Introduzione
Gli aspetti fenomenici del concetto generale di “organizzazione
internazionale” sono due e strettamente connessi: storico – sociologico e
“giuridico”.
Il fenomeno storico – sociologico dell‟organizzazione internazionale
in generale è il presupposto delle strutture giuridiche nel senso che queste
ultime sono il prodotto della funzione storica e della motivazione che hanno
portato all‟istituzione degli organismi internazionali presenti sulla scena
mondiale e anche, quando naturalmente avviene, dell‟evoluzione, che tali
organismi attuano al loro interno nel corso degli anni; allo stesso modo,
l‟interpretazione della norma giuridica, per dirla come il Bernini, non può
prescindere da quella che si suole definire la “ratio legis”. Da ciò la
necessità di allargare l‟orizzonte alla conoscenza dell‟intero sistema e alle
circostanze storico–politiche che hanno influenzato il legislatore degli
organismi internazionali nella redazione dei testi definitivi dei vari trattati.
Gli organismi internazionali obbediscono a un insieme di dati
obiettivi, di contingenze e di interconnessioni di carattere politico, sociale
ed economico che plasmano in maniera irrepetibile i singoli prodotti.
L‟organizzazione internazionale a vocazione regionale, inoltre, muterà
anche la fisionomia della stessa comunità di Stati che man mano perderà il
proprio carattere settoriale e si avvicinerà sempre di più al modulo del
sistema federale.
Come accennato, la presente dissertazione è dedicata a uno specifico
piano di sviluppo dell‟organizzazione internazionale ovvero quello della
sua vocazione regionale, che ha portato all‟istituzione del fenomeno
definito “regionalismo”. In questo caso, ci riferiamo a un numero limitato
di Stati, facenti parte di un continente, con affinità culturali, sociopolitiche
e geografiche, che istaurano cooperazioni più o meno strette in svariati
2
settori. Sono organismi regionali, per esempio l‟OECE – OCSE, l‟UEO, e il
Consiglio d‟Europa.
Queste ultime tendono, con l‟adesione di altri Stati oltre a quelli
firmatari dei trattati, a salire al piano immediatamente superiore che è
quello del continentalismo, concedendo naturalmente all‟Europa
occidentale di dopo Jalta la denominazione di “continente”.
Mentre, però, l‟universalismo non pone naturalmente dei limiti, il
regionalismo permette l‟adesione ai soli Stati che fanno parte di quella
regione del continente. Ciò non esclude, tuttavia, la possibilità di stringere
con i cosiddetti “Paesi Terzi” particolari legami, miranti soprattutto a
concedere agevolazioni commerciali o aiuti vari; situazione che dà vita, ai
rapporti di associazione.
La trattazione che seguirà descriverà le più rilevanti organizzazioni a
carattere regionale sul versante storico e giuridico che operano nel settore
economico, militare e umanitario.
3
Capitolo I
Le organizzazioni internazionali regionali: definizione e classificazione
1.1 Nascita delle organizzazioni internazionali regionali.
A differenza dell‟ONU, organizzazione internazionale a vocazione
universale che abbraccia la quasi interezza della Comunità mondiale, le
organizzazioni regionali si rivolgono a una parte limitata di membri della
Comunità internazionale che, generalmente, sentono il bisogno di una
qualche integrazione politica, economica, sociale, in virtù della loro
vicinanza geografica o della loro stretta comunanza d‟interessi.
“Al momento esistono più di duecento organizzazioni di questo tipo, la
maggior parte delle quali aventi come fine la cooperazione tra Stati
appartenenti non solo a uno stesso continente, ma anche a una stessa
regione geografica”
1
.
Nel tempo, si è assistito a una graduale evoluzione della struttura e dei
poteri di tali organizzazioni. In alcuni casi, ad esempio, i fini di
cooperazione inizialmente previsti si sono evoluti in un vero e proprio
processo di integrazione politica, economica e culturale, e gli organi interni
sono stati progressivamente dotati di poteri propri, talvolta vincolanti.
Il fenomeno di associazione tra Stati risale al diciannovesimo secolo,
con i primi tentativi di organizzazione a vocazione settoriale come l‟UPU
2
.
1 . AA. vv., Compendio di organizzazione internazionale: storia e diritto delle
organizzazioni internazionali, l'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), gli Istituti
specializzati dell'ONU, l'Unione Europea, le Organizzazioni regionali: analisi ragionata degli
istituti, box di approfondimento giurisprudenziale e dottrinale, domande più ricorrenti in sede
d'esame o di concorso, Esselibri - Simone, Napoli, 2010, pag. 275.
2. Universal Postal Union.
4
Ma uno dei casi più rappresentativi è quello del continente americano agli
inizi del ventesimo secolo, dove si intese porre fine alla preponderanza
europea nelle relazioni internazionali attraverso una sorta di
panamericanismo dal quale nacquero numerose organizzazioni regionali.
La vera e propria consacrazione delle organizzazioni regionali si è
avuta con la Carta delle Nazioni Unite, e specificamente con l‟art. 52 del
Cap. VIII, che così recita: “Nessuna disposizione del presente statuto
preclude l’esistenza di accordi od organizzazioni regionali per la
trattazione di quelle questioni concernenti il mantenimento della pace e
della sicurezza internazionale che si prestino ad una azione regionale”
3
.
Il diciannovesimo secolo è quello che decreta la nascita, ancora a
livello embrionale, del concetto di organizzazione internazionale. Tale
processo consta di due diverse componenti. Da una parte, cominciano a
prendere corpo i primi esperimenti di concertazione tra Stati, dando vita se
non a vere e proprie istituzioni, sicuramente a meccanismi di collaborazione
nella gestione delle crisi politiche internazionali. Un esempio
particolarmente precoce è rappresentato dal sistema della Santa Alleanza.
Non è, infatti, un caso che questo sia il secolo nel quale si fanno numerose
le iniziative di coordinamento delle amministrazioni dei singoli Stati,
creando organi internazionali cui viene affidato il compito di promuovere la
collaborazione tra le varie amministrazioni nazionali in specifici settori, o di
amministrare direttamente certe materie, come ad esempio la navigazione
sui grandi fiumi. Si tratta, com‟è possibile notare, di due realtà
assolutamente distinte. Da una parte, c‟è la concertazione politico –
militare, dall‟altra la cooperazione internazionale per la migliore soluzione
di problemi tecnici. Ma è da questi primi esperimenti che si origina il
fenomeno dell‟organizzazione internazionale come oggi lo conosciamo.
Anche oggi, infatti, consta di apparati burocratici indipendenti dalle singole
amministrazioni statali e di una rete di rapporti e relazioni che permettono
3. Tratto da www.onuitalia.it
5
l‟individuazione di strategie comuni in tutti i possibili campi nei quali
occorre un‟azione congiunta di più Stati.
La Santa Alleanza fu un patto che ebbe come unico fine quello di
favorire e garantire la restaurazione dell‟Ancien Régime soffocando in
Europa i moti rivoluzionari nei quali si manifestava il rinnovato desiderio di
libertà dei popoli.
Guardata però in un‟altra ottica, appare come un momento essenziale
nell‟evoluzione della storia dell‟organizzazione internazionale, e in
particolare, dei meccanismi di sicurezza collettiva. Infatti, per quanto possa
apparire sorprendente, già la struttura della Santa Alleanza
4
presentava
alcune caratteristiche dei moderni meccanismi di sicurezza collettiva. Era
un fatto innovativo per quei tempi perché prendeva in considerazione anche
i pericoli che le situazioni interne agli Stati potevano costituire per l‟ordine
dell‟Europa. “Essa si presentava, quindi, non solo come una tradizionale
alleanza difensiva, ma anche, e soprattutto, come un meccanismo di
governo politico – ideologico delle cose europee”
5
.
Il 26 settembre 1815, a Parigi, lo zar di tutte le Russie, l‟imperatore
d‟Austria e il re di Prussia conclusero fra loro un trattato di alleanza dal
linguaggio ispirato e quasi mistico con il quale, in nome della Santissima e
Indivisibile Trinità, affermavano la loro convinzione di essere i reggitori di
tre rami di una stessa famiglia cristiana e la loro volontà di cooperare per la
prosperità dei popoli che rappresentavano. Il 20 novembre dello stesso
anno, l‟Austria, la Gran Bretagna, la Prussia e la Russia stipulavano un altro
trattato, sempre a Parigi. Questo trattato aveva però un contenuto ben più
concreto del precedente, poiché prevedeva un‟alleanza nel senso vero e
proprio del termine ed una procedura per la gestione delle questioni di
4. “La Santa Alleanza era costituita da una dichiarazione di principi, rappresentata dal
trattato del 26 settembre 1815; da un’alleanza propriamente detta, contenuta nel trattato del 20
novembre 1815; da una procedura di gestione delle questioni di rilevante interesse generale,
prevista dall’art. 6 del medesimo trattato”. Sapienza R., Un mondo da governare:
L’organizzazione internazionale dal Seicento alle Nazioni Unite, SEI, Torino, 1995, pag. 48.
5. Sapienza R., Un mondo da governare: L’organizzazione internazionale dal Seicento alle
Nazioni Unite, SEI, Torino, 1995, pag. 46.
6
interesse generale. La novità, prevista dall‟art. 6 del trattato, secondo il
quale le Potenze firmatarie avrebbero effettuato, a intervalli regolari, delle
riunioni tra i loro sovrani o i loro ministri dedicate all‟esame delle questioni
d‟interesse generale per la promozione della prosperità dei popoli ed il
mantenimento della pace in Europa. Ciò costituiva un‟importante
innovazione rispetto ai canoni della diplomazia tradizionale per due ragioni:
In primis, si trattava di riunioni collettive e non bilaterali come nella
tradizione della diplomazia;
In secundis, tali riunioni si sarebbero svolte al livello più elevato,
quello dei sovrani o dei loro ministri, e non tramite gli ambasciatori
com‟era consuetudine allora.
E‟ importante ricordare, inoltre, come gli Stati membri dell‟Alleanza,
in un protocollo approvato il 15 novembre 1818, prevedevano, nel caso in
cui le loro riunioni avessero riguardato interessi di altri Stati europei, che
queste fossero tenute solo su invito formale di tali Stati e con la loro diretta
partecipazione. L‟Alleanza si presentava come un meccanismo di governo
dell‟Europa più che come un semplice direttorio delle Potenze vincitrici. La
procedura era quindi un vero e proprio meccanismo di sicurezza collettiva
comparabile, almeno sotto questo profilo, con quello della Società delle
Nazioni e quello dell‟ONU.
I primi sogni di organizzazione internazionale regionale tendevano
verso l‟obiettivo urgente della creazione di meccanismi che potessero
limitare, se non addirittura eliminare, il ricorso alla guerra da parte degli
Stati.
Tuttavia, l‟organizzazione internazionale regionale, come noi la
conosciamo oggi, è figlia anche di un altro importante movimento di
cooperazione fra gli Stati che appare nel secolo diciannovesimo ossia quello
che porta alla creazione delle prime “amministrazioni internazionali”
orientate a specifici settori. Si tratta, cioè, di quei gruppi di funzionari ai
quali era affidata la gestione di compiti nell‟interesse di più nazioni, come
7
ad esempio accade nel caso della regolamentazione della navigazione nei
grandi fiumi europei il cui corso attraversa più Stati.
Certamente queste prime, a volte anche rudimentali, organizzazioni
burocratiche rappresentano l‟emergere della percezione a livello
internazionale di un interesse distinto da quello dei singoli Stati, che viene
gestito, appunto da organizzazioni costituite appositamente a somiglianza di
quanto accade oggi per le organizzazioni internazionali regionali.
Queste prime amministrazioni internazionali sono figlie della
rivoluzione industriale che aveva fatto compiere passi da gigante all‟Europa
sotto la spinta di un‟evoluzione tecnologica che certamente dovette apparire
e fu, effettivamente, inarrestabile. Si posero così tutta una serie di problemi
di non facile soluzione che rendevano necessaria la cooperazione tra gli
Stati. A somiglianza di quanto era accaduto già prima per la navigazione nei
fiumi internazionali, ora problemi acuti e urgenti si ponevano per la
regolamentazione delle comunicazioni internazionali rese più facili e
frequenti dalle nuove tecnologie come il telegrafo. Nel Novecento si
intensificano così i traffici, i commerci ed i viaggi delle persone e delle
merci. Una nuova stagione si apriva per le comunicazioni internazionali e
dunque doveva aprirsi una nuova stagione di cooperazione internazionale.
Nel Novecento, così, la diffusione delle organizzazioni internazionali
rappresenta uno dei fenomeni più tipici e rilevanti. Nel 1909 le
organizzazioni governative erano 37 e quelle non governative 176; 90 anni
dopo erano rispettivamente 258 e 5.585
6
. Esiste persino un vero e proprio
dizionario delle organizzazioni internazionali che, presentando un
repertorio vastissimo, permette di scoprire organismi davvero impensabili
(Schiavone 1997).
Indicare l‟istituzionalizzazione della cooperazione internazionale
come uno dei tratti distintivi del secolo che si è chiuso non è, tuttavia,
giustificato soltanto da una considerazione di tipo quantitativo. Benché
6. Yearbook of International Organizations, 1997 – 98, vol. I, tab. 2.
8
alcuni enti a carattere funzionale abbiano cominciato a operare già intorno
alla metà dell‟Ottocento, è solo nel 1919 che nasce la prima organizzazione
internazionale politica a vocazione universale: la Società delle Nazioni.
Nonostante il celebrato fallimento della medesima e le numerose,
talvolta più che motivate, critiche indirizzate nel corso degli anni anche alla
sua erede Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), nel 1995, anno in cui
si festeggiava appunto il cinquantenario dell‟ONU, la comunità
internazionale ha dato vita a due nuove organizzazioni di rilievo: l‟OSCE
7
,
la prima organizzazione internazionale regionale e la WTO
8
che ha
sostituito il GATT
9
, portando a compimento un progetto accarezzato sin dal
secondo dopoguerra.
Il ricorso a organizzazioni internazionali resta la modalità ritenuta più
efficace per soddisfare quelle esigenze di concertazione che in misura
significativa dipendono dalla stessa natura della comunità internazionale:
un insieme ampio e composito di stati sovrani, ovvero di soggetti
formalmente autonomi, ma in pratica profondamente interdipendenti
10
.
Che sia per convinzione oppure perché costretti dalle circostanze, gli
Stati ricorrono dunque sempre più alle organizzazioni internazionali come
contesto in cui studiare i problemi comuni e le strategie per affrontarli,
comporre le divergenze che possono dipendere da valutazioni e interessi
diversi, elaborare norme di condotta da applicare, poi, a livello interno o nei
rapporti reciproci. Il risultato è che non c‟è quasi più aspetto della nostra
vita che non ricada nella sfera di attività di una qualche organizzazione
internazionale. Siamo ormai tutti consapevoli che la dimensione cui
apparteniamo è sempre più quella extranazionale; regionale, continentale o
7. Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa.
8. World Trade Organization.
9. General Agreement on Tariffs and Trade.
10. “Un aspetto curioso, del quale non tutti sono forse consapevoli, è che non si può dire
con certezza quanti siano oggi gli Stati del mondo. A seconda dei criteri cui si ricorre per
calcolarlo, il numero varia infatti da 168 a ben 254 (Roussel 1996). Considerando, tuttavia, che
nel 1900 gli Stati erano 42 è facile trarre da questo dato certo l’idea della maggior complessità
attuale delle relazioni internazionali”. Caffarena A., Le organizzazioni internazionali, Il Mulino,
Bologna, 2001, pag. 22.
9
planetaria che sia. Non dovrebbe dunque stupire che, per prendersi cura dei
compiti tradizionalmente affidati loro, gli Stati debbano agire sulla scena
internazionale e spesso lo facciano proprio operando nell‟ambito delle
organizzazioni internazionali esistenti o creandone di nuove.
Il funzionamento delle organizzazioni internazionali può, tra l‟altro,
rivelare aspetti inattesi e persino sorprendenti, che inducono a ripensare la
politica internazionale nel suo complesso in termini diversi da quelli
classici. Infatti, oltre ad agevolare i negoziati fra Stati, consentendo loro di
trovare un punto di mediazione accettabile nelle singole circostanze
evitando così che interessi divergenti e magari inconciliabili potessero
diventare fonte di contrasti e, in casi estremi, di conflitti veri e propri, le
organizzazioni internazionali si sono dimostrate capaci di influenzare la
definizione degli interessi e delle preferenze dei loro membri, alterando
sviluppi ed esiti del processo politico internazionale.
Il modo più semplice e diretto per accostarsi al fenomeno
“dell’organizzazione istituzionale della cooperazione internazionale”
11
è
quello della definizione dei caratteri salienti degli organismi impegnati a
“promuovere, intensificare e rendere più stabile, continua ed operante”
12
la
cooperazione stessa.
A questo fine è necessario introdurre una distinzione fra
organizzazioni internazionali governative e organizzazioni internazionali
non governative
13
. Benché quelle non governative abbiano dei tratti comuni
a quelle invece governative, si differenziano fra loro perché le prime, al
contrario delle seconde, sono costituite da individui o associazioni di
individui, anziché da Stati. In questo senso sono private, pur svolgendo una
11. Giuliano M., Scovazzi T., Treves T., Diritto internazionale, Giuffrè, Milano, 1991,
pag. 117.
12 . Monaco R., Lezioni di organizzazione internazionale, Giappichelli, Torino, 1985,
pag. 29.
13. “Sono organizzazioni governative l’ONU e le sue agenzie specializzate ad esempio,
mentre sono non governative Amnesty International, Greenpeace, Medici senza frontiere e
naturalmente migliaia di altre”. Caffarena A., Le organizzazioni internazionali, Il Mulino,
Bologna, 2001, pag. 25.
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