Le politiche di riforma istituzionale: il caso della Camera dei Lord (1907-2003)

Le politiche di riforma istituzionale: il caso della Camera dei Lord (1907 – 2003)
2
proporre di adottare una seconda Camera con le caratteristiche della
House of Lords: questa “non ha mai avuto imitazioni ed è
improbabile che ne avrà” (Longford, 1998). In ogni caso è bene
precisare che la sua unicità non le ha impedito di agire ed interagire
come una seconda camera di qualsiasi altro sistema democratico; le
sue anomalie strutturali, e in parte funzionali, non hanno neanche
scalfito la legittimità democratica della forma di Governo del
Regno Unito.
Nel corso del XX secolo, dopo che nel XIX secolo aveva
progressivamente perso quella politica e rappresentativa, la Camera
dei Lord ha rischiato di perdere anche la funzione “operativa”, la
sua ultima ragion d’essere: il rischio, come preconizzato da Walter
Bagehot già nel 1867 (The English constitution), era che la Camera
dei Lord implodesse lentamente su se stessa, atrofizzandosi.  Le
riforme attuate da diversi Governi le hanno ritagliato dei poteri ed
una composizione più adeguati al suo ruolo e alle sue funzioni,
ridandole nuovo vigore e mettendola al riparo da una totale
abolizione. Per tutto il secolo scorso l’alternativa è stata “end it or
mend it”: o si rendeva attuale la sua natura, ritagliandole nuovi
spazi dove potesse essere utile al Governo del Paese, oppure tanto
valeva dirigersi verso forme parlamentari alternative. La scelta
operata dai Governi ogni volta è sembrata obbligata: la complessità
sempre maggiore della legislazione e della Governance facevano e
fanno ritenere inevitabile la presenza di una seconda Camera,
soprattutto in un sistema dove la prima Camera era ed è uno
strumento depotenziato dal controllo schiacciante dalla
maggioranza di Governo. Oggi la Camera dei Lord viene
apprezzata per ciò che fa e per come lo fa, più che per ciò che non
rappresenta. Le attenzioni che le dedicano coloro che la vorrebbero
Introduzione
3
riformare, testimoniano la volontà di non privarsi di questa
istituzione e sono il riconoscimento della sua importanza nel
sistema di checks and balances di una forma di Governo
sicuramente democratica ed efficace, ma che si e dimostrata troppo
forte e accentrata, tanto da essere connotata, in maniera sprezzante,
come una “elective dictatorship”
1
: con un esecutivo che oggi
praticamente non ha di fronte alcun checks and balances, quando
controlla una stabile maggioranza ai Comuni. Allo stesso tempo
questi sforzi hanno prodotto solo cambiamenti limitati che, per
quanto rilevanti, non hanno modificato la sostanziale inerzia della
Camera alta, perpetuando una serie altrettanto importante di
anomalie: per questo la riforma della Camera dei Lord, almeno dal
1911, viene solitamente descritta come “unfinished business”. Già a
metà degli anni 50, il Visconte Samuel, commentando la situazione
della Camera dei Lord con una metafora, delineò una dinamica
ancora attuale: “la riforma della Camera dei Lord assomiglia ad un
ballo di stato con le sue quadriglie […] facciamo un passo in una
direzione ed uno nell’altra, avanziamo ed indietreggiamo […] senza
che si vada da nessuna parte” (The Constitution Unit, 1996; 83).
“Inerzia”, tuttavia, non vuol dire che la House of Lords sia
rimasta “imbalsamata”: questa istituzione si è evoluta di continuo,
con delle riforme legislative, attraverso la trasformazione delle sue
procedure, con gli adattamenti del comportamento dei suoi membri;
l’inerzia sta nel fatto che oggi, come all’inizio del XX secolo,
troppi elementi fanno apparire la Camera dei Lord come
anacronistica. All’attuale Governo laburista di Tony Blair va il
merito di aver riportato d’attualità la riforma della seconda Camera
1
 Questa espressione venne utilizzata per la prima volta da Lord Hailsham, che negli anni dei
Governi della Thatcher sarebbe stato il Lord Cancelliere, nella Richard Dimbleby Lecture del
Le politiche di riforma istituzionale: il caso della Camera dei Lord (1907 – 2003)
4
dei Westminster, dopo che per un paio di decenni la questione era
stata occultata dal disinteresse dei Conservatori. Il piano di
ristrutturazione della House of Lords è stato inserito in un progetto
organico di revisioni costituzionali, che The Economist
(Redesigning Britain’s constitution, 30 Ottobre 1997) ha definito le
parti più lungimiranti dell’agenda laburista: la creazione di un
Parlamento scozzese e di assemblee legislative per il Galles e
l’Irlanda del Nord; la creazione di assemblee e sindaci elettivi per
Londra e altre città; un governo locale più indipendente e
responsabile; l’incorporazione nel diritto domestico della
Convenzione Europea sui Diritti Umani; la trasparenza nell’attività
amministrativa (freedom of information) e un referendum sul
sistema elettorale della Camera dei Comuni (House of Commons
Library, 1999
c
 ; Hazell, Sinclair, 1999; Woodhouse, 1999). Tutta la
costituzione è stata considerata matura per una trasformazione ad
ampio raggio (Pimlott, 1997): “lo storico assetto ereditato dal 1688
si sta avvicinando alla fine” (Barnett, 1997; 369). A questa
valutazione non sfugge l’intero Parlamento, al quale come in molti
altri Paesi la popolazione attualmente riconosce un livello di
rispetto molto basso, e la Camera dei Comuni (Seaton, Winetrobe,
1999). Una Camera dei Lord radicalmente riformata potrebbe
essere una colonna di un nuovo assetto costituzionale e ridare
autorevolezza all’intero Parlamento (Puttnam, 1999).
1974.
5Capitolo  I
Le anomalie della House of Lords:
interrogativi e disegno della ricerca
1. Un’analisi comparata
1.1 Il Parlamento
Il Parlamento, in tutte le democrazie occidentali
contemporanee, costituisce il principale organo di rappresentanza
politica della cittadinanza: la ragione per cui nasce, e che l’ha
sempre caratterizzato, è di esprimere e trasmettere la volontà
popolare. All’interno degli stessi regimi democratici, anche al
Governo, sia eletto direttamente come nei sistemi presidenziali che
indirettamente come nei sistemi parlamentari e semi presidenziali,
viene attribuito un carattere rappresentativo che tuttavia riflette
“solo” quella parte che costituisce la maggioranza, o la più grande
minoranza, di una comunità politica. Il Parlamento è in grado di
ricalcare con maggiore fedeltà la realtà più composita che
contraddistingue una società democratica, riproducendo al suo
interno tutte, o quasi, le divisioni e le sfumature che la
caratterizzano, esprimendone le principali opinioni e difendendone
gli interessi più rilevanti: in sostanza è in grado di coprire una sfera
Le politiche di riforma istituzionale: il caso della Camera dei Lord (1907 – 2003)
6
più ampia di rappresentanza. Nell’immaginario collettivo è finito
per diventare il simbolo stesso della democrazia, pur essendone un
elemento necessario ma assolutamente non sufficiente.
All’interno dell’organo parlamentare vengono composte
tutte quelle fratture che, non ridotte, rischierebbero di lacerare il
tessuto sociale, così l’arena parlamentare diventa la proiezione dei
conflitti che potenzialmente potrebbero nascere “nelle piazze”.
Dando voce a diverse opinioni è naturale che il Parlamento al suo
interno si caratterizzi per divisioni e “opposizioni”, espressione di
punti di vista e interessi contrapposti: per questo i regimi totalitari,
che fondano il loro potere sul “pensiero unico”, tendono a
sopprimere i parlamenti; dove sopravvivono sono organismi
addomesticati, privi di autonomia e di influenza politica, che
fungono da “ufficio stampa” per chi governa, con una
rappresentanza fittizia, limitata ai sostenitori del regime e, nel caso
fosse elettiva, sicuramente manipolata.
Le funzione rappresentativa ha caratterizzato l’istituto
parlamentare fin dalla sua nascita, quando costituiva il luogo in cui
la nobiltà e l’alto clero, i pilastri di una efficiente monarchia
feudale, difendevano i propri interessi, controllando, limitando e
frenando i poteri del Sovrano, in particolare quello di esigere il
pagamento delle imposte: le parti della comunità letteralmente più
esposte nei confronti del governo regio, cercavano di difendere i
propri interessi attraverso un organo che li rappresentasse.
Al di là della funzione rappresentativa, che ancora
caratterizza tutti i parlamenti dei paesi democratici e che ritroviamo
costantemente nell’evoluzione diacronica degli stessi, le assemblee
legislative si caratterizzano per la loro polifunzionalità: le attività
più importanti sono il sostegno e il controllo all’attività del governo
Cap. I – Interrogativi e disegno della ricerca
7
e la produzione di atti normativi, attraverso le quali influenza la
formazione delle politiche pubbliche.
Il parlamento, nelle forme di governo parlamentari, “è
sovrano e quindi non è consentita una separazione di poteri tra
parlamento e governo: i governi devono essere insediati, sostenuti e
sfiduciati dal voto del Parlamento” (Sartori, 1995; 115). In questo,
come si comprende, il ruolo del Parlamento è ancora di
fondamentale importanza: il governo parlamentare per funzionare
efficacemente ha bisogno di un Parlamento che sostenga in maniera
quasi incondizionata l’esecutivo. “Un governo parlamentare non
può governare senza sostegno parlamentare” (Sartori, 1995; 205),
per questo non hanno poco senso le critiche di chi parla di un
declino dei parlamenti causato dalla eccessiva compiacenza verso i
Governi. Il Parlamento, in ogni forma di governo, è determinante
per la stabilità, l’efficacia e l’efficienza degli esecutivi; in più, nei
regimi parlamentari e semi-presidenziali, determina anche la loro
longevità. Molte di queste potenzialità saranno anche rimaste solo
sulla carta, ma i risvolti sono assolutamente concreti: nei sistemi
parlamentari e in quelli semi-presidenziali il Governo è
collegialmente responsabile e deve rendere conto del suo operato di
fronte al Parlamento, che dispone di un controllo “con sanzione”
(Fabbrini, 1994; 123), prima ancora che di fronte alla cittadinanza.
La funzione legislativa, secondo un pregiudizio formalista,
sarebbe quella qualificante l’istituto parlamentare. Ma già Bagehot,
nel celebre The English Constitution (1867), la elencava come
l’ultima delle funzioni di cui si doveva occupare un Parlamento,
sicuramente meno importante della funzione “elettorale” (Bagehot,
1995; 141). Oggi l’attività di produzione e revisione della
legislazione viene considerata in declino: “i parlamenti delle