Le origini della municipalizzazione in Italia: lo sviluppo della legislazione (1903 - 1925)

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La mia tesi sarà dedicata proprio allo studio ed all’analisi dei principali 
aspetti che hanno contribuito alla fioritura di quest’istituto, non solo in 
Italia ma  anche in altri paesi europei ed extraeuropei. Verranno dapprima 
ricercate le cause economiche, politiche e sociali che hanno permesso di 
formulare il testo legislativo del 1903 (capitolo 1).  In seguitò procederò 
ad un excursus storico della municipalizzazione, partendo dalle 
esperienze medioevali in Italia fino ad arrivare alle prime esperienze 
continentali nell’Inghilterra dell’Ottocento (capitolo 2).  
L’indagine continuerà nel terzo capitolo soffermandosi in particolare 
sugli eventi che hanno preceduto l’emanazione della legge, in particolare 
il “clima favorevole” instauratosi nel nostro Paese e i contributi politici 
forniti da movimenti in ascesa come il Partito socialista, il movimento 
cattolico e liberale. In questo contesto non poteva mancare lo spazio per 
Giovanni Montemartini, giurista pavese, che diede un apporto 
fondamentale alla municipalizzazione con l’opera del 1902 
“Municipalizzazione dei pubblici servigi”. Ampio spazio sarà dedicato 
alla discussione parlamentare che animò le aule del Parlamento giolittiano 
di inizio secolo (capitolo 4). Un lungo dibattito, diversificato tra Camera e 
Senato, in cui si scontrarono opposte visioni politiche ed economiche, ma 
che in definitiva diede il via libera alla legge sulla municipalizzazione. Il 
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quinto capitolo, invece, sarà interamente rivolto all’analisi degli aspetti 
principali della legge del 1903 e del successivo regolamento di attuazione 
dell’anno successivo. La tesi proseguirà l’indagine sullo sviluppo 
dell’istituto fino al fascismo (capitoli 6). Infine la conclusione sarà 
dedicata all’analisi del testo unico del 1925 e dei cosiddetti provvedimenti 
“occulti” che si insinuarono tra le maglie della legge sulle 
municipalizzazioni (capitolo 7). 
 
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CAPITOLO 1 
 
IL CONTESTO  
POLITICO - ISTITUZIONALE  
 
 
 
 
 
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1.0. INTRODUZIONE.  
 
L’inizio del nuovo secolo coincise con il ritorno ad un clima politico ed 
istituzionale rinnovato dopo la parentesi autoritaria e il regicidio di 
Umberto I (29 luglio 1900) e, soprattutto, segnò un cambiamento 
importante e radicale nel volto dell’amministrazione pubblica con 
l’avvento di Giovanni Giolitti, prima nelle veci di Ministro dell’Interno 
del Governo presieduto da Giuseppe Zanardelli e, a partire dall’ottobre 
del 1903, come Presidente del Consiglio. 
 Si aprì così una fase di ripresa economica, pacificazione e 
democratizzazione delle istituzioni
1
 e si verificò un rasserenamento del 
clima politico grazie alla sapiente condotta dello statista di Dronero che 
riuscì a mescolare accenti riformisti e conservatori con un programma di 
governo improntato quasi esclusivamente a problematiche di politiche 
interna e, secondo l’affermazione di molti, attraverso il cosiddetto 
“riformismo senza riforme”. Una politica che si pose al passo con i 
processi di modernizzazione in atto nel Paese e capace di trovare un 
sostanziale equilibrio in alcune importanti riforme che influirono non 
poco sullo sviluppo della penisola. Sicuramente, la legge 29 marzo 1903, 
                                                 
1
 AIMO, Stato e poteri locali in Italia1848-1995, Carocci, Roma, 1998. 
 10
n. 103, relativa alla “assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei 
comuni” fu indirizzata in quest’ottica e dettata da esigenze legate ai 
numerosi fattori di sviluppo che si stavano intrecciando in quegli anni. Il 
periodo che va dagli inizi del secolo alla vigilia della prima guerra 
mondiale, anche se non riuscì a dotare il Paese di un sistema industriale 
tale da assicurare una certa autonomia economica, tuttavia ebbe il merito 
di contribuire all’evoluzione dell’ambiente sociale e pose la basi per 
l’avvento e per lo sviluppo di settori come l’industria chimica, siderurgica 
ed elettrica
2
. Proprio in quegli anni si evidenziò un processo di 
trasformazione del mondo dell’industria, con notevoli divari territoriali, 
capace di localizzarsi prevalentemente nel ben noto “triangolo 
industriale”, formato da Genova, Torino e Milano, lasciando dietro di sé 
un immobilismo preoccupante nel Mezzogiorno, legato ancora ad una 
società agraria, in uno stadio quasi precapitalista. In quest’ottica Giolitti 
seppe muoversi con abilità puntando sulla modernizzazione degli apparati 
burocratici, senza però dimenticarsi di utilizzare i meccanismi di uno stato 
accentratore di matrice liberale
3
. Egli puntò in particolare a rafforzare la 
macchina amministrativa dello Stato attraverso un attento sistema di  
                                                 
2
 GIACCHI, La Municipalizzazione, in “Amministrazione civile”, 1962. 
3
 GHISALBERTI, Storia costituzionale d’Italia1848-1948, Laterza, Bari, 1992. 
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controlli; sotto il profilo istituzionale invece si dedicò al rafforzamento e 
al consolidamento del legame con il Governo, allargando la sua visione 
politica anche alle nuove forze presenti in Parlamento. L’età giolittiana, 
un’egemonia che durò all’interno della vita pubblica italiana per quasi 
undici anni, fino cioè alle dimissioni del marzo 1914, rappresentò un 
periodo di evoluzione e sviluppo a cui contribuirono notevolmente due 
importanti fattori. Innanzitutto l’emergere di un nuovo ceto medio 
formato dalla classe di lavoratori subordinati che soppiantò la “vecchia” 
borghesia costituita da commercianti, artigiani e piccoli proprietari 
terrieri. Una nuova classe che godeva dei benefici portati dall’industria, in 
particolare dall’aumento dei salari reali che favorì indubbiamente un 
incremento di benessere nella popolazione
4
. 
 
 
 
 
 
 
                                                 
4
 BINI, Municipalizzazione e pensiero economico: il controverso dibattito in Italia all’ inizio del 
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1.1. L’URBANESIMO E LA CRESCITA DEMOGRAFICA. 
 
 Un altro elemento impossibile da trascurare   fu il fenomeno 
dell’urbanizzazione. L’espansione demografica e delle città ebbe una 
forte accelerazione all’inizio del secolo e proprio questo fattore ebbe una 
spinta decisiva sul fronte delle municipalizzazioni. Basti pensare che il 
processo di urbanizzazione portò la percentuale dei residenti nei centri 
urbani, superiori ai ventimila abitanti, dal 19,6% del 1861 al 28,1% nel 
1901. Di fatto il numero delle amministrazioni con una popolazione tra i 
cinquanta e i centomila abitanti si era più che raddoppiato negli ultimi 
quarant’anni (solo 12 nel 1861, 25 nel 1901) e lo stesso fenomeno si era 
verificato relativamente a quelle città superiori ai centomila abitanti. 
 In questo caso, rispetto ai dati relativi al 1861, era stata solo una città ad 
aggiungersi a quelle già preesistenti all’inizio del secolo, ma
 
quelle 
superiori ai duecentomila abitanti erano più che raddoppiate, passando da 
tre a sette, e accanto a Napoli, che già nel 1861 superava come 
popolazione i quattrocentomila abitanti, si aggiunsero nel 1901 città come 
Milano e Roma 
5
. Nel giro di quarant’anni la popolazione italiana era 
                                                                                                                                            
secolo, in “La Municipalizzazione in area padana” Milano, 1988.   
5
 RUGGE, Trasformazioni delle funzioni dell’amministrazione e cultura della municipalizzazione, 
Giuffré, 1985. 
 13
aumentata di ben sette milioni di unità e, già fin d’allora, questo 
incremento aveva colpito principalmente i capoluoghi di Provincia
6
. La 
nozione di “crescita urbana”, al di là di quelle che sono le peculiarità e le 
caratteristiche di sviluppo per i singoli centri, era ormai un fenomeno 
comune a tutto il Paese. Anzi, come sostiene lo studioso Franco Rossella, 
“è certamente acquisita (…) la consapevolezza che l’urbanesimo non sia 
un fenomeno occasionale o in qualche modo reversibile, bensì un 
processo dinamico, la cui accelerazione è effetto più o meno diretto, ma 
inevitabile, dello sviluppo economico e comporta a livello politico - 
istituzionale una ridefinizione dei compiti, delle funzioni e dei poteri 
d’intervento dell’ente locale, investito com’è da bisogni ed esigenze 
nuovi e diversificati che l’evolvere e l’articolarsi delle collettività urbane 
esprimono in termini di infrastrutture e servizi”
7
. 
 Proprio su questo fenomeno si soffermarono sia il Ministro dell’Interno 
Giovanni Giolitti, nella seduta dell’11 aprile 1902 , nella relazione 
introduttiva al disegno di legge sulla municipalizzazione, sia il deputato 
Angelo Majorana nella seduta del 23 maggio 1902 quando cioè venne 
presentata alla Camera la vasta ed esauriente relazione (di ben 72 pagine) 
                                                 
6
 PISCHEL, Prime linee di sviluppo dell’economia delle imprese pubbliche in Italia, (1861 - 1957), 
Milano, 1957.                  
7
 ROSSELLA, Il dibattito sui servizi pubblici e la municipalizzazione all’inizio del secolo XIX, in 
“Pavia economica”, marzo - giugno 1979, cit., p. 78 - 79. 
 14
elaborata dalla Commissione, presieduta dall’onorevole Giuseppe Fasce, 
incaricata di perfezionare il disegno di legge
8
. Una relazione fiume che al 
secondo paragrafo, dal titolo “La città moderna”, toccava nello specifico 
lo sviluppo dei centri urbani. 
 “Il principale motivo, - si legge nella relazione Majorana - per cui il 
problema della municipalizzazione dei pubblici servizi rendesi sempre più 
interessante ed urgente, deve, senza dubbio, attribuirsi  non soltanto al 
progressivo ingrandimento delle città, ma ben pure alla crescente 
intensificazione della vita urbana”
9
. 
 Il documento si soffermava soprattutto sul cambiamento dimensionale e 
della struttura interna della città, “non soltanto - proseguiva la relazione - 
crescono le città, ossia i centri urbani diventano più popolosi, ma in essi, a 
parità di popolazione, la vita si rende più socievole, affrettasi lo scambio 
di servizi fra cittadini, moltiplicansi i bisogni collettivi, ai quali torna 
sempre meno facile che gli individui soddisfino da soli, e viceversa, è 
sempre più necessario che si provveda con mezzi sociali”
10
. 
                                                 
8
 PISCHEL, La municipalizzazione in Italia ieri, oggi e domani, Roma, 1965. 
9
 RUGGE, Trasformazioni delle funzioni dell’amministrazione e cultura della municipalizzazione, 
Giuffré, 1985, cit., p. 1237. 
10
 ROSSELLA, Il dibattito sui servizi pubblici e la municipalizzazione all’inizio del secolo XIX, in 
“Pavia economica”, marzo - giugno 1979, cit., p. 79.