Le contromisure pacifiche nel diritto internazionale per gross violations di diritti umani

 9
questione e la ritorsione, l’inadimplenti non est 
adimplendum e la legittima difesa.  
Sebbene questo studio riguardi soltanto le 
contromisure pacifiche lo studio richiama brevemente 
anche la nozione di contromisura armata. Il richiamo alla 
suddetta contromisura è particolarmente importante poiché 
è stato proprio il divieto di ricorrere a contromisure 
implicanti l’uso della forza, stabilito dal diritto 
internazionale generale, a fare in modo che nella maggior 
parte dei casi di illeciti il ricorso alla contromisura 
pacifica costituisca l’unica reazione possibile.  
La seconda sezione del primo capitolo è dedicata, 
invece,  alle gross violations. L’argomento sarà 
introdotto con un’analisi approfondita della nozione di 
obblighi erga omnes, dei quali fanno parte i diritti 
umani essenziali, dove verranno esposte le varie opinioni 
della dottrina relative al significato di questi 
obblighi. Si prenderanno in considerazione soprattutto le 
opinioni che fanno derivare dagli obblighi erga omnes la 
possibilità da parte di tutta la comunità internazionale 
di reagire in caso di violazione dei suddetti obblighi. 
Ne segue poi una definizione dettagliata di “gross 
violation” e un’analisi delle violazioni di diritti umani 
che sono comunemente accettate dal diritto internazionale 
 10
come rientranti nella suddetta categoria: schiavitù, 
tortura, genocidio, apartheid e sparizione di prigionieri 
politici. 
Una volta esaminata la definizione di contromisura, 
nel secondo capitolo verranno esposti i limiti che gli 
Stati devono rispettare nell’esercizio di questo 
istituto, stabiliti dal diritto internazionale e 
riconosciuti dalla comunità mondiale. Difatti, il ricorso 
a contromisure pacifiche incontra, nel momento della sua 
attuazione, una serie di limiti imposti dal diritto 
internazionale generale a cui lo Stato o l’organizzazione 
internazionale che decidono di reagire si devono 
conformare. Il limite su cui la maggior parte della 
dottrina è concorde è quello della proporzionalità, ma si 
esaminerà anche il più controverso obbligo di adempimenti 
preventivi all’adozione di contromisure pacifiche, 
considerando le differenti opinioni esistenti in dottrina 
al riguardo. Sempre in relazione al problema di un 
eventuale obbligo di procedura preliminare, si esaminerà 
l’incidenza dell’obbligo di regolamento delle 
controversie in via amichevole e i lavori della 
Commissione di diritto internazionale in tema di 
adempimenti preventivi. 
 11
Il terzo capitolo, suddiviso in due sezioni, è 
dedicato ad un esame della prassi. La prima sezione 
contiene un esame generale della prassi in materia di 
contromisure pacifiche. Sono state elencate  le varie 
tipologie di contromisure pacifiche, come per esempio 
quelle riguardanti le immunità diplomatiche, lo status 
territoriale o la nazionalizzazione di beni stranieri. 
Ogni tipologia di contromisura pacifica analizzata sarà 
accompagnata da un esempio della prassi, che verrà poi 
valutata in base ai parametri esposti nel capitolo II, 
ossia il rispetto del limite di proporzionalità, di 
un’attività preliminare, del limite temporale e il 
rispetto del diritto cogente.  
La seconda sezione di questo capitolo riguarda da 
vicino il punto centrale di questo lavoro: le 
contromisure pacifiche attuate in reazione a gross 
violations. Questa parte è dedicata all’analisi di casi 
emblematici di contromisure pacifiche in reazione a 
violazioni di diritti umani fondamentali, come il 
freezing, la revoca di rapporti di assistenza economica e 
l’embargo. Anche l’analisi della prassi riguardante la 
violazione di diritti umani essenziali è caratterizzata 
da una valutazione sulla base dei limiti esposti nel 
capitolo II. 
 12
La maggior parte di questo lavoro analizza le 
contromisure pacifiche adottate dagli Stati. Poiché a 
questo istituto possono ricorrere anche le organizzazioni 
internazionali, l’ultimo capitolo di questo studio è 
dedicato alle contromisure pacifiche decise in seno alle 
Nazioni Unite e all’Unione Europea. Verranno analizzate 
le due organizzazioni internazionali di maggiore 
rilevanza all’interno della comunità internazionale e le 
ipotesi in cui esse possono ricorrere a contromisure 
pacifiche. Per quanto riguarda l’Unione Europea si 
prenderanno in considerazione le contromisure adottate a 
seconda del caso in cui vi sia o meno una precedente 
delibera del Consiglio di sicurezza dell’ONU al riguardo. 
In questo modo è possibile analizzare anche le 
interazioni tra le due organizzazioni su questo tema.   
 13
 
CAPITOLO I 
NOZIONE DI CONTROMISURA E DI OBBLIGHI ERGA OMNES NEL 
DIRITTO INTERNAZIONALE 
 
Sezione I. Nozione di contromisura nel diritto 
internazionale 
 
1. Evoluzione storica dell’istituto della contromisura  
L’importanza della contromisura è legata al fatto 
che l’effettività di un ordinamento giuridico dipende in 
larga misura dalle conseguenze reali o prevedibili della 
mancata osservanza degli obblighi da esso imposti
1
.  
Difatti, esempi di autotutela, individuale o 
collettiva, possono essere individuati in ogni epoca e 
presso ogni popolo
2
. Le prime tracce di contromisura 
documentate, anche se in forma embrionale, possono essere 
fatte risalire al tempo dello sviluppo dei Comuni, ai 
primi del Mille
3
. Con il crollo dell’impero romano, e 
quindi con il venir meno dell’autorità centrale, emerse 
                                                 
1
 Forlati Picchio, “La sanzione nel diritto internazionale”, pagg. 
71 ss. 
2
 Rinaudo, “Rappresaglia”, in “Novissimo Digesto Italiano, vol. XIV” 
(Torino, 1968), pag. 793. 
3
 De Mas Latrie, “Du droit de marque ou droit de représailles au 
moyen âge” (Parigi, 1875) 
 14
sempre di più la tendenza a farsi giustizia da sé. La 
contromisura è quindi nata e si è sviluppata come mezzo 
per conseguire il risarcimento di un danno o la 
soddisfazione di un’offesa mediante l’appropriazione, da 
parte del soggetto leso, dei beni appartenenti al 
debitore. In un momento di instabilità e cambiamenti la 
contromisura si prestava a produrre “abusi ed 
inconvenienti gravissimi, svolgendosi senza freno né 
leggi”
4
. L’ovvia conseguenza di questa situazione è che, 
appena vennero a formarsi nuovi centri di autorità, 
questi  hanno concentrato le loro forze a cercare di 
eliminare, o quantomeno disciplinare, il ricorso alla 
contromisura. Il ricorso a tale misura di autotutela è  
stato gradualmente regolamentato dagli Statuti comunali 
che disponevano indicazioni sui soggetti legittimati ad 
adottare queste misure e sull’entità del danno che poteva 
essere inflitto, fino a giungere a norme molto più 
restrittive, in base alle quali determinati beni e 
persone erano da considerarsi immuni dalle misure 
unilaterali
5
. L’evoluzione normativa dell’istituto ha 
comportato un suo cambiamento sostanziale; da misura di 
                                                 
4
 Anzilotti, “Corso di diritto internazionale vol. III, I modi di 
risoluzione delle controversie internazionali, Parte I” (Roma, 
1952), pag. 152. 
5
 De Guttry, “Le rappresaglie non comportanti la coercizione 
militare nel diritto internazionale” pagg. 5-11. 
 15
autotutela attuabile da privati cittadini, la 
contromisura è entrata nella sfera di potere dei Comuni i 
quali poi, eventualmente, concedevano ai cittadini 
richiedenti, il diritto di intraprendere determinate 
azioni. Questo sistema si perfezionò fino ad arrivare al 
rilascio di vere e proprie Carte di rappresaglia che 
introdussero consistenti limitazioni riguardanti i 
presupposti, l’oggetto e le modalità di esercizio di 
queste forme di autotutela. In altri termini, si è 
passati da un sistema di contromisure privato ad uno 
pubblico. Questo cambiamento si riflette anche in un 
diverso contenuto dell’istituto: nelle sue forme iniziali 
la contromisura aveva come scopo principale il 
risarcimento immediato del danno sofferto, mentre la 
contromisura “pubblica”, ossia non adottata dal singolo 
cittadino, mira a punire un altro Stato o comunque a 
indurlo a mutare il proprio comportamento illecito. Nella 
prima fase di attività statale l’esercizio delle 
contromisure era talmente privo di limiti che una 
distinzione vera e propria tra il  suddetto istituto e la 
guerra risultava spesso difficile
6
. Con il passare degli 
anni, i caratteri della contromisura vennero delineati 
                                                 
6
 Cavaglieri, “Note critiche sulla teoria dei mezzi coercitivi al di 
fuori dela guerra” in “Rivista di diritto internazionale” (1915) 
pag. 23 ss e pag. 305. 
 16
con maggior precisione e i presupposti che ne legittimano 
il ricorso e le modalità di esercizio furono limitati. La 
Convenzione Drago Porter
7
, che introdusse limiti molto 
stringenti alla possibilità di ricorrere alla forza 
armata per il recupero dei crediti, è la prova di questa 
evoluzione.  
Anche le contromisure comportanti l’uso della forza 
militare adottate in tempo di pace sono state severamente 
limitate nel corso del tempo, fino ad arrivare ad oggi 
dove l’uso della forza armata è vietato dallo Statuto 
delle Nazioni Unite. Lo Statuto ha, infatti, fatto luce 
sulla legittimità delle misure di autotutela implicanti 
l’uso della forza. I numerosi statements fatti durante le 
riunioni del Consiglio di Sicurezza
8
, le precise 
disposizioni contenute in importanti risoluzioni adottate 
dall’Assemblea Generale
9
 e in altri atti internazionali 
di rilievo
10
, nonché le opinioni espresse da parte della 
                                                 
7
 Convenzione  Drago-Porter sul divieto dell’uso della violenza 
militare per il recupero dei debiti contrattuali del 18 ottobre 
1907. 
8
 Higgins, “The development of international law throught the 
polical organs of the United Nations” (Londra, New York, Toronto 
1963), pagg. 155 ss. 
9
 Vedi ad esempio la “Declaration on principles of international law 
concernine friendly relations and cooperation among states in 
accordane witrh the charter of the United Nations” adottata 
dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 24 ottobre 1970 con 
Risoluzione 2625. 
10
 Vedi ad esempio l’Atto Finale della Conferenza sulla Sicurezza e 
la Cooperazione in Europa, sottoscritto a Helsinki l’1 agosto 1975, 
in cui è stato previsto un espresso obbligo degli Stati di 
 17
dottrina
11 
contribuiscono, infatti, a rafforzare la 
convinzione che il divieto di ricorrere a contromisure 
comportanti la coercizione militare si possa ormai 
considerare una norma di diritto internazionale generale.  
E’ però da rilevare che la dottrina non è 
completamente concorde su questo tema
12
. 
 Come rileva dall’analisi appena esposta, le forme e 
le modalità di esercizio dell’istituto della contromisura 
sono molto cambiate nel corso degli anni.  Questa 
evoluzione è però segnata da un momento di cruciale 
cambiamento dell’istituto: l’entrata in vigore della 
Carta delle Nazioni Unite nel 1945. Difatti, come è stato 
già menzionato, costituisce convinzione diffusa che prima 
di questa data il ricorso alle contromisure (al tempo 
vere e proprie rappresaglie) era ritenuto perfettamente 
lecito a meno che specifiche norme non disponessero il 
                                                                                                                                                       
astenersi da qualsiasi atto di rappresaglia esercitato per mezzo 
della forza  
11
 Albert, “ Du droit de se faire justice dans la société 
internationale depuis 1945” (Parigi, 1983), pag. 34.  
12
 Sono Autori che, riferendosi alle mutate esigenze della comunità 
internazionale, al mancato funzionamento del sistema di sicurezza 
collettiva, alle conseguenze del terrorismo e alla prassi più 
recente (specialmente di Israele e degli Stati Uniti), hanno 
configurato la possibilità di ricorrere a rappresaglie armate 
almeno in determinate circostanze: vedi Falk, “The Beirut Raid and 
the International Law of Retaliation” in “American Journal of 
International Law” (1969), Bowett, Reprisals Involving Recourse to 
Armed Force, ibidem, (1972), Levenfeld “Israel’s Counter-Fedayeen 
Tactics in Lebanon: Self-defense and Reprisal Under Modern 
International Law”, in “Columbia Journal of Transnational Law” 
(1982).  
 18
contrario
13
. Un esame della prassi di tale periodo 
testimonia l’esistenza di numerosi precedenti in cui gli 
Stati adottarono misure di rappresaglia senza incontrare 
particolari proteste da parte da parte degli altri membri 
della comunità internazionale
14
. Infatti, durante il XIX 
secolo gli Stati adottavano costantemente “measures of 
short of war” giustificandole come rappresaglie
15
. 
Nonostante la grande libertà di cui godevano gli Stati 
nel ricorrere alle contromisure, essi osservavano 
comunque determinate modalità. Prima di prendere una 
misura di autotutela veniva esperito un tentativo di 
soluzione della controversia, inoltre il provvedimento 
non doveva essere sproporzionato rispetto all’illecito 
commesso dalla Stato offensore. Era stato inoltre più 
volte affermato che le decisioni sarebbero state revocate 
appena fosse stato raggiunto lo scopo della contromisura 
intrapresa
16
. Questi limiti che si possono scorgere nella 
procedura d’adozione della contromisura venivano 
considerati, comunque, con un alto grado di flessibilità, 
a tal punto che, secondo una parte della dottrina essi 
                                                 
13
 Un esempio di simili norme è la citata Convenzione di Drago 
Porter del 1907. 
14
 Moore, “A Digest of International Law” vol. VII, pagg. 105 ss. 
15
 Hindmarsh, “Force in Peace”(Cambridge, 1933), pag. 58. 
16
 Bluntschili, “Le droit international codifié” (Parigi) pagg. 291 
ss. 
 19
costituivano solo delle regole d’umanità, d’equità e di 
buona fede cui lo Stato non era giuridicamente 
vincolato
17
. 
Con la nascita della Società delle Nazioni
18
 sono 
sorti i primi dubbi circa la legittimità della 
contromisura militare. Infatti, il Patto della Società 
delle Nazioni aveva introdotto il divieto di ricorrere 
alla forza armata; nonostante questo divieto avesse 
numerose eccezioni, tra queste non era presente la 
rappresaglia.  
Il problema della compatibilità delle contromisure 
implicanti la coercizione militare con le disposizioni 
del suddetto Patto è emerso in particolar modo in 
occasione del bombardamento e della successiva 
occupazione (31 agosto 1923) dell’Isola di Corfù da parte 
della flotta italiana
19
. Tale azione era stata posta in 
atto come reazione al rifiuto del governo greco di 
conformarsi a tutte le richieste avanzate dall’Italia in 
seguito all’incidente avvenuto a Janina in cui era stato 
ucciso il Generale Tellini, Presidente della Commissione 
                                                 
17
 Cavaglieri, “Règles générales du droit de la paix” in 26 
R.C.A.D.I. (1929) pag. 576. 
18
 La Società delle Nazioni fu fondata il 25 gennaio 1919 dalla 
parte I del Trattato di Versailles e tenne la sua prima conferenza 
a Ginevra il 15 novembre 1920. La Società si dissolse formalmente 
il 18 aprile 1946 e trasferì la sua missione alle Nazioni Unite. 
19
 Hackworth, “Digest of international law” vol. VI (Washington, 
1943) pag.151 ss. 
 20
per la delimitazione della frontiera dell’Albania, e 
quattro suoi collaboratori (27 agosto 1923).  
Di fronte a questo problema, e viste le incertezze 
emerse in quella occasione circa la compatibilità 
dell’azione italiana con le norme previste dal Patto 
della Società delle Nazioni, il Consiglio della Società 
decise di rivolgere un quesito ad hoc ad un Comitato di 
Giuristi. Il Comitato rispose che le misure di 
coercizione che non sono destinate a continuare degli 
atti di guerra possono essere conciliabili o non con gli 
articoli 12 e 15 del Patto, e spetta al Consiglio 
responsabile della controversia di decidere 
immediatamente, tenendo conto di tutte le circostanze e 
della natura delle misure prese, se è il caso di 
raccomandare il mantenimento o la cessazione delle misure 
in questione
20
.  
Il caso appena illustrato non è stato l’unico a 
sollevare dubbi sulla legittimità delle rappresaglie 
armate; questo problema si è proposto ripetutamente nel 
corso degli anni successivi, ed in particolar modo in 
occasione della stipulazione del Patto di Parigi (1928). 
                                                 
20
 Le risposte fornite dal Comitato e fatte proprie dal Consiglio 
della Società delle Nazioni il 13 marzo 1924, sono riprodotte in 
“Journal Officiel de la Société des Nations” V num. IV (Aprile 
1924). 
 21
Le disposizioni del suddetto Patto condannarono il 
ricorso alla guerra come mezzo di soluzione delle 
controversie internazionali e come strumento di politica 
nazionale
21
. 
La dottrina era sostanzialmente concorde nel 
riconoscere, in presenza dei giusti presupposti, la 
legittimità del ricorso alle contromisure, intese come 
tutte le misure di costrizione (militari, economiche, 
ecc.) che tendono ad obbligare la controparte sia a 
cessare che a riparare un illecito commesso
22
 .  
Alla luce di quanto detto risulta quindi evidente 
che, prima dell’entrata in vigore della Carta delle 
Nazioni Unite gli Stati godevano di un’ampia libertà, 
salvo limitate eccezioni, di ricorrere sia a contromisure 
pacifiche che armate.  
Il 1945 rappresenta quindi uno spartiacque, visto 
che la Carta dell’ONU ha introdotto una serie di norme e 
principi che hanno ristretto notevolmente la possibilità 
di ricorrere a determinate misure di autotutela e 
specialmente a quelle comportanti l’uso della forza 
armata. 
                                                 
21
 Sul Patto di Parigi vedi Balbareu, “Le Pacte de Paris” (Parigi, 
1928). 
22
 Bourquin, “Règles générales du drot de la paix” in Recueil de 
Cours I (1931), pagg. 222 ss. 
 22
 
2. Nozione di contromisura e di rappresaglia 
La contromisura indica, in senso tecnico, comportamenti 
in sé  illeciti adottati in risposta ad illeciti altrui
23
. 
Ciò significa che, in seguito ad un illecito 
internazionale, lo Stato leso può violare a sua volta un 
diritto soggettivo dello Stato offensore.  
Il termine “contromisura” è stato utilizzato per la 
prima volta nella sentenza del 1978 del Tribunale 
arbitrale istituito da Stati Uniti e Francia in relazione 
al caso dell’Accordo sui servizi aerei
24
. Il termine è 
stato poi impiegato, oltre che dalla dottrina e dalla 
Corte internazionale di giustizia nelle sentenze relative 
ai casi sul Personale diplomatico e consolare degli Stati 
Uniti a Teheran
25
, e sulle Attività militari e 
paramilitari degli Stati Uniti in Nicaragua
26
, e da alcuni 
suoi giudici in opinioni individuali (Opinione 
individuale di Gros nel parere del 1980 reso dalla Corte 
                                                 
23
 Focarelli, “Le Contromisure nel Diritto Internazionale”, (Milano, 
1994), pag. 1; Conforti, “Diritto internazionale” (Napoli, 2002), 
pagg. 358-361; Iovane, “La tutela dei valori fondamentali nel 
diritto internazionale” (Napoli, 2000), pagg. 127 ss.; Giuliano, 
Scovazzi, Treves, “Diritto internazionale, Parte generale” (Milano, 
1991), pag. 440; De Guttry, “Le rappresaglie non comportanti la 
coercizione militare nel diritto internazionale” (Milano, 1985), 
pagg. 5 ss. 
24
 “International Law Reports” vol. 54. 
25
 International Court of Justice Reports, 1980. 
26
 Ivi, 1986.