Le nuove politiche europee sul diritto d'asilo. "La protezione dei rifugiati e dei richiedenti asilo nello spazio comune europeo di libertà, sicurezza e giustizia"

CAPITOLO I DIRITTO D'ASILO E STATUS DI RIFUGIATO 
NEL DIRITTO INTERNAZIONALE “La democrazia è la società dei cittadini e i 
sudditi diventano cittadini quando vengono loro 
riconosciuti diritti fondamentali; ci sarà pace 
stabile, una pace che non ha la guerra come 
alternativa, solo quando vi saranno cittadini non 
più soltanto di questo o di quello stato, ma del 
mondo.”
N ORBERTO BOBBIO
4
   
1. Brevi cenni sull'evoluzione storico-giuridica del diritto 
d'asilo 
Il diritto d'asilo trae le proprie origini da tempi molto lontani ed ha assunto, nei 
secoli, significati differenti, che adesso ci accingeremo ad analizzare.
Una prima forma di asilo era già esistente nelle tradizioni dei popoli nomadi e 
di molte società antiche: esso non aveva alcun valore giuridico, ma stava 
solamente ad indicare un luogo in cui era possibile trovare accoglienza e 
ospitalità. 
Fu con l'avvento della civiltà greca, e poi quella romana, che tale concetto 
cominciò ad essere progressivamente istituzionalizzato, sviluppandosi 
4    N. B OBBIO , L’età dei diritti , Einaudi, Torino, 1990, pp. VII-VIII.
4
originariamente come nozione di luogo sacro o santuario inviolabile 5
, nel quale 
tutti potevano trovare rifugio, dagli schiavi fuggitivi ai criminali dei delitti più 
efferati: vennero creati numerosi santuari religiosi (zone di asilo che venivano 
considerate sacre) il cui territorio era considerato inviolabile e dove non poteva 
essere esercitata alcuna persecuzione
6
.
Con la nascita del Cristianesimo si sviluppò il concetto di asilo religioso (o 
ecclesiastico)
7
, non più legato a luoghi particolari o a determinate categorie di 
persone, ma rivolto a tutti gli uomini in quanto figli di Dio, secondo il valore 
supremo della charitas cristiana. L' asilo religioso trovò la sua massima diffusione 
nel Medioevo, durante il quale chiese e conventi divennero rifugio per coloro che 
volevano sfuggire all’arresto e alla prigione; c'è da dire, comunque, che 
l’accoglienza accordata dai religiosi  non era legata soltanto a sentimenti di carità 
cristiana: si trattava, soprattutto, di un modo per affermare la sovranità e i privilegi 
delle istituzioni ecclesiastiche di fronte al potere temporale.
Con l'avvento dell' Età Moderna e il consolidamento dei nuovi Stati nazionali 
l’istituto dell'asilo venne man mano ridimensionato e secolarizzato , perdendo 
progressivamente i suoi connotati religiosi per dive ntare espressione della 
sovranità dello Stato e rivendicazione del principio di supremazia territoriale.
Nell' Età contemporanea l'istituto dell'asilo subì un profondo mutamento: le 
persecuzioni politiche di quegli anni, legate alle rivoluzioni democratiche e 
nazionali, causarono la fuga di milioni di persone
8
. L'asilo divenne uno strumento 
5  Vedi G. CRIFÒ , Asilo (diritto di) – a) Premessa storica – 1) Diritti antichi , voce in 
Enciclopedia del Diritto , vol. III, 1958,  p. 193.
6  Il termine “asilo” deriva dal greco “ásylon”, composta dalla particella privativa “a” e dal 
verbo “syláo”, che letteralmente vuol dire “senza cattura”. Si veda G. FERRARI , L'asilo nella 
storia , relazione tenuta all’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, Facoltà di Scienze 
Politiche, documento reperibile in formato pdf su 
www.unhcr.it/news/download/126/634/91/lasilo-nella-storia.html , febbraio 2005, agg. 
novembre 2010.
7  Sull’asilo religioso, e sua evoluzione, vedi P. C IPROTTI, Asilo (diritto di) (diritto canonico ed 
ecclesiastico), voce in Enciclopedia del diritto, III, Milano,1958, p. 203; G. C ORDINI , Il diritto 
d’asilo nelle costituzioni contemporanee e nell’ordinamento dell’Unione europea, in D. 
C ASTELLANO (a cura di), Il diritto di asilo in Europa: problemi e prospettive , Napoli, 2008, pp. 
54 ss.
8  Si pensi, ad esempio, a gli é migrés che fuggivano dal Terrore, durante la Rivoluzione francese 
(1789-1799), oppure alla Rivoluzione americana (1776-83) con i Tories , sostenitori del 
mantenimento della sovranità britannica, molti dei quali (circa 80.000 persone) si trasferirono 
in Canada, Nuova Scozia e altre parti dell’impero britannico.
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di lotta contro l'oppressione e veniva accordato esclusivamente dallo Stato che, 
nell'impegno dell'affermazione per la libertà, decideva di accordare la sua 
protezione a coloro che per essa avevano combattuto e sofferto, escludendo i 
tiranni e i delinquenti di varia natura: il moderno asilo era, dunque, politico nel 
duplice senso che veniva concesso per precisi motivi politici e dall'autorità 
politica senza alcuna partecipazione del potere religioso 9
. Nell' Età 
contemporanea, quindi, tale fenomeno assunse una dimensione, oltre che politica, 
anche etnica ed ideologica. A seguito dei due grandi conflitti mondiali, dei 
mutamenti territoriali ed istituzionali susseguitisi in Europa, Asia, Africa e 
America Latina, masse di individui furono costrette ad abbandonare il proprio 
Paese di origine cercando rifugio in luoghi più sicuri.
Nel corso del Novecento, l'istituto dell'asilo è stato trattato da numerosi 
strumenti internazionali relativi ai rifugiati, elaborati nel periodo tra le due guerre 
mondiali 10
 e in quello s uccessivo alla fine  della  seconda
11
, trovando spazio anche 
nelle  Costituzioni  o  Leggi sugli  stranieri  di  vari  Stati, europei e non. 
Dall’asilo “nella storia” stiamo, dunque, passando all’asilo “nel diritto 
internazionale”, distinto fra asilo territoriale (o esterno) e asilo extraterritoriale (o 
interno o diplomatico)
12
. 
9  Si veda F RANCO A. C APPELLETTI, Dalla legge di Dio alla legge dello Stato . Per una storia 
del diritto d'asilo in B RUNO M. BILOTTA  e  F RANCO A. C APPELLETTI (a cura di), Il diritto 
d'asilo , Padova, 2006, p. 27.
10  Più che all’asilo, però, questi strumenti facevano riferimento al rilascio di certificati 
d’identità da usarsi come documenti di viaggio oppure allo status giuridico dei rifugiati . 
11  Tra cui Accordo di Londra del 1946 relativo alla concessione di documenti di viaggio ai 
rifugiati, sotto la competenza del Comitato Intergovernativo per i Rifugiati (CIR); Convenzione 
di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati e Protocollo del 1967; Convenzione 
americana sull’asilo territoriale del 1954; Accordo europeo relativo all’abolizione dei visti per 
i rifugiati , firmato a Strasburgo il 20 aprile 1959 dagli Stati membri del Consiglio d’Europa; 
Dichiarazione delle Nazioni Unite sull’asilo territoriale , adottata dall’Assemblea Generale il 
14 dicembre 1967; Convenzione dell’OUA del 1969 relativa agli aspetti specifici dei problemi 
dei rifugiati in Africa; Dichiarazione del Consiglio d’Europa sull’asilo territoriale del 1977; 
Dichiarazione di Cartagena sui rifugiati , adottata nel 1894 dal Colloquio sulla protezione 
internazionale dei rifugiati in America Centrale, Messico e Panama.
12  Sulla distinzione tra asilo territoriale ed asilo extraterritoriale vedi B. N ASCIMBENE ,  Asilo e 
statuto di rifugiato , bozza della relazione del Convegno annuale 2009 dell’Associazione 
Italiana dei Costituzionalisti “ Lo statuto costituzionale del non cittadino ”, Cagliari, 16-17 
ottobre 2009, documento reperibile in formato pdf alla pagina web 
http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali/convegni/aic200910/Nascimbene.pdf  .   
Per ulteriori approfondimenti sui profili di carattere generale e sull’evoluzione delle nozioni di 
asilo, territoriale e extraterritoriale, nonché di rifugio, si vedano R. P ISILLO M AZZESCHI , Il 
diritto di asilo 50 anni dopo la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, in Rivista 
6
2.   Asilo territoriale e asilo extraterritoriale. La nozione di “ rifugio ” 
nel diritto internazionale Tradizionalmente si è soliti distinguere i casi di concessione di asilo da parte 
degli Stati della comunità internazionale in due distinte categorie: quella 
dell’asilo territoriale o esterno (c.d. “ asilo politico ”), accordato da uno Stato nel 
territorio in cui esercita la propria potestà ad individui che intendono sottrarsi a 
persecuzioni di carattere politico o alla giurisdizione di uno Stato straniero per 
reati comuni, e quella dell' asilo extraterritoriale o interno , che attiene alla facoltà 
dello Stato di accogliere nelle proprie legazioni, ambasciate o consolati, aventi 
sede in altri Stati, individui perseguiti o ricercati nel territorio dello Stato in cui 
hanno sede le stesse. Quest'ultimo costituisce una deroga alla sovranità territoriale 
dello Stato ed è concesso nei locali di una missione diplomatica (per questo è 
detto anche “ asilo diplomatico ”), in basi militari, a bordo di navi da guerra o 
aeromobili militari che si trovino in territori altrui 13
.
Quanto al profilo relativo all'asilo territoriale, che ci riguarda più da vicino in 
quanto strettamente legato alla questione dei rifugiati, l'ammissione e la 
permanenza dello straniero nel territorio nazionale rappresentano le condizioni 
essenziali per il godimento della protezione offerta da tale istituto. 
In particolare, in una Risoluzione del 1950 dell'Institut de Droit International 14
, 
intitolata “ L’asile en droit international public”, l'asilo territoriale viene definito 
come «la protezione concessa da uno Stato sul proprio territorio o in luoghi 
sottoposti alla sua sovranità, a un individuo che vi sia recato per farne richiesta» 15
. 
internazionale dei diritti dell’uomo, 1999, p. 694 ss.; M. P EDRAZZI , Il diritto di asilo 
nell’ordinamento internazionale agli albori del terzo millennio, in L. Z AGATO (a cura di ), 
Verso una disciplina comune del diritto d’asilo, Padova, 2006, p. 13 ss.; G. C ORDINI , Il diritto 
d’asilo , cit., p. 51 ss.
13  Così B. N ASCIMBENE ,  Asilo e statuto di rifugiato, cit., pp. 4-5. Per ulteriori approfondimenti 
si veda G. FERRARI , L'asilo nel diritto internazionale , documento reperibile in formato pdf su 
www.unhcr.it/news/download/127/633/91/lasilo-nel-diritto-internazionale.html , agg. novembre 
2010.
14  Sui lavori dell'Institut de Droit International si veda  B. NASCIMBENE ,  Asilo e statuto di 
rifugiato, cit., pp. 6-10.
15  La Risoluzione, dell’11 settembre 1950, è in Résolutions de l’Institut de droit international 
1873-1956, Bâle , 1957, p. 58; sui lavori preparatori e le discussioni si veda Annuaire de 
l’Institut de droit international , 43° vol., Session de Bath , septembre 1950, Bâle , 1950, t. I, 
p.133 ss. e t. II, p. 198 ss.
7
Il concetto di asilo sarebbe dunque costituito da due elementi fondamentali: la 
ricerca della protezione da parte dell'individuo che richiede tale beneficio e la 
concessione della stessa accordata dallo Stato di asilo.
Il rifugio , o condizione di rifugiato, viene definito nei lavori dell’Institut come 
una situazione di fatto, presupposto dell’asilo: «il rifugio diventa asilo quando lo 
Stato non si limita ad ammettere il soggiorno dell’individuo, penetrato nella sua 
sfera territoriale per sottrarsi alla giustizia o all’autorità di un altro Stato, ma ne 
assume anche la protezione, nel senso che non intende dare seguito alle richieste 
di consegna o di estradizione o espulsione da parte di altro Stato (cui l’individuo 
appartiene o alla cui giurisdizione sia sfuggito)»
16
. 
Le nozioni di asilo e di rifugio nel diritto internazionale, pur essendo 
strettamente collegate, rimangono concettualmente diverse : la concessione 
dell’asilo consiste in un atto totalmente discrezionale di sovranità territoriale, 
mentre la protezione dei rifugiati è divenuta, col tempo, un obbligo di carattere 
internazionale.
Il diritto internazionale, infatti, pur riconoscendo ad ogni individuo il diritto di 
lasciare qualsiasi Paese incluso il proprio, non prevede alcun obbligo per gli Stati 
di concedere l'asilo territoriale, lasciandoli liberi di decidere se accordare o meno 
protezione nel proprio territorio a individui che vi siano penetrati in cerca di 
rifugio, se non nei limiti stabiliti da apposite norme internazionali.
Proprio a causa del la natura discrezionale della concessione dell’asilo da parte 
degli Stati, la comunità internazionale si è attivata al fine di garantire una forma di 
protezione internazionale alle grandi masse di rifugiati del primo dopoguerra. Le 
prime convenzioni adottate co ntengono una definizione di rifugiato in termini 
essenzialmente giuridici: viene, infatti, riconosciuta tale qualifica in virtù 
dell’appartenenza ad un gruppo omogeneo di persone che è stato privato della 
protezione formale del proprio Stato di origine, protezione che si esplica 
principalmente nel ritiro della cittadinanza. 
Successivamente, in seguito agli sconvolgimenti provocati dalla Seconda 
Guerra Mondiale, il concetto di rifugiato si arricchisce e va a coinvolgere la 
16  B. NASCIMBENE , Asilo e statuto di rifugiato , cit., p. 8.
8
dimensione sociale del problema: la protezione internazionale si apre a categorie 
di persone legate tra loro dalle cause della loro fuga, vittime indifese di eventi 
sociali e politici che hanno provocato una perdita de facto della protezione stat ale. 
Tale fase costituisce un punto di svolta in quanto rifiuta la determinazione dello 
status di rifugiato in base all’appartenenza a gruppi omogenei di persone: in base 
alla nuova prospettiva “individualista”, lo status di rifugiato sarebbe «la 
conseguenza del disaccordo tra le convinzioni personali dell’individuo che ne fa 
richiesta ed i principi del sistema politico del suo paese di origine: in questo modo 
il concetto di rifugiato diventa universale, astratto ed applicabile a qualsiasi nuova 
situazione politica. Questo approccio ha effetti sulle procedure di determinazione 
dello status di rifugiato: la distinzione tra chi è rifugiato e chi non lo è non si basa 
più esclusivamente su categorie politiche o sociali predefinite, bensì i nuovi 
accordi prescrivono un esame di merito di ciascun caso» 17
.
Si è passati, così, da una nozione di asilo alquanto limitata, secondo cui l'asilo 
stava ad indicare un luogo sicuro nel quale avrebbe potuto trovare sicurezza e 
riparo chi fosse stato perseguitato per ragioni a lui non imputabili, ad una più 
ampia, concernente la necessità per il rifugiato di godere di una protezione 
internazionale che gli consenta di avere nello Stato che lo accoglie una vita 
qualitativamente accettabile che includa la libertà di movimento e di lavoro 
nonché la possibilità di ricongiungimento familiare, nel caso in cui i congiunti non 
siano con il rifugiato 18
.
17  Così C. LA P ECCERELLA , L’istituto dell’asilo: evoluzione e cenni comparativi , tratto da 
Instrumenta, rivista della Scuola Superiore di Amministrazione del Ministero dell'Interno, 
documento reperibile in formato pdf su 
http://www.personaedanno.it/csm/data/articoli/files/014434_resource1_orig.pdf , maggio 2009, 
agg. novembre 2010, p. 1028.
18  Si veda M. R. S AULLE , Le organizzazioni internazionali e i diritti umani , Napoli, 2003, p. 41.
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