Le politiche per l'occupabilità e i percorsi di inserimento lavorativo: analisi di ricerca nell'Apl Adecco ''Policies for Employability'' Emilia-Romagna

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INTRODUZIONE 
 
 
 
 
Il tema dell’ occupabilità ha acquisito dagli anni Novanta una notevole 
importanza in Europa tanto che su di essa sono state implementate strategie volte 
ad incidere sui problemi derivanti dalla perdita del lavoro o inoccupazione 
attraverso strumenti dal carattere preventivo rispetto all’esclusione sociale e alla 
passività e dal carattere abilitante rispetto all’occupazione. Tali strategie si sono 
tradotte in politiche pubbliche (sociali e del lavoro) rivolte a favorire l’accesso 
dei soggetti privi di un’occupazione nel mercato del lavoro, con particolare 
attenzione ai soggetti svantaggiati. In questo contesto, le politiche attive 
costituiscono l’ossatura dell’approccio all’attivazione, caratterizzato da un’alta 
attenzione alla promozione delle capacità individuali, al fine di realizzare le 
proprie potenzialità e costruire un percorso consapevole di indipendenza nella 
società. Le politiche attive sono a loro volta soggette a diverse classificazioni in 
base agli obiettivi perseguiti e alle modalità di implementazione. Tra queste ho 
deciso di approfondire le politiche dedicate all’orientamento e alla consulenza 
di carriera, sia nell’ambito delle opportunità formative che nella ricerca di un 
impiego. L’analisi e lo sviluppo di tale argomento è frutto dell’esperienza di 
tirocinio curriculare svolta presso l’Agenzia per il lavoro Adecco, che mi ha 
permesso di approfondire teorie, concetti e strategie d’azione studiate durante il 
percorso universitario. L’esperienza si è rivelata particolarmente importante in 
quanto mi ha permesso di guardare dall’interno e con occhio critico il 
funzionamento dei servizi per l’impiego in Italia, che rappresentano la struttura 
su cui poggiano le politiche del lavoro (passive e attive) tese a favorire 
l’occupazione. I servizi per l’impiego in Italia sono stati oggetto di numerose 
riforme che da un lato hanno portato al progressivo decentramento delle loro 
competenze dallo Stato alle regioni, in materia organizzativa e delle politiche
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attive, e dall’altra hanno aperto il raggio di azione agli operatori privati, 
assegnando alle Regioni la possibilita di riconoscere alle Agenzie per il lavoro 
l’idoneità di erogare servizi per il lavoro attraverso l’utilizzo di risorse 
pubbliche. Coerentemente con la mia esperienza di tirocinio, ho deciso di 
approfondire l’attuazione delle iniziative a sostegno dell’occupazione e 
dell’occupabilità sul territorio dell’Emilia-Romagna, attraverso l’analisi del 
Piano di intervento per l’occupazione, percorso di orientamento e 
accompagnamento al lavoro emanato con Delibera di Giunta Regionale 
416/2021, per poi analizzare i risultati prodotti al termine della precedente 
programmazione 2019/2020. L’analisi della normativa regionale, unitamente ad 
interviste ai beneficiari diretti e agli erogatori delle misure, si è rivelata 
particolarmente utile nello stimolare una riflessione critica rispetto agli effetti 
che tale politica di attivazione sta avendo e potrà avere in futuro sul sistema delle 
politiche del lavoro, della riqualificazione professionale e sulla governance 
territoriale. Nel primo capitolo, dopo aver tracciato le linee di definizione delle 
politiche del lavoro, verrà affrontato il tema di un ripensamento delle politiche 
sociali in un’ottica partecipativa e di empowerment come naturale conseguenza 
di un mercato del lavoro in continua evoluzione caratterizzato dalla presenza di 
una nuova visione del rischio sociale e della vulnerabilità (Maretti M., di Risio 
R., 2020). A questo proposito saranno passati in rassegna i principali sistemi di 
welfare in Europa dagli anni Novanta, con particolare attenzione al passaggio 
che si sta verificando in molti Paesi da un sistema di workfare a un orientamento 
all’active and inclusive welfare state, attraverso la costruzione di una rete di 
servizi integrati di formazione e politiche attive del lavoro. Nel secondo 
capitolo, dopo aver delineato le principali riforme in Italia in tema di politiche 
attive del lavoro, si procederà a fornire una descrizione circa il fenomeno 
dello skills mismatch tra le competenze possedute dai lavoratori e quelle 
richieste dal mercato del lavoro. Dopo una breve analisi sui principali canali di 
ricerca, verrà approfondito il ruolo dei servizi per l’impiego in Italia, 
evidenziando le caratteristiche e accennando alla loro evoluzione in linea con il 
processo di riforme della pubblica amministrazione in particolare nell’utilizzo di 
strumenti di management tipici del mercato. Sarà poi gettato lo sguardo agli
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scenari di integrazione tra politiche attive e politiche passive già tracciati negli 
ultimi decenni attraverso una modernizzazione dei servizi per l’impiego. Nel 
terzo capitolo si illustrerà la normativa regionale vigente in Emilia-Romagna in 
tema di politiche attive con particolare riguardo al percorso di orientamento e 
affiancamento al lavoro Piano di intervento per l’occupazione. Verranno 
descritte le modalità di attuazione dell’iniziativa regionale, il contesto di 
riferimento, le caratteristiche principali dei servizi offerti a sostegno dei 
disoccupati, le modalità di erogazione di Adecco in qualità di soggetto attuatore 
degli interventi, con un particolare approfondimento relativo alla 
sperimentazione adottata durante il percorso a sostegno di una politica attiva piu 
inclusiva e abilitante. L’elaborazione dei dati avverrà attraverso strumenti di 
statistica descrittiva, aventi lo scopo di rilevare le variabili maggiormente 
significative per spiegare i risultati dell’attuazione in tutte le sue parti, servendosi 
di questionari di gradimento per verificare gli effetti della politica sul livello di 
soddisfazione dell’utenza. Infine nell’ultimo capitolo verranno approfondite le 
aree di intervento dei percorsi socioriabilitativi di inserimento formativo e 
lavorativo in Emilia-Romagna rivolti alle persone con disturbi mentali e 
dipendenze patologiche, rivolti a coloro i quali vengono seguiti dai Dipartimenti 
di Salute Mentale e Dipendenze Patologiche in Emilia-Romagna. Dopo aver 
tracciato le linee di definizione delle due aree di intervento, rispettivamente i 
percorsi socio-riabilitativi tradizionali e i percorsi di supporto all’impiego, si 
procederà ad analizzare l’efficacia di questi ultimi dal punto di vista degli esiti 
occupazionali e dello scostamento dalla dipendenza assistenziale. Lo studio 
verterà su un’analisi di ricerca condotta in sei centri europei in applicazione della 
metodologia dell’Individual Placement support, i cui risultati positivi hanno 
consentito lo sviluppo dell’approccio rivoluzionario in tutta Italia, con 
particolare riferimento all’associazione IPSILON in Emilia-Romagna. Alla luce 
dei risultati prodotti verranno identificati i punti di forza che caratterizzano i due 
principali percorsi di attivazione per l’inserimento lavorativo in Emilia-
Romagna, e le eventuali criticità, delineando taluni suggerimenti per garantire 
un maggior successo occupazionale delle politiche senza rinunciare alle 
occupazioni di qualità e allo sviluppo del capitale umano.
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CAPITOLO 1 
LE POLITICHE DI ATTIVAZIONE IN ITALIA E IN EUROPA 
 
 
 
1.1 Le misure per l’occupabilità a sostegno dei nuovi rischi sociali  
 
 Con politiche del lavoro facciamo riferimento ad un insieme di interventi 
pubblici rivolti alla tutela dell’interesse collettivo all’occupazione (Marchioro, 
2009). In questo senso il loro campo d’azione è orientato alla riduzione della 
disoccupazione e alla protezione sociale dei disoccupati, alla promozione di uno 
stabile ed elevato livello occupazionale. Proprio a causa dell’attenzione al 
welfare (benessere) dei cittadini, le politiche del lavoro sono strettamente 
connesse con le politiche sociali, il cui principale obiettivo è quello di risolvere 
problemi di natura sociale e definire norme e regole basate sulla distribuzione 
delle risorse che possano garantire un determinato livello di protezione sociale. 
Come sottolineato da Marshall (2002) questi principi, regole e standard comuni 
nelle democrazie odierne vengono assimilati nel concetto di cittadinanza sociale. 
Alla base delle politiche del lavoro e delle politiche sociali, oltre all’idea del 
benessere dei cittadini come primario obiettivo, possono essere riconosciuti altri 
due concetti fondamentali: il bisogno e il rischio. Come sottolinea Marchioro 
(2009), mentre il bisogno parte dal presupposto che vi sia la mancanza di qualche 
bene rilevante, il rischio prevede l’esposizione da parte dell’individuo a 
situazioni di vulnerabilità (come la malattia, la vecchiaia, la disoccupazione) che 
portano a situazioni negative qualora si verifichino e che generano dei bisogni. I 
modelli di politica sociale predisposti dai vari sistemi di governo hanno dato nel 
tempo una diversa connotazione dei rischi sociali e delle misure di
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intervento. Nel periodo fordista i tre pilastri su cui si era da sempre basato il 
welfare state nel garantire la tutela dei principali rischi e bisogni erano il mercato 
del lavoro, la famiglia nucleare e il welfare state assicurativo, fondato sulle 
grandi assicurazioni sociali obbligatorie
1
 (Ciarini 2020; Paci 2005). A questi 
potevano aggiungersi le reti informali e associative.  
Figura 1-Il diamante del welfare 
 
Fonte: Marchioro A. (2009), “Origine ed evoluzione delle politiche del lavoro in Italia”, in Quaderno del 
Lavoro 
Questi attori principali formavano quello che nelle politiche del lavoro veniva 
definito “il diamante del welfare” e che, nel corso del tempo, ha subito svariate 
trasformazioni. Questo perché già dagli anni Duemila iniziano ad emergere 
nuovi fattori di vulnerabilità sociale e di rischio povertà già visibili nei decenni 
precedenti (Rizza e Scarano, 2019). Questi nuovi rischi sociali si differenziano 
dai precedenti per il loro carattere multidimensionale, non più definibile con il 
solo utilizzo di indicatori economici o reddituali che misurano la povertà in senso 
stretto. Il concetto di vulnerabilità sociale, introdotto in letteratura per 
differenziarlo dalla precedente fase fordista, si caratterizza per la compresenza 
di svariate forme di fragilità, familiari, lavorative, economiche, abitative che 
iniziano a coinvolgere un più alto numero di individui, né poveri ne 
emarginati, ma che in alcuni momenti della loro vita si trovano a rischio 
 
1
 Con lo sviluppo delle assicurazioni obbligatorie, sebbene si accrebbe la sicurezza dei 
lavoratori, si indebolì nettamente il ruolo attivo dei lavoratori e l’agibilità dei diritti sociali, che 
erano stati propri delle forme mutualistiche di protezione sociale.
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di fragilizzazione a causa del progressivo sgretolamento dei tre pilastri del 
welfare fordista
2
. Tra i bisogni sociali più strettamente connessi con le politiche 
del lavoro possiamo considerare: il problema di conciliazione vita familiare-
lavoro a seguito dell’incremento della partecipazione femminile nel mercato del 
lavoro che ha contribuito allo sgretolamento del tradizionale sistema di cura 
familiare informale; la presenza di skills basse o obsolete che ha portato gli 
individui che svolgono lavori a bassa qualificazione nella parte bassa della scala 
del lavoro, svolgendo lavori routinari a bassa produttività e scarsamente 
remunerati; una protezione sociale non sufficiente a coprire i lavoratori 
periferici, cioè coloro i quali hanno delle carriere lavorative instabili e precarie, 
e che per lo più sono giovani in ingresso nel mercato del lavoro sui quali si sono 
scaricati i maggiori costi della flessibilità sui rapporti di lavoro (Ciarini, 2013). 
I nuovi bisogni sociali, come scriveva Paci (2005) non sono più soddisfatti da 
prestazioni sociali generali e standardizzate (come i sussidi di disoccupazione o 
le indennità di malattia o di vecchiaia) ma reclamano sempre più interventi e 
soprattutto servizi individualizzati e compositi
3
. Lo stesso concetto di 
disoccupazione ha subito dei cambiamenti nell’interpretazione, non potendo più 
essere associato a un gruppo omogeneo di soggetti, ma a un insieme composito 
di storie di vita lavorative differenti tra loro, accomunate dall’essere parte di un 
mondo del lavoro precario e rigido, che ha dato priorità a tutelare chi già aveva 
un lavoro e non coloro che erano alla ricerca di un primo
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 (Rossotti, 
Rella, Fasano,2019). Per questa ragione le importanti trasformazioni delle 
politiche del lavoro sono avvenute proprio in seguito all’abbandono del 
 
2
 Come afferma Castel (2019), mentre il problema principale nell’era fordista consisteva nella 
protezione del lavoro salariato svolto dai core workers, nell’era post-fordista troviamo i 
contingent workers, che rimandano ad una platea vasta di lavoratori, differenti per mansioni e 
reddito e che vanno a comporre la moderna società del rischio.  
3
 Secondo Rosanvallon (1997) al fine di individuare un disoccupato di lunga durata, non basta 
far riferimento ad una categoria predeterminata, ma occorre indagare ad un livello più 
individualizzato e profondo, facendo riferimento alla mobilità del lavoratore, alla tipologia 
contrattuale, alla sua identità professionale e familiare, alla sottile struttura del suo percorso di 
vita.  
4
 Secondo Chicchi (2003), nell’era post-fordista la vera emergenza è rappresentata dalla 
partecipazione al mercato del lavoro in forma precaria, intermittente, incerta. Così che oltre ad 
una platea di persone escluse totalmente dal mercato del lavoro, oggi si possono individuare 
tutta una serie di posizioni grigie ed intermedie che compongono un ampio universo di 
vulnerabilità sociale.
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paradigma dell’occupazione e della stabilità su cui si reggeva il fordismo, 
aprendo la strada alla flessibilizzazione del mercato del lavoro e ai mutamenti 
introdotti dalla terziarizzazione dei servizi
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, che hanno segnato lo spartiacque nel 
modo di produrre e funzionare dei sistemi sociali, accentuando nuovi dualismi 
anche a seguito dei cambiamenti tecnologici sul lavoro (Emmenegger, 2012 ). 
Infatti, se da una parte la transizione alla società dei servizi ha comportato il 
declino delle attività manifatturiere e lo sviluppo di lavori altamente qualificati, 
d’altra parte si è allargata la quota dei working poors (poveri che lavorano) e 
lavoratori a bassi salari che svolgono lavori a bassa produttività soprattutto nei 
comparti terziari (commercio, ristorazione, cura). La differenza tra i due è che 
mentre i working poors svolgono un lavoro che, anche se singolarmente 
dignitoso, non gli permette di soddisfare i bisogni primari del loro nucleo 
familiare, i lavoratori a bassi salari hanno un reddito che singolarmente è al di 
sotto della soglia dei due terzi del salario orario mediano (Ciarini,2020). Accanto 
al dualismo tra lavoratori low skilled e lavoratori high skilled, si aggiunge nel 
quadro appena descritto il fenomeno della polarizzazione del mercato del lavoro 
che sta portando ad uno schiacciamento della classe mediamente qualificata e a 
reddito medio, avvicinandola sempre di più alla classe di reddito bassa formata 
da lavoratori scarsamente qualificati, così generando una forte concorrenza per 
svolgere lavori poco retribuiti (Marchal e Marx, 2017). Come 
afferma Ciarini (2013), è proprio sui lavoratori atipici, spesso con contratti 
temporanei, e che svolgono lavori a bassa produttività e scarsamente retribuiti 
che si sono cimentate gran parte delle politiche di attivazione, spesso nella loro 
versione workfarista. Per far fronte a questi rischi sociali e diminuire il livello di 
povertà, non basta aumentare la quota degli occupati ma insistere sulla qualità e 
tipologia dei lavori creati e integrati dalle politiche sociali. (Saraceno, 2016). 
Come infatti è stato dimostrato a seguito della crisi del 2008, l’aumento 
 
5
 Tra i mutamenti introdotti dalla terziarizzazione dei servizi, Ciarini (2020) fa riferimento alla 
flessibilizzazione dei rapporti di lavoro con il conseguente rischio di intrappolamento in 
condizioni di precarietà e insicurezza lavorativa e sociale, l’ampliamento della partecipazione 
delle donne nel mercato del lavoro che ha portato allo sgretolamento di un welfare a stampo 
familista improntato sull’assistenza e funzioni di cura svolte dalla famiglia e in particolare 
dalle donne, le grandi trasformazioni demografiche accompagnate dall’invecchiamento della 
popolazione con il conseguente problema di un nuovo sistema di protezione sociale.
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dell’occupazione e la crescita economica si è rivelata inefficace nel ridurre il 
livello di povertà e di diseguaglianza, dimostrando che l’occupazione non 
costituisce sempre da sola un’assicurazione contro la povertà 
(Morlicchio,2000; Saraceno 2015). La crisi ha dunque reso di cruciale 
importanza ricentrare il dibattito sugli strumenti di attivazione al lavoro. Difatti 
se da un lato le politiche a sostegno dell’occupazione tendono ad aumentare la 
platea dei beneficiari degli interventi, d’altra parte spesso non risolvono il 
problema della precarizzazione e dell’incertezza lavorativa, puntando soprattutto 
ad un repentino re/inserimento della persona. Per questo motivo alla fine degli 
anni Novanta ha preso piede una nuova strategia di stampo europeo improntata 
sul concetto di ‘occupabilità’ che, secondo Teselli (2016), può essere intesa 
come «la capacità delle persone di essere occupate, di cercare attivamente un 
impiego e di mantenerlo». Secondo Hillage e Pollard (1998)
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 l’occupabilità è 
strettamente connessa alle capacità, conoscenze e competenze di cui l’individuo 
è in possesso e soprattutto «dal modo in cui utilizza queste qualità nel mondo del 
lavoro e dal contesto (ad esempio circostanze personali, contesto occupazionale) 
in cui cerca un impiego». Le politiche per l’occupabilità prendono piede nel 1997 
a Lussemburgo in occasione della Strategia europea per l’occupazione (SEO), 
in cui vengono definiti 4 pilastri dell’occupazione sulla scia del Libro Bianco di 
Jacques Delors (1993): l’occupabilità, l’imprenditorialità, l’adattabilità e le pari 
opportunità. L’occupabilità viene descritta come capacità di dare valore 
soprattutto alla qualità del lavoro, andando ad affiancare alle forme di sostegno 
al reddito delle condizionalità crescenti, che possano promuovere l’attivazione 
dei beneficiari. Dal 1997, la SEO ha subito diversi cambiamenti sia nella 
governance che nell'orientamento politico. La SEO, principalmente basata su 
progetti di riforma dei vari paesi membri in materia di mercato del lavoro e 
politiche sociali, prevedeva un approccio di coordinamento degli stati membri 
basato sul benchmarking, il monitoraggio e l'apprendimento piuttosto che su 
legislazioni. Tale meccanismo, definito Metodo aperto di coordinamento, ha 
 
6
 Hillage, Jim & Pollard, Emma. (1998). Employability: Developing a framework for policy 
analysis. Labour Market Trends. 107. 83–84.
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portato alla definizione di obiettivi macro e microeconomici misurabili con 
specifici indicatori che ogni Stato ha poi declinato in modo differenziato, sulla 
base dei propri livelli di partenza, mirando ad una parziale convergenza solo per 
alcuni obiettivi.
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 Nel 2005, anno in cui viene rilanciata come parte della strategia 
di Lisbona, avviene una fusione degli orientamenti europei per l'occupazione con 
gli indirizzi di massima per le politiche economiche (BEPG) in un unico insieme 
di orientamenti integrati per la crescita e l'occupazione. Il fulcro della strategia 
passa dal concetto di occupabilità al concetto di occupazione in senso stretto, 
misurata attraverso benchmark quantitativi decisamente impegnativi.
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 Solo in 
tempi recenti il linguaggio dell’occupabilità, al centro delle politiche del lavoro, 
viene ricalibrato in un’ottica non più promozionale di “buona occupazione”, ma 
insistendo sulla maggiore spendibilità delle persone in cerca di occupazione 
attraverso lo sviluppo del capitale umano e l’adeguamento delle competenze per 
far fronte all’evoluzione del sistema formativo (Angeli,2005). L’obiettivo 
diviene dunque quello di aumentare la base occupazionale, piuttosto che ridurre 
la disoccupazione, ma insistendo soprattutto sulla qualità del lavoro, 
diminuendo, laddove possibile, forme di lavoro disqualificato. Attraverso le 
politiche attive dal carattere preventivo si insiste sulla maggiore auto-
realizzazione dell’individuo e una maggiore protezione contro i rischi sociali, 
secondo un modello di protezione sociale attivante. Ciò significa dare attenzione 
oltre che alle politiche del lavoro anche alle politiche sociali, perché è 
l’occupazione stessa che si traduce in termini di partecipazione a tutte le sfere 
della vita associata, in cui i cittadini sappiano cooperare a vari livelli territoriali 
e istituzionali, da quello locale a quello comunitario, in tutte le sfere della vita 
pubblica.  
 
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 L’idea di fondo è che le politiche e gli interventi quando prevedono un approccio 
universalistico top down rischiano di non tenere conto delle diversità territoriali, sociali, 
economiche, soggettive che proprio lo stesso concetto di occupabilità rimanda, implicando 
un’azione contestualizzata secondo il principio della sussidiarietà (Caruso,2007).  
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 In questi anni appare evidente la conformità della SEO e ancora di più della Strategia di 
Lisbona con il principio work-first di ispirazione workfarista, riconoscendo uno stretto legame 
tra sistemi di protezione sociale e partecipazione al mercato del lavoro. Secondo questo 
principio, la possibilità di accesso ai sussidi monetari e ai servizi da parte del disoccupato viene 
consentito solo a seguito di un suo impegno attivo nella ricerca del lavoro e alla partecipazione 
a programmi di orientamento e/o formazione (Gualmini e Rizza, 2013).