Le privatizzazioni in Francia. Assetti proprietari delle società privatizzate. Un'indagine comparativa

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Il comune punto di partenza di tale ripensamento deve 
essere rintracciato nelle dimensioni acquisite dalla presenza 
dello Stato nell’economia, evidentemente ritenute 
eccessivamente ampie. 
La formalizzazione teorica dell’interazione economica tra 
pubblico e privato ha attratto negli ultimi venti anni 
un’attenzione crescente, dando origine ad una vasta letteratura. 
Questo rinnovato interesse è stato alimentato dalla 
realizzazione in molti paesi industrializzati di importanti 
riforme istituzionali volte a ridurre lo spazio di intervento del 
settore pubblico nella determinazione degli indirizzi strategici 
del sistema economico. 
Rientra in questo quadro il vasto programma di 
privatizzazione avviato all’inizio degli anni ‘80 nel Regno 
Unito e seguito, seppure in scala ridotta e con modalità diverse, 
in molti paesi europei. Si pensi, per esempio, alla Francia e, più 
recentemente, a Germania e Svezia, Danimarca, Spagna. 
A partire dalla metà degli anni ‘80 il processo di 
privatizzazione si è esteso ai servizi di pubblica utilità, quali 
acqua, gas, telecomunicazioni ed elettricità, tradizionalmente 
caratterizzati da una forte presenza regolativa pubblica, che, in 
 3
Europa, ha assunto storicamente la forma della proprietà 
pubblica. 
Gli obbiettivi assegnati all privatizzazioni sono stati 
numerosi ed hanno ricevuto differenti priorità a livello 
nazionale. 
Nel caso britannico, ad esempio, grossa enfasi è stata data 
alla necessità di liberare il cittadino dalla “mano morta dello 
Stato”, privilegiando dove possibile la disciplina del mercato al 
controllo politico. 
Il dibattito sulle privatizzazioni in Francia è stato, invece, 
dominato dalla preoccupazione di salvaguardare l’interesse e 
l’identità nazionale
1
. 
L’ultimo ventennio ha visto, così, in Europa
2
 una crescente 
diminuzione dell’intervento pubblico in campo economico, 
quasi seguendo una « moda » contraria a quella che in passato 
                                                          
1
 È proprio su argomentazioni di questo tipo che il Presidente Mitterrand nel 
luglio 1986 ha deciso di non firmare il decreto sulle privatizzazioni proposto 
dal governo Chirac. 
2
 Un quadro complessivo sulle esperienze di privatizzazione maturate in 
Europa è fornito da VANTELLINI, Le operazioni di privatizzazione: 
esperienze internazionali e opportunità per l’Italia, Milano, 1992; PADOA 
SCHIOPPA, “Procedure di privatizzazione: sei esperienze a confronto”, in 
Bollettino Economico della Banca d’Italia n° 17, 1991, p. 68 e ss.; CHIRI, 
“Privatizzazioni: tipologia, razionalità economica, principali esperienze”, in 
Banca d’Italia, Contributo all’analisi economica ...., Roma, 1989, pp. 81-122; 
e dagli atti del convegno “Le privatizzazioni di imprese, esperienze 
internazionali ed opportunità per l’Italia”, Università Bocconi, Milano, 16 
giugno 1992. 
 4
ha condotto alla pubblicizzazione di gran parte dei settori 
industriali
3
. 
Indipendentemente dall’area ideologica di appartenenza, 
infatti, è sempre più avvertita dalle nazioni la necessità di 
ridisegnare la funzione dello Stato nell’economia
4
, non tanto per 
una ridefinizione della frontiera tra pubblico e privato, quanto 
per l’individuazione di una innovativa architettura del mercato 
                                                          
3
 Una valutazione in questi termini del fenomeno delle privatizzazioni è 
fornita da DOSSENA, La privatizzazione delle imprese. Modalità, problemi e 
prospettive, Milano, 1990, p. 6, secondo il quale “il susseguirsi di interventi 
di privatizzazione e di maggiore penetrazione pubblica in economia va 
principalmente ricondotto alla perenne insoddisfazione circa il grado di 
raggiungimento degli obiettivi che erano preposti all’adozione di una 
determinata azione di politica economica. Tale disillusione determina flussi e 
riflussi ripetitivi di esperienze già sperimentate”. 
4
 La questione di sapere quale posto deve essere accordato in Francia al 
settore pubblico nell’economia non è nuova. Questo dibattito, apparso con la 
rivoluzione industriale, prosegue ancora ai nostri giorni e oppone i sostenitori 
di uno Stato neutro o arbitro a coloro che sostengono uno Stato interventista. 
Gli argomenti a favore di una diminuzione del ruolo dello Stato e della 
instaurazione di un processo di privatizzazione riposano principalmente sulla 
ricerca di una migliore efficienza economica, l’abbandono di ogni ambiguità 
sugli obiettivi perseguiti dalle imprese e la riduzione dei deficit pubblici. 
Coloro, invece, che si oppongono alle privatizzazioni ricordano che le leggi 
del mercato non permettono di raggiungere un optimum sociale accettabile e 
che solo lo Stato può correggere gli squilibri assicurando esso stesso alcune 
funzioni ed in particolare le missioni del servizio pubblico. È importante, 
comunque, sottolineare che il dibattito tra privato e pubblico è prima di tutto 
di natura ideologica, e non trova delle vere risposte sul terreno scientifico e 
ciò per due ragioni principali: a) innanzitutto, se la teoria economica può 
apportare degli elementi di risposta riguardo all’interesse di costituire dei 
monopoli o di regolamentare un settore, al contrario essa non ha che pochi 
argomenti per quel che riguarda la scelta tra statuto privato o pubblico 
dell’impresa; b) in secondo luogo, è difficile comparare empiricamente le 
prestazioni di imprese pubbliche e private e stabilire la superiorità di un 
sistema o dell’altro. Certo, si possono avanzare degli esempi e dei 
controesempi senza per questo dimostrare che la gestione delle imprese 
pubbliche da parte dello Stato sia “buona o cattiva”. Così alcuni citano il 
Crédit lyonnais per criticare la gestione dello Stato; altri ritengono che senza 
lo Stato Rhône-Poulenc non si sarebbe mai « raddrizzata ». 
 5
attraverso la trasformazione degli obiettivi conferiti alle 
imprese. 
Elemento decisivo di questa nuova politica sono, 
indubbiamente, le privatizzazioni, espressione dai mille 
significati, implicanti operazioni tra loro molto differenti, ma 
che sostanzialmente individuano un approccio privatistico dello 
Stato nell’economia. 
Le privatizzazioni sono all’ordine del giorno quasi in tutto 
il mondo, sia che si tratti di Stati che praticano l’economia di 
mercato da molto tempo, di Stati in via di sviluppo o di Stati 
che appartengono all’antico blocco socialista
5
.  
Da semplice meccanismo economico e giuridico che essa 
era all’origine, la privatizzazione è divenuta una vera politica 
con delle conseguenze sociali importanti
6
. 
                                                          
5
 Il passaggio dei Paesi di area socialista dall’economia pianificata 
all’economia di mercato evidentemente presuppone e coinvolge una serie di 
problemi quanto mai complessi e comunque estranei all’oggetto del nostro 
esame. Su tali problematiche può vedersi NOVOTNI, “La privatizzazione: un 
problema giuridico dell’Est europeo”, in Riv. trim. di dir. e proc. civ., 1992, 
p. 1213 e ss. 
6
 Prima di avvicinare questi diversi aspetti non si possono non ricordare, 
brevemente, le tappe in cui questo fenomeno si è sviluppato. Il punto di 
partenza più significativo è verosimilmente stato il programma cileno del 
1974, sopraggiunto in un contesto politico molto particolare perché si trattò 
della restituzione delle imprese che erano state nazionalizzate dal governo di 
Allende. La seconda tappa si sviluppa nell’Europa dell’Ovest, più esattamente 
in Gran Bretagna con quella che è stata definita la “rivoluzione thatcheriana”. 
Dalla fine degli anni ‘70, il governo britannico decide di modificare in 
profondità i principi fondanti dell’economia del paese. Non solo si assiste ad 
una denazionalizzazione delle imprese pubbliche, ma lo Stato cerca di 
sbarazzarsi di attività che gli erano tradizionalmente riservate secondo una 
 6
Molte ragioni sono espresse dai poteri pubblici per 
giustificare tali privatizzazioni
7
. Certo non si può stabilire tra 
esse una gerarchia d’importanza, perché ogni governo può 
                                                                                                                                                                          
diversa concezione dei bisogni degli utenti. Si vuole designare così, ciò che in 
Francia chiamano « servizi pubblici » che, destinati agli utenti e non a 
consumatori, corrispondono ad un ideale di servizio universale uguale per tutti 
esercitati da un’entità in situazione di monopolio. La terza ed ultima tappa ha 
luogo, simultaneamente, in più continenti. Sempre nell’Europa dell’Ovest essa 
non è che il riflesso del modellamento dell’ideologia thactheriana adattata alla 
specificità di ogni paese. Dal punto di vista dell’ampiezza delle implicazioni 
finanziarie, alcune cifre bastano a dare un’immagine del fenomeno. Il totale 
mondiale accumulato da tutte le operazioni di privatizzazione si è alzato a 328 
miliardi di dollari nel corso del periodo ‘85-‘92. In Europa Occidentale si 
stimano a 100/150 miliardi di dollari gli attivi che dovrebbero passare al 
settore privato prima della fine del secolo. Questa cifra corrisponde al terzo 
della capitalizzazione in borsa di una piazza come quella di Parigi, ma 
solamente all’1% circa dell’insieme della capitalizzazione in borsa della 
piazza europea o al 2,5% del PIB dell’UE. Per quel che riguarda la Francia, le 
10 operazioni realizzate sul mercato nel corso dell’anno 1987 si basano su 
delle imprese che rappresentano una capitalizzazione in borsa di 93,5 miliardi 
di franchi. Questa cifra è interessante se messa a paragone con le 20 
operazioni britanniche tra il 1979 e il 1986 solo per 65 miliardi di franchi. 
Inoltre la borsa di Londra rappresenta 6 volte la dimensione della borsa di 
Parigi, sia in termini di capitalizzazione in borsa, che di transazioni 
quotidiane. Le cifre mostrano anche che le privatizzazioni permettono di 
aprire agli investimenti stranieri il capitale delle imprese considerate. È così 
che durante il periodo ‘88-‘93, 2600 operazioni di più di 5000$ per un totale 
di 270 miliardi di dollari sono state effettuate ed hanno permesso un 
investimento da parte di persone di altra nazionalità rispetto a quelle del paese 
in cui la privatizzazione ha avuto luogo. Inoltre, tale fenomeno si accresce con 
il tempo. Delle 2600 operazioni citate solo una sessantina erano realizzate nel 
1988, mentre aumentano a 900 nel 1993. L’insieme dei settori di attività sono 
ormai stabiliti. I settori industriali classici (chimici, automobilistico) ma 
anche i settori energetici e minerari, le telecomunicazioni, i trasporti compresi 
quelli aerei, gli aeroporti e i porti, le terme e foreste demaniali, le banche e il 
settore delle assicurazioni. Sembra non esistere più alcun limite perché anche 
settori considerati fino a poco tempo fa tipicamente statali e appartenenti alla 
sua sovranità, si trovano ormai nel cuore dei programmi per la 
privatizzazione. 
7
 Diverse, infatti, sono state le finalità poste alla base delle politiche di 
privatizzazione nei vari Paesi, ma possono essere individuate, in generale, 
nell’obiettivo di aumentare la competitività del sistema economico, di 
accrescere l’efficienza delle singole imprese, di diffondere l’azionariato 
popolare, di rafforzare il mercato azionario e, non ultimo, di produrre introiti 
per le casse dello Stato. 
 7
evocare l’una o l’altra di queste ragioni in priorità, servirsi di 
alcune o, al contrario, evocarle tutte insieme. 
La prima ragione riguarda gli obblighi di budget. 
Gli Stati devono far fronte a deficit pubblici sempre più 
rilevanti, poiché le loro spese crescono più rapidamente rispetto 
alle loro entrate. Le privatizzazioni permettono loro di trovare 
delle risorse molto utili per pagare certi debiti. È così che in 
Francia, sui 70 miliardi di entrate ottenute dalle operazioni di 
privatizzazione nel 1987, 2/3 di esse sono serviti a rimborsare 
una parte del debito nazionale. È, infatti, facile comprendere 
che la riduzione del debito pubblico permette di utilizzare 
meglio le risorse limitate dello Stato. 
La seconda ragione è di ordine economico. 
Una delle caratteristiche principali dell’economia in 
questa seconda metà del XX secolo è il bisogno crescente di 
investimenti finanziari importanti non solo in ragione 
dell’affinamento delle tecniche e delle infrastrutture che esse 
necessitano, ma ugualmente per le innovazioni che da sole 
permettono di dare all’impresa un vero vantaggio competitivo 
soprattutto nel caso in cui tali innovazioni possono essere 
protette da un diritto di proprietà intellettuale. 
 8
L’altra caratteristica è legata alla mondializzazione degli 
scambi e dunque alla mondializzazione della concorrenza. 
È per questo che, per far fronte a tale concorrenza 
mondiale, bisogna passare attraverso alleanze strategiche con 
dei partner stranieri che spesso implicano delle partecipazioni 
in capitale incrociato o la conclusione di accordi di partnership 
complessi. Tutto ciò non potrebbe essere portato a termine così 
facilmente dalle imprese pubbliche così come per le imprese 
private. La presenza dello Stato sarebbe un freno alla 
flessibilità e all’adattamento necessari in tale contesto. La 
priorità dello Stato nella gestione sociale o finanziaria 
sarebbero antagoniste con i metodi di gestione indispensabili 
oggi. 
La terza ragione è piuttosto di ordine ideologico. 
Essa non è sempre direttamente espressa dai governi ma è 
sempre incontestabilmente presente in numerosi programmi di 
privatizzazione. Essa è intimamente legata al contesto 
economico che è l’asse centrale della precedente ragione. 
Prende la sua origine da una concezione restrittiva del ruolo 
dello Stato in cui non si vedono neanche troppo bene i limiti. 
Così si può tranquillamente concepire un sistema privato per 
 9
l’educazione, la salute, l’energia, le comunicazioni, citando 
solo esempi evidenti. 
La quarta ed ultima ragione potrebbe essere qualificata 
come politica. 
Privatizzare sarebbe come democratizzare l’economia. 
S’intende in tal caso la cessione del capitale delle imprese agli 
individui membri della comunità nazionale. Tali pochi 
risparmiatori sarebbero l’archetipo del nuovo cittadino che 
parteciperebbe così a questi luoghi di potere postmoderni che 
sono le imprese
8
. Le recenti dichiarazioni del Segretario 
Generale delle Nazioni Unite che davanti al Parlamento Europeo 
di Strasburgo ha detto di augurarsi che le imprese commerciali e 
gli istituti finanziari, oggi luogo fondamentale di potere, siano 
associati più strettamente alle decisioni internazionali, ne 
costituiscano una prova esemplare. 
Ovunque, azionisti privati prendono il “testimone” dello 
Stato che si concentra sulle sue attività tradizionali di potenza 
pubblica. 
                                                          
8
 “Questa concezione va molto lontano nel ruolo che si vuol far giocare a 
questa famosa società civile di cui si parla tanto”, afferma DION (a cura di), 
Les privatisations en France, en Allemagne, en Grande-Bretagne et en Italie, 
Les études de la documentation française, Paris, 1995, p. 10; 
 10
Le privatizzazioni possono prendere forme diverse, 
l’essenziale, però, è che gli azionisti pubblici abbandonino il 
controllo delle società ad azionisti privati. 
In genere, si tratta di cessioni di azioni e più precisamente 
di offerte pubbliche di vendita (OPV) sul mercato borsistico. 
L’operazione è semplice solo in apparenza e non potrebbe 
essere assimilata ad una cessione di controllo come quella che 
ha luogo fra “investitori” privati. 
In effetti, la vendita di azioni appartenenti allo Stato 
necessita di particolari attenzioni al fine di evitare la 
dilapidazione di un patrimonio che appartiene a tutti i cittadini 
e la presa del controllo dell’impresa da parte di acquirenti 
indesiderati. 
Di conseguenza lo Stato, a differenza di una persona 
privata, non può vendere i suoi beni ad un prezzo qualunque. La 
privatizzazione deve avvenire ad un prezzo non troppo elevato, 
poiché scoraggerebbe gli acquirenti, ma neanche troppo basso, 
poiché procurerebbe un vantaggio per gli acquirenti a discapito 
dei cittadini, dunque una rottura del principio d’uguaglianza. 
Inoltre, la privatizzazione non può essere realizzata applicando 
puramente e semplicemente le tecniche dell’introduzione in 
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borsa o dell’OPV. L’insieme dei titoli offerti, infatti, 
rischierebbe di disturbare i “corsi” e, soprattutto, lo Stato deve 
riservarsi un certo controllo degli acquirenti. Esso deve, se 
necessario, costituire dei blocchi di controllo al fine di 
assicurarsi che l’impresa privatizzata sarà subito posta sotto il 
controllo di una maggioranza stabile (c.d. noyau dur o noyau 
stable) che persegua interessi conformi all’interesse generale. 
Esso può anche scartare alcune categorie d’acquirenti o limitare 
la loro partecipazione. 
Lo Stato trova, infine, nella privatizzazione l’occasione 
agognata di facilitare la costituzione di un « azionariato 
popolare ». 
È così che lo schema semplice della vendita al pubblico 
delle azioni appartenenti allo Stato si colora di una moltitudine 
di scelte particolari che danno ad ogni legislazione, dunque ad 
ogni operazione di privatizzazione, la sua fisionomia originale. 
Le conseguenze giuridiche delle privatizzazioni non sono 
ugualmente facili da determinare. 
Il termine stesso di « privatizzazione » preferito spesso a 
quello di « denazionalizzazione » mostra che non si tratta solo 
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di disfare ciò che è stato fatto cedendo al settore privato delle 
società poste sotto il controllo pubblico. 
Le privatizzazioni hanno anche, e soprattutto, un aspetto 
dinamico: esse non riescono a meno che il nuovo statuto 
dell’impresa non permetta ad essa di ritrovare la sua 
competitività. 
Per alcuni versi questo passaggio dal settore pubblico al 
settore privato può sembrare insignificante. La società 
privatizzata mantiene la sua personalità giuridica e le sue 
condizioni di funzionamento sono certamente meno sconvolte 
rispetto a quanto avveniva a causa della legislazione 
commerciale. Ma numerosi aspetti di questo cambiamento di 
statuto sono complessi, poiché sembra assurdo allineare 
immediatamente e totalmente il regime delle società privatizzate 
su quello delle imprese che hanno sempre avuto un carattere 
privato. Sono necessarie delle misure transitorie al fine di 
permettere allo Stato di controllare le cessioni di azioni o di 
mantenere una rappresentanza in seno agli organi di 
amministrazione e controllo. Di qui la nascita di varie tecniche: 
l’action spécifique in Francia, la golden share in Gran Bretagna 
e i poteri speciali in Italia. 
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Si può dire che la società privatizzata si ricorda in qualche 
modo delle sue origini prima di diventare a poco a poco una 
società  come le altre.  
Davanti a situazioni così complesse, pertanto, il ricorso al 
diritto comparato è di grande utilità. 
Su questa logica è fondato il presente lavoro con il quale, 
in particolare, vengono analizzati tre paesi europei - Francia, 
Gran Bretagna e Italia - le cui esperienze di privatizzazione 
sono relativamente diverse ma mostrano, comunque, certe 
riflessioni comuni. 
Dopo una prima parte, nella quale è introdotto il processo 
di privatizzazione francese attraverso il suo iter storico-
giuridico-politico, l’analisi viene incentrata sulle caratteristiche 
proprie del sistema francese, con particolare riguardo agli 
strumenti di accentramento e controllo delle società privatizzate 
che, ancora oggi, denotano la spécificité francese: l’action 
spécifique e i noyaux durs.  
Nella terza parte, invece, l’attenzione si soffermerà, al 
fine di evidenziarne gli aspetti di maggior rilievo, su due realtà 
europee, la Gran Bretagna e l’Italia, che hanno da sempre avuto, 
ciascuna a proprio modo, un rapporto di interazione sia tra di 
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loro che con la Francia. La Gran Bretagna, infatti, con 
l’invenzione della golden share, ha posto le fondamenta su cui 
Francia e Italia hanno costruito, rispettivamente, l’action 
spécifique e i poteri speciali (anche se, in quest’ultimo caso, 
con qualche differenza). La Francia, d’altro canto, con la 
creazione dei noyaux durs, che rappresentano la sua principale 
innovazione tecnica e istituzionale, ha offerto una nuova tecnica 
di vendita per molte privatizzazioni italiane. 
Nell’ultima parte, infine, si formula un giudizio 
complessivo e, soprattutto, comparativo sulle operazioni 
societarie avvenute in questi tre paesi e si tenta di tracciare 
ipotesi per le prospettive future.