( letteralmente: sistema del merito ) in base al 
quale la titolarità degli uffici pubblici viene assegnata a seguito di una valutazione oggettiva della capacità di 
svolgere le relative funzioni, senza tenere conto dell’affiliazione politica dei candidati. Il metodo tipico 
attraverso il quale si realizza il « merit system » è il concorso pubblico. 
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L’amministrazione pubblica viene trattata come una scienza: il comportamento 
amministrativo si deve studiare e si devono sviluppare generalizzazioni su di esso, questo 
implica che le ipotesi formulate possono essere verificate empiricamente. 
Nel suo libro « Introduction to the Study of Public Administration », Leonard D. White           
[ 1955 ], sostenitore dell`approccio manageriale, afferma che lo studio dell’amministrazione 
deve iniziare dal management e non dal diritto; « la pubblica amministrazione è il 
management per il raggiungimento degli obiettivi di uno stato » [ Wigfall e Kalantari 2001,  
p.144 ]. 
Luther Gulick sostiene che « nella scienza dell`amministrazione, sia pubblica che privata, il   
« bene » di base sia l’efficienza. L’obiettivo fondamentale della scienza dell’amministrazione 
è quello raggiungere gli obiettivi con un consumo minimo di energie umani e materiali »           
[ Gulick e  Urwick 1937, pp. 191 -195 ]. 
In conclusione, possiamo dire che l’approccio manageriale concepisce la pubblica 
amministrazione come un complesso di mezzi e di uomini, diretto alla produzione di beni e di 
servizi per la collettività o per settori di essa. In più l’amministrazione pubblica è vista come 
un’organizzazione puramente tecnica e apolitica. 
Il valore guida appare essere quello della « efficienza », cioè della massimazione del rapporto 
tra beni e servizi forniti e risorse utilizzate per fornirli. Sul piano descrittivo, e cioè sul piano 
della ricerca delle generalizzazioni, la domanda a cui l’approccio manageriale cerca di 
rispondere è la seguente: « Quali sono i fattori che impediscono ad una data amministrazione 
di raggiungere un certo livello di efficienza? ». Sul piano della prescrizione invece l’ovvio 
interrogativo è « Come può essere efficiente, o meglio più efficiente, una determinata 
amministrazione pubblica? ». 
 
1.1.2. Definizioni legali di pubblica amministrazione 
L’approccio giuridico vede nella pubblica amministrazione un complesso di organi e persone 
diretto all`applicazione di norme giuridiche. L’individuazione dei destinatari attivi e passivi di 
queste norme, i modi in cui l’applicazione delle norme giuridiche deve essere effettuata per 
salvaguardare alcuni principi dettati da norme di ordine superiore sono gli oggetti specifici 
degli studi che rientrano in questo approccio. 
La pubblica amministrazione è caratterizzata dalle attività legali e giudiziarie; essa funziona 
per applicare le leggi. La stessa attività amministrativa viene determinata dal quadro 
legislativo, i rappresentanti politici elaborano le leggi che sono, ulteriormente, applicate e 
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sorvegliate attraverso le istituzioni pubbliche. L’organizzazione dell’amministrazione 
pubblica si realizza in base al contenuto delle leggi elaborate e trasmesse per essere applicate. 
La fonte principale dell`approccio legale è il diritto amministrativo. Frank Goodnow, un 
importante contributore allo sviluppo di una teoria generale sulla pubblica amministrazione, 
considera che il diritto amministrativo « è quel insieme di leggi che fissa l’organizzazione e 
determina le competenze delle autorità che devono attuare la legge, e  indica ai singoli 
individui rimedi in caso di violazione dei loro diritti » [ Goodnow 1905, p.17 ]. Gli studiosi 
dell’approccio legale hanno considerato che questa definizione generale del diritto 
amministrativo sia adeguata per definire la maggior parte del lavoro svolto dagli impiegati 
pubblici. Per esempio, Marshall Dimock  afferma che  per l’impiegato pubblico il diritto 
amministrativo sia un aspetto molto concreto e positivo in quanto quest’ultimo rappresenta la 
sua autorità:  le disposizioni normative fissano i diritti e i doveri dei dipendenti pubblici ma 
anche quelli della pubblica amministrazione complessivamente. All’interno delle istituzioni 
pubbliche, l’impiegato pubblico assume due ruoli : quello di  « interprete » e quello di             
« costruttore » di leggi. « Tutte le volte che un impiegato pubblico applica un legge vecchia a 
delle situazioni nuove, lui costruisce la legge » [ Dimock  1980, p. 31 ]. 
Kenneth Davis  [ 1960 ] sostiene che il quadro normativo di un determinato stato è quello che 
meglio definisce le istituzioni della pubblica amministrazione che si trovano al suo interno, è 
il diritto che ci permette di individuare le autorità amministrative di uno stato.  
Secondo i sostenitori dell`approccio legale, lo studio dell`amministrazione pubblica deve 
iniziare con il diritto, anche per il fatto che siamo di fronte ad un processo di                       
« giudiziarizzazione » della pubblica amministrazione. Sul decision making amministrativo 
vengono a gravare non solo le leggi, ma anche una serie di procedure giudiziarie – si pensi 
alla centralità della giustizia amministrativa e implicitamente a quella dei giudici 
amministrativi in uno stato di diritto. La « giudiziarizzazione » dell`amministrazione pubblica 
non comporta solo leggi, ma anche delle procedure legali per gravare sulle decisioni 
amministrative. I principi giudiziari cominciano a giocare un ruolo maggiore nelle attività 
delle istituzioni pubbliche. 
I principali valori promossi dalla prospettiva legale sulla pubblica amministrazione sono 
l’autorità della legge, il modo in cui si svolgono i processi amministrativi, i diritti e le 
responsabilità degli impiegati pubblici, gli aspetti giuridici che regolano i conflitti fra 
impiegati pubblici e pubblica amministrazione, fra cittadini e pubblica amministrazione, o  fra 
istituzioni amministrative e altre autorità dello stato. 
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Si mette l’accento su un determinato modo di fare le cose, quello previsto dalla normativa, 
sottolineando l’importanza degli aspetti essenzialmente qualitativi. Solamente attraverso una 
applicazione corretta del quadro amministrativo, la pubblica amministrazione può essere 
vicina agli interessi dei cittadini. Gli obiettivi che la pubblica amministrazione deve 
raggiungere sono un elemento del tutto secondario e vengono subordinati alle leggi .  
Si può notare a questo punto che si delineano delle differenze con l’approccio manageriale. 
Infatti quest’ultimo considera del tutto strumentale il modo in cui sono fatte le cose e porta a 
sottolineare gli aspetti quantitativi. Gli obiettivi vengono messi sul primo piano e la legge 
viene considerata solo come uno degli strumenti eventualmente necessari per raggiungerli. 
L’elemento che unifica i due approcci è la neutralità dell’amministrazione pubblica. Sia i 
sostenitori dell’approccio legale, che quelli dell’approccio manageriale danno infatti per 
scontato che sia possibile operare una netta distinzione tra legge ed esecuzione della legge da 
un lato, e determinazione degli obiettivi e scelta dei mezzi dall’altro lato. La pubblica 
amministrazione dovrebbe occuparsi quindi dell’applicazione di leggi o della realizzazione 
degli obiettivi, mentre al mondo della politica ( inteso come estraneo alla pubblica 
amministrazione ) dovrebbe spettare la preparazione delle leggi o la fissazione degli obiettivi. 
Ma è ormai noto che questo presupposto non corrisponde alla realtà. Ci sono degli influssi, 
cioè dei valori che sono incorporati nelle leggi e negli obiettivi, che il mondo della politica 
trasmette dall’alto alla pubblica amministrazione. Non vi è dubbio che esiste ampio spazio 
anche per una vera e propria politica della pubblica amministrazione, intesa come possibilità 
per questa di far valere obiettivi e valori propri.  
 
1.1.3. Definizioni politiche di pubblica amministrazione 
Gli studiosi che fanno capo all’approccio politico considerano la pubblica amministrazione 
come una parte integrante del processo politico. Si sottolinea l’immersione 
dell’amministrazione pubblica nel mondo politico ed implicitamente viene respinta la 
tradizionale dicotomia fra politica e amministrazione. Viene accolta l’idea che la burocrazia 
pubblica detiene un ruolo importante nell’elaborazione delle politiche pubbliche. Qualsiasi 
forma di partecipazione al processo di policy making da parte degli impiegati pubblici 
significa, ipso facto, coinvolgimento nella politica. 
I rappresentanti più importanti dell`approccio politico allo studio della pubblica 
amministrazione sono Paul Appleby, John Gaus e Wallace Sayre. 
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