Le ferrovie in gestione commissariale governativa: il caso della Genova-Casella

  
materia di programmazione e di investimenti, materia 
tradizionalmente di competenza statale.  
  
1 
INTRODUZIONE 
 
 
1.1 Il quadro normativo precedente alla 
riforma. 
 
Il trasporto pubblico locale è stato quasi sempre 
considerato come uno strumento residuale per rispondere ad 
esigenze di mobilità non diversamente realizzabili. 
 In questo settore non vi era azienda che non chiudesse il 
proprio bilancio in deficit e ciò era inevitabile a causa soprattutto 
della fissazione di tariffe troppo distanti dai costi – al 
consumatore del servizio veniva accollata solamente una parte 
del costo di produzione - e della conseguente scarsa efficienza 
gestionale. 
Le competenze normative, amministrative e gestionali 
sono state di conseguenza suddivise in capo a molti soggetti 
pubblici e privati (Stato, Regioni, Province, Comuni, aziende 
pubbliche, concessionari privati), rendendo impossibile una reale 
e diffusa integrazione di reti, modalità, orari e tariffe e dunque un 
miglioramento dei livelli di servizio che, anzi, risultavano 
  
compromessi da precarie forme organizzative causa di 
inefficienze, sovraccosti e duplicazioni.
1
 
A fronte di tale situazione, il Legislatore aveva cercato di 
avviare un processo di riorganizzazione del settore e di 
contenimento della spesa pubblica con le norme contenute nella 
legge 10 aprile 1981 n.151 che recava il titolo ambizioso di 
Legge quadro per l’ordinamento, la ristrutturazione e il 
potenziamento dei trasporti pubblici locali. Istituzione del Fondo 
nazionale per il ripiano dei disavanzi di esercizio e per gli 
investimenti nel settore. Con tale legge si definisce un preciso 
ruolo delle regioni nella programmazione dei trasporti.
2
 La 
principale caratteristica di tale testo normativo era rappresentata 
dall’assunzione di una parte degli oneri finanziari delle aziende 
di trasporto pubblico locale a carico del bilancio dello Stato, 
previa la costituzione di un Fondo nazionale per il ripiano dei 
disavanzi (FNT), i cui stanziamenti determinati annualmente in 
sede di Legge finanziaria, venivano ripartiti fra le Regioni e da 
queste erogate alle aziende stesse. 
La legge n.151/1981, tuttavia, non ha generato gli esiti 
sperati perché, se è vero che essa si proponeva di valorizzare il 
ruolo e le competenze delle Regioni nella regolamentazione dei 
                                                           
1
 ISFORT, 1999, “Il trasporto pubblico locale oltre la crisi”, Roma, Gangemi Editore, p. 
263, tomo I. 
2
 Ministero dei trasporti e della navigazione, “30 anni di trasporti in Italia”, Istituto 
Poligrafico e Zecca dello Stato, Roma 1996, p. 23. 
I.S.T.I.E.E., “Scritti per il XXX, annuale dell’istituto per lo studio dei trasporti 
nell’integrazione economica europea”, Trieste 1989, pp. 262-278.  
  
servizi di trasporto pubblico locale, superando altresì il 
meccanismo di finanziamento a piè di lista, è altrettanto vero che 
tale legge presentava gravi carenze. 
 Innanzitutto era previsto che in sede di prima 
applicazione il trasferimento delle risorse alle singole regioni 
avvenisse in base alla spesa effettivamente erogata nell’anno 
precedente, secondo il c.d. criterio della “spesa storica”, criterio 
di finanziamento sicuramente poco rispondente ad esigenze di 
efficienza. 
 Inoltre l’applicazione della legge 151 avrebbe dovuto 
produrre progressivamente una riduzione dei disavanzi nel 
settore dei trasporti pubblici locali attraverso l’aumento annuale 
della percentuale dei ricavi rispetto ai costi delle relative gestioni. 
Mentre nel corso del tempo tale rapporto (ricavi/costi) è andato 
aumentando, gli Enti, non riuscendo a rispettare la percentuale 
stabilita dalla legge, erano costretti a ricorrere a mutui che con 
leggi successive lo Stato ha provveduto a coprire. Dunque, non  
era stato possibile raggiungere l’obiettivo del ripiano dei deficit 
di bilancio. 
 Complessivamente la legge 151 ha avuto molte difficoltà 
di applicazione, soprattutto a causa dell’impostazione di fondo 
del provvedimento che considerava di poter produrre risultati 
significativi usando unicamente la leva amministrativa e 
finanziaria, senza alcun intervento sul piano organizzativo. 
  
Con la Legge finanziaria per il 1993 n.500/1992 venne 
modificato il criterio della “spesa storica”. Il comma 1 dell’art.3 
di tale legge ha previsto che il FNT confluisse nel Fondo comune 
regionale di cui alla legge n. 281/1970, art.8. In sede di prima 
applicazione della nuova disciplina, la legge n. 500/1992 ha 
disposto che la determinazione delle quote del Fondo di 
competenza regionale fosse effettuata sulla scorta di criteri e 
modalità stabiliti con decreto del Ministro dei trasporti, di 
concerto con il Ministro del tesoro, sentita la Conferenza 
permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e le Province 
autonome. 
Tale procedura è stata confermata dalle Leggi finanziarie 
del 1994 e 1995. Tuttavia, si rese necessaria nel tempo una serie 
di provvedimenti legislativi diretti a ripianare i disavanzi di 
gestione con oneri a carico del bilancio dello Stato. 
Gli insufficienti risultati ottenuti dai vari interventi 
legislativi hanno evidenziato l’opportunità di un nuovo intervento 
legislativo di complessivo riassetto di settore, anche al fine di 
consentire un risanamento.
3
 
Pertanto, con l’articolo 2, comma 46, lettera h), della 
legge 28 dicembre 1995 n.549, recante Misure per il 
razionalizzazione della finanza pubblica, il Governo veniva 
delegato ad emanare uno o più decreti legislativi aventi ad 
                                                           
3
 ISFORT, 1999,  “Il trasporto locale oltre la crisi”, Roma, Gangemi Editore, pp. 263-265, 
tomo I.  
  
oggetto la delega alle Regioni delle funzioni in materia di 
trasporti di interesse regionale o locale, indipendentemente dalla 
modalità di svolgimento, inclusi i servizi ferroviari in regime di 
concessione o di gestione commissariale governativa ed i servizi 
locali assicurati dalle Ferrovie dello Stato S.p.A..
4
 La delega 
delle funzioni doveva garantire la necessaria autonomia 
finanziaria (regionale) ed il risanamento economico del settore. 
I principi e i criteri direttivi ai quali il Governo si doveva 
attenere nell’esercizio della delega erano indicati nel comma 51 
dell’articolo 2. In breve si doveva assicurare: 
- la separazione dei compiti di amministrazione e 
programmazione (propri delle Regioni) da quelle di gestione 
dei servizi (affidati in concessione e regolati da appositi 
contratti di servizio); 
- la copertura dei costi a carico dei bilanci regionali (per i 
servizi minimi previsti dal contratto dei servizio) e dagli Enti 
locali (per i servizi ulteriori); 
- l’istituzione, in ambito regionale e locale, di appositi 
organismi di pianificazione e gestione dei contratti di servizio 
pubblico; 
- un graduale aumento del rapporto tra proventi e costi del 
servizio. 
                                                           
4
 Ministero dei Trasporti e della Navigazione, “30 anni di trasporti in Italia”, Istituto 
Poligrafico e Zecca dello Stato, Roma 1996,  p. 27.     
  
La legge n. 549 del 1995 ha quindi radicalmente 
modificato anche i meccanismi di finanziamento del trasporto 
pubblico locale, nel rispetto del principio generale della 
responsabilità finanziaria diretta di chi programma il servizio, 
con il conseguente passaggio dalla “finanza derivata”, alla 
“finanza propria”. 
In particolare, l’articolo 3, comma 1, ha disposto la 
cessazione, a decorrere dal 1996, di una serie di trasferimenti alle 
Regioni, tra i quali quelli provenienti dal Fondo Nazionale 
Trasporti (confluito nel Fondo comune regionale in base al 
decreto legge 19 dicembre 1995 n.485); tali trasferimenti sono 
stati sostituiti dall’attribuzione alle Regioni nel cui territorio 
avviene il consumo, a titolo di tributo proprio, di una quota 
dell’accisa sulla benzina per autotrazione. Per assicurare un 
livello di finanziamento pari a quelli dei trasferimenti soppressi, 
è stato istituito un Fondo perequativo che corrisponde alle 
singole Regioni, a decorrere dal 1997, un importo equivalente 
alla differenza tra il gettito realizzato nel 1996 e l’ammontare di 
detti trasferimenti. Nel 1996, ad eventuali difficoltà di cassa, le 
Regioni avrebbero potuto far fronte attraverso anticipazioni 
straordinarie concesse dal Ministero del Tesoro. 
Infine, l’ultimo periodo del comma 9 ha stabilito che, nel 
1996, le Regioni avessero l’obbligo di destinare al settore 
pubblico locale risorse di ammontare non inferiore alla quota del 
Fondo Nazionale Trasporti a ciascuna di loro assegnata nel 1995. 
  
In conclusione si può osservare come nel corso del tempo 
si siano succeduti numerosi provvedimenti caratterizzati da 
grande episodicità e frammentarietà, dettati spesso da esigenze 
emergenziali, senza il supporto di una logica organica di 
programmazione e di integrazione dei vari sistemi di trasporto. 
Questi sistemi di trasporto a volte non erano nemmeno dotati di 
adeguate risorse finanziarie, di efficaci sistemi di controllo e di 
responsabilizzazione dei soggetti istituzionali e gestionali 
coinvolti a vario titolo nelle fasi di attuazione. Era pertanto 
necessario un intervento legislativo di più ampio respiro che 
portasse a significativi miglioramenti di carattere generale.
 5
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
                                                           
5
 ISFORT, 1999, “Il trasporto locale oltre la crisi”, Roma, Gangemi Editore, pp. 265-267. 
  
2 
LA LEGISLAZIONE VIGENTE 
 
2.1 Situazione delle gestioni commissariali prima 
dell’affidamento a FS. 
 
 
2.1.1 Nozione e caratteristiche delle gestioni 
commissariali. 
 
Nel nostro ordinamento giuridico l’esercizio delle 
ferrovie istituzionalmente affidate alle Ferrovie dello Stato 
(prima azienda autonoma nell’ambito del ministero dei trasporti, 
poi Ente FS ed, infine, FS S.p.A.), ha avuto come alternativa 
l’esercizio in regime di concessione, ossia l’esercizio da parte di 
enti, privati o pubblici, su delega (concessione) dello Stato. 
La legge 7 luglio 1907, n. 429 recante l’ordinamento 
dell’esercizio di Stato delle ferrovie non concesse all’industria 
privata recita:  
“Lo Stato esercita direttamente, per mezzo di 
un’amministrazione autonoma, le Ferrovie da esso costituite o 
riscattate o quelle concesse all’industria privata che, per effetto 
di leggi precedenti, esso deve esercitare o di cui venga a scadere 
la concessione (art.1). L’assunzione dell’esercizio di altre 
  
ferrovie da parte dello Stato, che avvenga per decadenza di una 
concessione o di una convenzione di esercizio a termini di legge 
o di contratto, è autorizzata con decreto reale (art.2). 
Nel caso di cessazione del rapporto concessionale, ove lo 
Stato non avesse voluto disarmare la ferrovia, avrebbe dovuto 
esercitarla attraverso l’Azienda Autonoma delle FS. 
Nel tempo, tuttavia, è sorta una terza forma d’esercizio 
che, prevista da talune norme come eccezionale e provvisoria, ha 
acquisito, per il concorso di varie circostanze, carattere di 
stabilità, se non di definitività: l’esercizio in gestione 
commissariale governativa.  L’art. 184 del Testo Unico delle 
disposizioni di legge per le ferrovie concesse all’industria 
privata, approvato con, R.D. 9 maggio 1912, n. 1447, nel testo 
modificato dall’art.1 del R.D.L. 4 giugno 1936, n.1336, recita: 
 “Qualora l’esercizio di una ferrovia pubblica venga 
interrotto sulla totalità o su parte del percorso senza che il 
concessionario provveda immediatamente a ripristinarlo, o se 
l’esercizio medesimo venga eseguito con gravi e ripetute 
irregolarità, il Ministero delle Comunicazioni prefigge un 
termine perentorio al concessionario per il ristabilimento 
regolare del servizio. Scaduto tale termine, il concessionario che 
non abbia adempiuto all’ingiunzione, senza che – a giudizio 
insindacabile dell’Amministrazione – risulti dimostrata 
l’esistenza di impedimenti dovuti a cause di forza maggiore o 
comunque indipendenti dal fatto proprio, decade dalla 
  
concessione e vengono applicate le disposizioni vigenti in 
materia. 
Anche in pendenza del termine anzidetto il Ministero 
delle Comunicazioni potrà prendere d’ufficio, a spese e rischio 
del concessionario, le misure necessarie per il ripristino e la 
continuazione del servizio assumendone eventualmente anche la 
gestione. 
In ogni caso la gestione governativa può essere effettuata 
fino a quando le condizioni per la riconsegna della linea al 
concessionario, o, quando questo sia stato dichiarato decaduto, 
per la consegna ad altro Ente, siano tali da assicurare – a 
giudizio esclusivo dell’Amministrazione – la regolarità e 
continuità del servizio”.  
A sua volta, il D.L.C. 10 luglio 1947, n. 787 ha previsto 
l’assunzione in esercizio, anche temporaneamente, dallo Stato, o 
con gestione diretta governativa o a mezzo dell’Amministrazione 
delle FS, della ferrovia concessa all’industria privata per la quale 
sia stata dichiarata la decadenza del concessionario o per 
inadempienza agli obblighi assunti nel contratto di mutuo di cui 
alla legge stessa, ovvero per qualsiasi altra causa (art.7).
1
 
Infine, l’art. 18 della legge 2 agosto 1952, n. 1221, 
recante provvedimenti per l'esercizio e il potenziamento di 
                                                           
1
 “Le Gestioni Commissariali in affidamento triennale alla FS S.p.A..”, C.A.F.I. Editore, 
Febbraio 1998,  pp. 1-5. 
  
ferrovie o di altre linee di trasporto in regime di concessione, 
recita: 
“Nel caso di normale scadenza di una concessione, senza 
che ne sia stata resa possibile la tempestiva rinnovazione, durante 
il periodo intercedente tra la cessazione della precedente 
concessione e l’assunzione dell’esercizio da parte di nuovo 
concessionario, il Ministero dei trasporti è autorizzato a gestire 
direttamente il pubblico servizio per la durata massima di un 
anno, salvo proroga da concedersi per giustificati motivi per altri 
due anni, con decreto del Presidente della Repubblica da 
promuoversi d’intesa tra il Ministero per i trasporti e quello per il 
tesoro”.
2
 
Ai sensi del citato art.184 T.U. 9 maggio 1912, n. 1447 
vennero istituite le seguenti gestioni commissariali: 
- Gestione per le Ferrovie padane: D.M. del 1933, in 
pendenza della decadenza del concessionario, dichiarata con R.D. 
nello stesso anno. 
- Gestione per la Ferrovia Circumetnea: D.M. del 1947. 
- Gestione per la ferrovia Genova-Casella: D.M. del 
1949, in pendenza della decadenza del concessionario, dichiarata 
con D.P.R. del 1954, n. 218. 
- Gestione per la Ferrovia Penne-Pescara: D.M. del 
1935. 
                                                           
2
 Ferrovie dello Stato S.p.A., “Il trasporto locale”, normativa di riferimento, ottobre 1993, 
Divisione Formazione Trasporti e Servizi, sezione “Leggi statali in materia di trasporti”. 
  
-   Gestione per la Ferrovia Torino-Ceres: D.M. del 1967. 
- Gestione per la Ferrovia Benevento-Napoli  via Valle 
Caudina: D.M. del 1971. 
- Gestione della Strade Ferrate Sarde e delle Ferrovie 
complementari: D.D.M.M. del 1971. 
Ad eccezione della Torino-Ceres ( concessa, dopo quasi 
un ventennio di gestione commissariale, alla S.A.T.T.I., società 
di proprietà azionaria del Comune di Torino già concessionaria 
della ferrovia Settimo Torinese-Rivarolo) nessun’altra delle linee 
suindicate poté essere riconcessa all’industria privata per 
mancanza di aspiranti alla concessione, ovvero inserita nella rete 
FS, sia per l’indisponibilità dell’Azienda ad acquisire esercizi 
fortemente passivi, sia per obiettive difficoltà tecniche (diversità 
di scartamento, di sistema di trazione, ecc.). Nell’impossibilità 
pertanto, di sopprimere il servizio, ancora rispondente alle 
necessità di traffico locale, si è continuato l’esercizio in regime di 
gestione commissariale.  
Venne istituita con D.M. 645/80 la Gestione della 
Ferrovia Adriatico-Sangritana. 
Altre gestioni commissariali, infine, vennero direttamente 
istituite con legge, contestualmente all’estromissione del 
concessionario : 
- Gestione delle Ferrovie Meridionali Sarde ( legge 11 
dicembre 1954 n. 1178 ); 
  
- Gestione delle Ferrovie Calabro-Lucane (legge 23 
dicembre 1963, n. 1855); 
- Gestione delle Ferrovie Terni-Ponte S. Giovanni-
Umbertide con derivazione Ponte S. Giovanni-Perugia ( Centrale 
Umbra ) e Umbertide- San Sepolcro ( legge 7 agosto 1982, n. 
526). 
Di fronte alla realtà di queste gestioni si è consolidato un 
concetto tradizionale, secondo cui la linea in gestione deve 
considerarsi sempre esercitata in regime di concessione 
all’industria privata e come tale va sottoposta alla vigilanza degli 
organi centrali e periferici del Ministero dei Trasporti, con le 
stesse modalità seguite per le linee esercitate dai concessionari.  
Tale tesi è apparsa il frutto di un equivoco, che nella 
pratica ha determinato gravi confusioni. 
Invero, tale modo di considerare la gestione governativa 
aveva un suo fondamento solo se riferito alla particolare ipotesi 
dell’esercizio commissariale in costanza del rapporto 
concessionale ( c.d. gestione “in danno del concessionario”). In 
tal caso, infatti, il commissario esercitava un’attività che era 
ancora nella sfera giuridica del concessionario, sicché il suo 
esercizio non modificava la formula organizzatoria  prescelta per 
l’effettuazione del servizio, che rimaneva quella della 
concessione. Di qui l’assoggettamento alle regole concernenti le 
ferrovie concesse.