Le elezioni in contesti di post-conflitto. Teoria e pratica dell'assistenza elettorale internazionale

5 
 
 
INTRODUZIONE 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
“While democracy must be more than elections, it is also true it cannot be less”
1
. Con queste parole, 
l‟allora Segretario Generale delle Nazioni Unite Kofi Annan ha sottolineato il ruolo centrale dei 
processi elettorali nelle attività di diffusione della democrazia su scala globale. In ogni regime 
democratico lo svolgimento di elezioni, che si configura come il momento in cui il popolo sceglie 
liberamente i propri rappresentanti nelle istituzioni statali, costituisce una delle massime espressioni 
della sovranità nazionale, ed in quanto tale è stato a lungo considerato come una questione di 
rilevanza meramente interna, rispetto alla quale Stati terzi ed organizzazioni internazionali erano 
obbligati a restare estranei. 
  Questa concezione è andata progressivamente erodendosi nel corso del secondo dopoguerra, ed in 
particolar modo a seguito della fine della Guerra Fredda, quando gli Stati dell‟Europa Centro-
Orientale e dell‟ex Unione Sovietica hanno iniziato un processo di transizione verso forme di 
rappresentanza più aperte e pluralistiche. Le difficoltà incontrate da questi Paesi hanno infatti posto 
l‟accento sulla necessità di fornire a Stati privi di tradizioni consolidate in ambito democratico gli 
strumenti per lo svolgimento di elezioni libere e corrette, generando così programmi di assistenza 
che hanno spaziato dalla semplice consulenza tecnica ad attività di osservazione e monitoraggio 
sulla regolarità delle procedure adottate in occasione dei principali eventi elettorali. Tali forme di 
supporto si sono nel tempo estese a tutte le democrazie nascenti o in fase di consolidamento, 
                                                           
1
  Kofi Annan, “UN Secretary General Kofi Annan's Closing Remarks to the Ministerial”, Warsaw, June 27th 2000,  
http://www.demcoalition.org/pdf/un_secertary_gen_kofi_annan.pdf
6 
 
determinando la creazione di formule di intervento specifiche, il coinvolgimento di un numero 
sempre maggiore di attori intergovernativi e non governativi e la nascita di studi approfonditi su 
tutti i vari settori dell‟assistenza elettorale, facendo a tutti gli effetti di quest‟ultima una componente 
fondamentale dell‟aiuto internazionale allo sviluppo. 
  Di pari passo con questo trend, il coinvolgimento sempre maggiore di istituzioni internazionali, e 
delle Nazioni Unite in particolare, nell‟assistenza alla ricostruzione politica ed economica di Paesi 
emergenti da situazioni di conflitto armato ha portato alla luce il ruolo fondamentale dei processi 
elettorali per la stabilizzazione ed il ripristino dell‟ordine in simili contesti. Per loro natura, le 
società post-belliche presentano un terreno particolarmente ostico per lo svolgimento di operazioni 
complesse, sotto il profilo tecnico, logistico e di sicurezza, come l‟organizzazione di un evento 
elettorale: esse presentano infatti, oltre alle difficoltà connesse con le distruzioni materiali ed umane 
causate dal conflitto, un panorama politico estremamente polarizzato, caratterizzato da profonde 
divisioni e popolato da attori interessati a sfruttare la fase di debolezza istituzionale per guadagnare 
margini di influenza sul Paese; molti di questi Paesi inoltre, essendo privi di un background 
democratico precedente al conflitto, presentano lacune enormi in termini di competenze umane ed 
istituzionali, a cui la comunità internazionale ha dovuto sopperire. 
  Le Nazioni Unite hanno progressivamente integrato attività di assistenza elettorale all‟interno dei 
mandati delle proprie missioni di peacekeeping, provvedendo anche, nei casi in cui tali missioni 
hanno assunto il ruolo di amministrazioni ad interim di un Paese, alla gestione diretta delle prime 
elezioni post-belliche. Un‟analisi dei risultati di tali operazioni mostra come, accanto a brillanti 
successi, non siano mancati alcuni clamorosi fallimenti, che hanno talvolta pregiudicando ab initio i 
processi di democratizzazione e che, in alcuni casi, hanno causato il riaccendersi delle ostilità. 
  Lo scopo di questa tesi è dunque quello di tentare di determinare, attraverso un‟analisi 
comparativa delle operazioni di assistenza elettorale in contesti post-bellici ed un esame dei 
principali contributi teorici emersi negli ultimi anni su questi temi, quali fattori possano contribuire 
al corretto svolgimento di un processo elettorale, riducendo il rischio di un ritorno allo scontro 
armato e ponendo le basi per lo sviluppo autonomo di istituzioni democratiche all‟interno del Paese. 
Nel primo capitolo verranno evidenziate le dinamiche della progressiva “internazionalizzazione” 
dei processi elettorali statali, portando alla luce le modalità in cui gli attori sovranazionali hanno 
cercato di assistere il progressivo consolidamento di regimi democratici a livello globale. Verrà 
inoltre presentata un‟analisi specifica sul ruolo delle elezioni nei contesti post-bellici, attraverso 
l‟individuazione degli attori coinvolti e dei tratti generali che simili situazioni presentano per le
7 
 
attività internazionali. Il secondo capitolo riguarderà invece gli aspetti più strettamente connessi con 
l‟indizione delle prime elezioni successive alla conclusione delle ostilità: si cercherà di rispondere a 
due domande fondamentali che hanno diviso gli studiosi e presentato notevoli difficoltà agli 
operatori sul terreno, e riguardanti il timing, ovvero il lasso di tempo migliore entro il quale avviare 
un processo elettorale, ed il sequencing, ovvero la successione dei livelli amministrativi a cui 
restituire la legittimazione del voto popolare. Il terzo capitolo cercherà di delineare il quadro 
amministrativo e legislativo delle elezioni, e soprattutto la natura e le funzioni degli organi di 
gestione delle elezioni e gli effetti delle leggi elettorali sul sistema politico di un Paese emergente 
da situazioni di violenza armata. Nel quarto ed ultimo capitolo, infine, verrà delineata una serie di 
tematiche connesse con lo sviluppo dei sistemi partitici in contesti di post-conflitto, che 
costituiscono una variabile determinante per la sostenibilità dei processi di democratizzazione. 
  Tentare di fornire degli schemi universalmente applicabili per l‟azione dei soggetti internazionali 
impegnati in attività di assistenza elettorale risulterebbe fuorviante, oltre che impossibile; ciascuna 
situazione presenta infatti delle specificità politiche, culturali ed operative imprescindibili per il 
corretto svolgimento di qualunque attività di assistenza. Tuttavia, portare alla luce gli elementi 
determinanti che hanno consentito il successo di un‟operazione, ed isolare le debolezze di 
determinati approcci, può consentire di fare chiarezza su quali siano i rischi e le opportunità 
connesse con i principali ambiti di intervento, e su quali siano i margini di manovra a disposizione 
delle istituzioni internazionali in questo ambito ormai considerato fondamentale per il 
mantenimento della pace e la diffusione di regimi democratici.
8 
 
 
CAPITOLO 1 
 
LA COMUNITA’ INTERNAZIONALE ED I PROCESSI ELETTORALI 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1.1 – La dimensione internazionale dei processi elettorali 
 
  Nei Paesi governati da regimi democratici il momento elettorale, ovvero l‟atto mediante il quale i 
cittadini scelgono i propri rappresentanti, costituisce indubbiamente una delle maggiori espressioni 
della sovranità statale. In questa prospettiva, dunque, ogni elezione rappresenterebbe, secondo i 
principi di uguaglianza sovrana e di non ingerenza negli affari interni di un altro Stato che sono 
posti alla base dell‟ordinamento internazionale e codificati nella Carta delle Nazioni Unite
2
, un 
evento di rilevanza esclusivamente interna, rispetto al quale ogni altro Stato dovrebbe esimersi 
dall‟intervenire in qualsivoglia forma. 
  Tuttavia il diritto internazionale, a livello sia consuetudinario che pattizio, non si limita a tutelare 
gli Stati da ingerenze esterne, ma pone altresì obblighi chiari e cogenti su alcune caratteristiche 
fondamentali che i processi elettorali interni devono soddisfare. In particolare, l‟articolo 21 della 
Dichiarazione Universale dei Diritti dell‟Uomo sancisce che: “(1) Every citizen has the right to take 
part in the government of his country, direcly or through freely chosen representatives; (2) The will 
of the people shall be the basis of the authority of government; this will shall be expressed in 
periodic and genuine elections which shall be held by universal and equal suffrage and shall be 
                                                           
2
 In particolare, l‟articolo 2.7 recita: “Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to 
intervene in matters which are essentially within the domestic jurisdiction of any state”. Cfr. Charter of the United 
Nations, http://www.un.org/en/documents/charter/
9 
 
held by secret vote or by equivalent free voting procedures.”
3
 Il Patto sui Diritti Civili e Politici del 
1966, inoltre, afferma all‟articolo 25: “Every citizen shall have the right and the opportunity, 
without any of the distinctions mentioned in article 2 and without unreasonable restrictions: (a) To 
take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives; (b) To 
vote and to be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage 
and shall be held by secret ballot, guaranteeing the free expression of the will of the electors”.
4
 Tali 
obblighi sono stati ulteriormente ribaditi ed approfonditi in numerosi trattati a livello regionale, 
alcuni dei quali istituiscono anche strumenti di verifica del loro rispetto. 
  Gli ultimi due decenni hanno visto un significativo incremento del numero di Stati governati da 
organi democraticamente eletti. Secondo Freedom House, ad oggi 115 Stati su 194 sono 
classificabili come “democrazie elettorali”, un dato che, nonostante una leggera flessione registrata 
negli ultimi 5 anni, costituisce un incremento rilevante rispetto al dato di 69 registrato nel 1989
5
. 
Buona parte di tale incremento è indubbiamente ascrivibile al dissolvimento del blocco sovietico ed 
alla conseguente caduta dei regimi comunisti che popolavano l‟Europa centro-orientale; tuttavia, 
esempi di successo nella transizione alla democrazia sono riscontrabili anche in altre zone del 
mondo, anche grazie all‟attività svolta in questo senso da numerosi attori sovranazionali, prime tra 
tutte le Nazioni Unite. 
  L‟ingresso nel novero delle democrazie di nuovi Stati, spesso reduci da lunghi periodi di dittatura 
o, talvolta, al primo contatto con le procedure e le norme che regolano i processi elettorali, ha 
generato in questi stessi Stati la necessità di padroneggiare i complessi meccanismi che sottendono 
ai processi elettorali, o quantomeno di adeguarsi ad alcuni standard minimi in materia, al fine di 
garantire il rispetto delle norme sopra menzionate. La comunità internazionale si è spesso mostrata 
solerte nel rispondere ad una tale necessità: l‟accento posto da numerosi organismi internazionali 
sulla democratizzazione come elemento fondamentale di stabilità e sviluppo ha infatti avuto un 
elemento centrale nel capacity building a livello elettorale, con un ingente sforzo a livello 
finanziario, umano ed intellettuale. I processi elettorali, infatti, non sono limitati esclusivamente 
all‟arco di tempo necessario all‟espressione del voto popolare, al conteggio dei voti ed 
all‟attribuzione dei seggi, ma costituiscono un vero e proprio ciclo che coinvolge, ed influenza, tutti 
                                                           
3
 United Nations General Assembly, Universal Declaration of Human Rights, 1948 
4
  United Nations General Assembly, International Covenant on Civil and Political Rights, 1966 
5
  Freedom House, “Electoral democracies”, 
http://www.freedomhouse.org/uploads/fiw11/ElectoralDemocraciesFIW2011.pdf