Le misure di salvaguardia ed il libero scambio di beni: il caso Cina.

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in un’economia mista in crescita, la crescita dell’economia cinese 
annuale è stata di più del 9% nell’ultimo decennio. 
In questo quadro che mi permetto di definire dantesco, la Cina 
farebbe una concorrenza legale ma asimmetrica grazie alla 
sottovalutazione dello yuan e alle condizioni di lavoro a basso 
costo, con scarse protezioni sociali e bassi standard ambientali. 
Armonizzare questo processo è compito della WTO che prevede un 
periodo di 12 anni durante il quale i membri del WTO possono, nel 
corso del processo di liberalizzazione verso i prodotti cinesi, 
adottare misure di salvaguardia transitorie per difendere specifici 
settori dell'economia che possano entrare in grave crisi a seguito 
dell'improvvisa apertura alla concorrenza cinese. 
Il 28 gennaio 2003 il Consiglio della Ue ha approvato uno 
strumento di salvaguardia verso la Cina, il cosiddetto Tpssm 
(Transitional product-specific safeguard mechanism). Tale 
strumento consente di difendere le imprese comunitarie attraverso 
l'introduzione di dazi di salvaguardia e quote oppure attraverso altri 
tipi di soluzioni negoziate con Pechino. 
Queste misure dissimulate sotto forma di restrizioni volontarie 
all’export di prodotti cinesi possono essere l’anticamera di veri e 
propri conflitti commerciali, un prezzo troppo alto che 
deliberatamente si intende pagare per proteggere industrie europee 
ed americane che hanno anellato una lunga serie di pesanti sconfitte 
e fallimenti. 
Paradossalmente sono i consumatori europei e gli addetti nelle 
fabbriche cinesi i soggetti che escono svantaggiati da questa partita. 
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1. QUADRO GIURIDICO DI RIFERIMENTO. 
 
1.1. LE CLAUSOLE DI SALVAGUARDIA ECONOMICA 
 
Oggetto di questo studio sono le disposizioni convenzionali che 
permettono ad una parte di un trattato in materia economica o 
commerciale di non rispettare alcuni obblighi pattizi, nel caso si 
verifichi una situazione di difficoltà di esecuzione. 
Queste clausole non fanno riferimento a situazioni che siano 
derivate dall’inadempimento di una diversa parte contraente, questo 
ne determina la peculiarità rispetto ai cosiddetti strumenti di “difesa 
commerciale” – fra cui le misure antidumping, le misure 
compensative contro le importazioni oggetto di sovvenzioni e le 
misure contro le pratiche commerciali illecite in generale –.  
Le clausole di salvaguardia sono incentrate sulla situazione interna 
del paese importatore più che sulla condotta dell’esportatore. 
La possibilità di sospendere l’esecuzione di alcuni obblighi 
convenzionali prevista in queste clausole è il frutto di un 
bilanciamento fra l’esigenza di applicazione uniforme dell’accordo 
e tutela degli interessi del singolo contraente. L’individuazione 
delle cause scatenanti l’inadempimento non è fondamentale, è 
altresì di centrale importanza il fatto di trovarsi in presenza di 
circostanze nelle quali il rispetto degli obblighi pattizi 
provocherebbero o aggraverebbero i problemi interni di uno Stato 
contraente. 
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Le clausole di salvaguardia mirano hanno come scopo quello di 
evitare che uno Stato sia indotto a non tener fede agli obblighi 
assunti, a tal fine offrono una disciplina convenzionale di situazioni 
critiche suscettibile di verificarsi nel corso di esecuzione, 
escludendo da una parte che il comportamento della parte in 
difficoltà costituisca un illecito convenzionale, dall’altro 
circondando tale comportamento con opportune garanzie 
procedurali. 
Nella categoria delle clausole di salvaguardia rientrano disposizioni 
che hanno ad oggetto una notevole varietà di fattispecie, tutte legate 
peraltro dal carattere di anormalità ed eccezionalità nelle 
circostanze in cui sono destinate ad operare. 
Le clausole di salvaguardia sono studiate in modo da poter operare 
anche in situazioni non perfettamente individuabili al momento 
della stipulazione e in settori che si scoprano bisognosi di misure di 
protezione nel corso dell’esecuzione del trattato. Spesso 
l’inserimento di clausole di salvaguardia in un testo convenzionale 
non è effettuato con riferimento a un economia – nessuna 
preferenza verso nessuno – o ad un specifico settore produttivo di 
un determinato paese, bensì è fondato su motivi meramente 
precauzionali. 
Se si prendono come esempio i trattati di integrazione economica 
più complessi, si può notare che essi pongono normalmente delle 
rilevanti limitazioni ai poteri deliberativi degli Stati, proprio in 
settori nei quali questi ultimi mostrano una scarsa propensione ad 
accettare i vincoli. Il numero di materie disciplinate in tali 
convenzioni e la portata degli impegni, sono tali da non consentire 
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allo Stato che desideri prendere parte ad un accordo di prevedere 
tutte le possibili implicazioni negative della futura esecuzione. Per 
questo motivo, nella fase di stipulazione di trattati di questo genere, 
gli Stati manifestano spesso il timore di non avere, nei momenti di 
difficoltà, una sufficiente libertà di movimento per l’adozione dei 
necessari provvedimenti di politica economica. 
 
1.1.1. Gli strumenti protezionistici. 
Le clausole di salvaguardia rappresentano per i contraenti la 
garanzia che la partecipazione al trattato non preclude loro in via 
definitiva la possibilità di adottare, in caso di bisogno, misure a 
tutela di alcuni settori dell’economia nazionale. In particolare, nei 
trattati commerciali, le clausole in esame consentono l’uso dei 
tradizionali strumenti protezionistici – in primis dazi doganali e 
restrizioni quantitative – sull’eliminazione dei quali si basa in 
genere la liberalizzazione commerciale prevista dai trattati 
medesimi. 
La previsione nell’accordo di clausole di salvaguardia può quindi 
rassicurare quindi gli Stati contraenti, in quanto esse consentono in 
un ampia gamma di “situazioni critiche” il ritorno ad una situazione 
precontrattuale. 
Questa funzione delle disposizioni in esame si può facilmente 
comprendere nei casi in cui venga considerato che la previsione di 
meccanismi che permettono di restringere le importazioni 
costituisce soprattutto una garanzia per i produttori nazionali. Infatti 
proprio quest’ultima categoria di soggetti è quella che trae 
principalmente vantaggio delle misure di protezione che le clausole 
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di salvaguardia consentono, mentre non è certo che tali misure 
abbiano effetti positivi per l’economia di un paese nel suo 
complesso. Alla stessa maniera, per uno Stato che intenda 
concludere un trattato in materia economica e commerciale può 
essere indispensabile assicurarsi l’appoggio delle organizzazioni dei 
produttori, che sono normalmente nella posizione di esercitare una 
rilevante influenza sulle decisioni politiche nazionali. 
Queste funzioni possono dunque svolgere una funzione di rilievo 
già in fase anteriore all’applicazione del trattato che le contiene: la 
presenza di clausole di salvaguardia può infatti favorire la 
partecipazione al trattato stesso da parte di un maggior numero di 
Stati. D’altro lato, proprio la previsione di fattispecie di esonero 
provvisorio dagli obblighi convenzionali può incentivare i 
partecipanti ai negoziati ad accettare ad assumere impegni più 
gravosi di quelli cui acconsetirebbero in assenza di tali clausole. 
Andando nello specifico, la presenza di clausole si salvaguardia può 
indurre un paese industrializzato ad accettare di stipulare con Paesi 
meno industrializzati accordi commerciali non basati sulla 
reciprocità degli impegni. Un fenomeno di questo genere sembra 
essersi verificato con riguardo alle relazioni convenzionali tra la UE 
e i Paesi del cosiddetto gruppo ACP – Africa Caraibi Pacifico, paesi 
ad altissimo tasso di indebitamento estero – che prevedono 
condizioni preferenziali di accesso alle merci dei paesi ACP al 
mercato comunitario. Nella fattispecie dell’accordo di “Lomè III” 
intrapreso con tali Stati, in tale occasione  la UE ha condizionato il 
mantenimento delle condizioni preferenziali accordate ai paesi ACP 
alla conservazione nella Convenzione di una clausola di 
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salvaguardia ad esclusivo beneficio della stessa UE, che la 
Commissione ha reputato necessaria per compensare la mancanza 
di esatta reprocità negli obblighi corrispettivi. 
 
1.1.2. Il principio dell’ “economic adjustment”. 
Non è infrequente che la regolare esecuzione degli accordi che 
prevedono forme di liberalizzazione commerciale comporti dei 
costi rilevanti per dei settori produttivi meno competitivi. 
L’adozione di misure provvisorie di protezione rappresenta dunque 
uno strumento di difesa, nel breve periodo, dei livelli produttivi e 
occupazionali, al fine di evitare che i prodotti nazionali vengano 
sostituiti sul mercato locale da quelli importati. Questa esigenza di 
tutela è chiaramente evidenziata nelle cosiddette escape clauses. 
In tal modo, lo Stato che beneficia di misure di salvaguardia 
dovrebbe riuscire a porre le imprese interessate nelle condizioni di 
attuare le misure di ristrutturazione e adattamento, cd. Economic 
Adjustment, necessarie ad affrontare la concorrenza internazionale 
in condizione di parità con le imprese straniere. In ragione 
all’obiettivo di economic adjustment a cui devono tendere, le 
clausole di salvaguardia sono più affini agli strumenti di politica 
industriale che ai classici provvedimenti di politica commerciale – 
misure antidumping e compensative – . 
L’esistenza di clausole di salvaguardia applicabili solo nel periodo 
iniziale di esecuzione del trattato è espressione del bisogno, 
avvertito dagli Stati, di strumenti che consentano ai settori meno 
efficienti di adattarsi alla maggiore concorrenza internazionale che 
l’integrazione comporta. 
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Anche l’articolo 226 del Trattato Istitutivo CEE, ponendolo ad 
esempio, consentiva agli Stati membri, nel corso di un periodo 
transitorio predefinito, in caso di gravi difficoltà le misure 
necessarie per “ristabilire la situazione e adattare il settore 
interessato all’economia del mercato comune”. La possibilità di 
intervenire con misure di protezione, nel quadro del trattato, era 
dunque funzionale all’instaurazione delle condizioni economiche di 
base necessarie al corretto funzionamento del mercato comune, in 
quanto poteva concorre a ridurre gli eventuali squilibri successivi 
alla scadenza del periodo transitorio e a limitare quindi il bisogno di 
interventi futuri a sostegno dei settori produttivi nazionali meno 
competitivi. La medesima ratio è alla base delle clausole di 
salvaguardia generali con efficacia transitoria, analoghe per 
funzione e formulazione all’art.226 che ho precedentemente citato, 
contenuti negli Atti di adesione di nuovi Stati membri alla 
Comunità. 
Con riguardo a tutte le clausole di salvaguardia può del resto dirsi 
che la temporanea sospensione dell’adempimento da esse prevista 
tende a svolgere una funzione stabilizzatrice delle relazioni 
convenzionali, in quanto mira a ridurre il rischio che una parte in 
difficoltà sia indotta a violare il trattato o addirittura a recedere ad 
esso. Esse infatti rappresentano uno strumento idoneo ad evitare che 
l’adempimento degli obblighi convenzionali, in quanto mira a 
ridurre il rischio che una parte in difficoltà sia indotta a violare il 
trattato o addirittura a recedere ad esso. Rappresentano infatti uno 
strumento idoneo ad evitare che l’adempimento degli obblighi 
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convenzionali comporti in concreto un onere eccessivamente 
gravoso per alcuni contraenti. 
Va quindi ribadito che l’applicazione delle disposizioni in oggetto, 
se dal punto di vista formale rappresenta rappresenta un’alterazione 
temporanea del rapporto di corrispettività fra le prestazioni 
convenute, dal punto di vista sostanziale può contribuire a 
preservare l’equilibrio tra gli oneri che il trattato pone a carico delle 
parti. 
Contemporaneamente è chiaro che le misure di salvaguardia non 
sono direttamente volte all’eliminazione delle cause delle difficoltà, 
bensì a limitare provvisoriamente gli effetti negativi della 
concorrenza esterna, in modo da consentire di migliorare 
l’efficienza della produzione dei settori in crisi, o, nel caso che le 
imprese in questione non presentino ragionevoli prospettive di 
risanamento, di riconvertire la produzione o perlomeno trasferire la 
forza lavoro e gli investimenti in un settore industriale nel quale vi 
possa essere una più efficiente utilizzazione. In questo caso un 
corretto uno delle misure di salvaguardia non si pone in 
contraddizione con l’obiettivo di favorire un’allocazione ottimale 
delle risorse, che rappresenta uno degli scopi principali cui tende in 
genere la liberalizzazione del commercio internazionale, nè, d’altro 
canto, con la finalità, normalmente presenti negli accordi di materia 
economica, di consentire un incremento degli scambi commerciali 
in condizioni di stabilità e di reciproco vantaggio per i partecipanti, 
se non addirittura di portare ad uno “sviluppo armonioso ed 
equilibrato delle attività economiche” degli Stati contraenti. 
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Tuttavia, sebbene le misure di salvaguardia debbano tendere a 
consentire ad imprese di per sè in buono stato di adattarsi alle 
condizioni della concorrenza internazionale, non è trascurabile il 
rischio di un ricorso abusivo ad esse. Tali misure sono infatti 
idonee, per i loro intrinseci effetti protezionistici e 
anticoncorrenziali, a limitare la spinta al miglioramento e 
all’efficienza produttiva che deriva dalla concorrenza stessa. 
Da qui si pone dunque il problema se si possa ritenere implicito in 
ogni clausola di salvaguardia uno specifico obbligo giuridico di 
utilizzare il periodo di deroga per procedere ai necessari interventi 
di adattamento, pur in assenza nelle clausole stesse di disposizioni 
espresse in tal senso, nonchè di sanzioni per le ipotesi di abuso. A 
tal fine si può rivelare utile verificare se questo risultato possa 
essere raggiunto il via interpretativa, richiamando le regole del 
diritto internazionale generale che disciplinano la sospensione dei 
trattati, in quanto lo Stato che adotta delle misure di salvaguardia 
beneficia di una causa di sospensione di alcuni obblighi 
convenzionali. 
L’art.72 della Convenzione di Vienna riguardante il diritto dei 
trattati non pone a carico della parte che si avvalga di una causa di 
sospensione un obbligo positivo di attivarsi per ripristinare le 
condizioni più adatte al funzionamento del trattato. Tale norme 
prevede viceversa un mero dovere di astensione, che rappresenta 
una specificazione del dovere di comportarsi secondo buona fede 
nell’esecuzione. Ne discende la possibilità di ricostruire solo un 
mero e generico obbligo di comportarsi secondo buona fede nel 
periodo nel quale le misure di protezione sono in vigore. 
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In assenza di una norma generale volta ad imporre alla parte che 
adotti delle misure di salvaguardia l’obbligo di procedere a 
interventi di economic adjustment, vi è il rischio che lo strumento in 
esame venga applicato in modo non appropriato. Un pericolo di tal 
genere appare peraltro notevolmente ridotto con riguardo agli 
accordi nei quali risulta delegato agli organi di un’organizzazione 
internazionale un vero e proprio potere di gestione e 
amministrazione delle clausole di salvaguardia: questi organi hanno 
infatti il potere di imporre la modifica o il ritiro di quelle misure che 
non rispondano alle finalità proprie delle clausole stesse. Più 
limitate possibilità di incidere sui comportamenti dei contraenti si 
riscontrano, viceversa, nel quadro dei trattati nei quali il controllo 
delle misure di salvaguardia è sostanzialmente riservato ai 
medesimi contraenti, che lo esercitano prevalentemente attraverso 
consultazioni. 
All’apertura dell’ Uruguay Round, di cui parlerò diffusamente più 
avanti, uno dei punti su cui avrebbe dovuto incidere la prevista 
riforma delle regole relative alle misure di salvaguardia era proprio 
la questione dello “structural adjustment”. Nell’accordo sulle 
misure di salvaguardia, stipulato alla conclusione di tali negoziati, 
viene espressamente stabilito che “a Member shall apply 
safeguards measures only to the extent necessary to prevent or 
remedy serious injury and to facilitate adjustment”. 
Questo rappresenta un corollario del principio menzionato della 
cosiddetta sunset clause contenuta nell’art. 7, che introduce un 
termine massimo di quattro anni nel quale le misure di salvaguardia 
possono restare in vigore: qualora uno Stato membro intenda 
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prorogare l’applicazione di una misura oltre detto termine – per altri 
quattro anni massimo – su di esso grava l’onere di fornire al 
Comitato delle misure di salvaguardia le prove che “the industry is 
adjusting”, in seguito ad una procedura interna di inchiesta. 
Queste disposizioni, pur indicando le linee di comportamento che 
devono ispirare l’azione degli Stati membri, non prevedono però 
sanzioni per la mancata adozione dei previsti interventi di 
adattamento. Tuttavia, si deve rilevare che il divieto di continuare 
ad applicare delle misure di protezione che non siano state utilizzate 
per porre rimedio alle situazioni di difficoltà, appare come uno dei 
pochi meccanismi con finalità sanzionatoria che era possibile 
predisporre in questo accordo: si è difatti avuto modo di sottolineare 
come nel corso dell’Uruguay Round non vi fosse la volontà politica 
di conferire agli organi della WTO significative competenze 
deliberative, nè tantomeno incisivi poteri di indagine in merito alle 
politiche economiche degli Stati membri. Solo in presenza di poteri 
di questo genere sarebbe stato possibile, infatti, istituzionalizzare un 
meccanismo di vigilanza idoneo a garantire l’effettiva conformità 
delle misure di salvaguardia all’obiettivo dell’ economic 
adjustment. 
L’Accordo, pur non ponendo in essere le condizioni per un 
controllo diretto da parte degli organi della WTO sulle forme di 
adjustment attuate dagli Stati membri, facilità la possibilità di un 
sindacato anche di carattere giurisdizionale sul punto, sia sul piano 
interno che nei confronti della WTO: l’eventuale richiesta di 
proroga dell’applicazione delle misure, infatti, è subordinata alla 
pubblicazione dei risultati di un’apposita procedura d’inchiesta. Del 
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resto, a carico dello Stato che adotta misure di salvaguardia di 
durata superiore a tre anni è posto l’obbligo di effettuare un riesame 
della situazione a metà del periodo di applicazione: in tal modo la 
possibilità di controllo, che lo svolgimento di una inchiesta interna 
consente, si può realizzare già in una fase anteriore alla scadenza 
delle misure. 
 
 
 
1.1.3. Protezione rispetto alle importazioni. 
Un ruolo di primo piano fra questo genere di clausole spetta 
sicuramente alle disposizioni che disciplinano ipotesi nelle quali un 
settore produttivo nazionale di uno Stato contraente subisca un 
grave pregiudizio, a causa delle rilevante incremento delle 
importazioni provenienti dal territorio di una controparte. Il 
verificarsi di questi fenomeni è in genere agevolato proprio dalla 
riduzione degli ostacoli nazionali al commercio internazionale – cd. 
Grado di apertura di una economia – prevista dai trattati volti a 
stabilire forme di liberalizzazione degli scambi. In tale situazione le 
clausole di salvaguardia possono consentire allo Stato in difficoltà 
alcune barriere ai flussi commerciali, per limitare l’importazione 
dei prodotti in questione. Queste specifiche disposizioni vengono 
tradizionalmente indicate dalla maggioranza degli autori 
anglosassoni come escape clauses, in quanto proprio loro 
autorizzano la liberazione temporanea di un contraente da alcuni dei 
vincoli convenzionali. 
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L’espressione “escape clauses”, per la sua genericità, potrebbe 
essere impiegata a tutte le clausole di salvaguardia, in quanto si 
tratta di disposizioni che offrono ai contraenti delle vie di fuga 
nell’applicazione dell’accordo che contiene. Tuttavia questa 
espressione appare utilizzata nella dottrina statunitense con 
specifico riferimento alle clausole ispirate al modello dell’articolo 
del XIX GATT del 1947, che avevano come oggetto fattispecie di 
Emergency Actions on Import of Particular Products. 
Dal testo di tale articolo discendono direttamente accordi dalle 
escape clauses presenti negli accordi commerciali americani come il 
safeguard mechanism, l’Uruguay Round, meno restrittivo ma più 
dettagliato rispetto all’articolo originario e numerosi accordi 
commerciali conclusi dalla UE con paesi terzi. 
Le disposizioni di questo tipo rappresentano indubbiamente le 
clausole di salvaguardia più diffuse negli accordi volti a ridurre gli 
ostacoli agli scambi internazionali, a causa del loro legame 
funzionale con il principale oggetto degli accordi stessi. A tal 
riguardo, già alla luce delle prime esperienze di liberalizzazione 
commerciale, si giungeva ad affermare che some kind of escape 
provisions is almost an inevitable feature of any durable 
international agreement to reduce trade barriers.  
 
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1.1.4. Protezione della bilancia dei pagamenti. 
Differenti rispetto alla prima specie appena descritta sono le 
esigenze all’origine delle clausole, peraltro molto comuni, che 
autorizzano l’adozione di misure di salvaguardia per compensare 
eventuali gravi disavanzi della bilancia dei pagamenti di uno stato 
contraente. Tali misure non sono volte alla protezione di un settore 
produttivo da un eccesso di importazioni, bensì la loro funzione è 
quella di tutelare le riserve monetarie di una nazione. 
L’aperture delle economie dei paesi contraenti, sancita dagli accordi 
in materia economica, può infatti dare luogo a squilibri nelle 
transazioni di una parte con le altre, sicchè la necessità di 
compensare il saldo negativo della bilancia dei pagamenti può 
richiedere un utilizzo eccessivo delle riserve nazionali.  
Per porre rimedio a situazioni di difficoltà di questo genere può 
dunque diventare necessaria l’adozione o di misure che colpiscano 
direttamente gli scambi commerciali, limitando le importazioni e 
quindi la corrispettiva fuoriuscita di valuta nazionale, o di 
provvedimenti di altro genere, ad esempio aventi ad oggetto i 
movimenti di capitale da e verso estero. Evidente è anche il fatto 
che le clausole dettate per regolare le ipotesi qui in considerazione 
non fanno riferimento alcuno a condotte illecite o scorrette delle 
controparti. 
In ambito comunitario, stante la maggiore ampiezza dei settori 
economici disciplinati convenzionalmente, le misure di 
salvaguardia consentite al fine di proteggere la bilancia dei 
pagamenti di uno Stato membro possono anche assumere forme 
diverse da provvedimenti relativi agli scambi commerciali.