Le condizioni di economicità nelle imprese a totale controllo pubblico e nelle imprese pubbliche compartecipate da privati: quali differenze?

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Introduzione 
 
 
Viviamo in un’epoca in cui una parte consistente delle realtà economiche risulta 
ancora controllata da un soggetto economico pubblico, centrale o locale che sia. 
Storicamente, si è ricorsi allo Stato per evitare i c.d. fallimenti di mercato e garantire 
peraltro un’equa redistribuzione del benessere; tuttavia, nel corso della storia non sono 
mancati nemmeno i c.d. fallimenti dello Stato, che hanno invece portato il mercato stesso 
a surrogarsi all’inefficiente operato statale, decretando peraltro una sostanziale 
inefficacia dell’organizzazione pubblica sotto il profilo dell’economicità. Difatti, attorno 
alla conduzione delle aziende a controllo pubblico si cela molto spesso un alone piuttosto 
considerevole di avversione, malfunzionamento, inefficienza e conservazione che, a ben 
vedere, sembra minare le reali possibilità di raggiungere e/o mantenere adeguate 
condizioni di equilibrio.  
In tale contesto, la scelta tra Stato e mercato ha da tempo posto le basi per un 
fervido dibattito economico (il c.d. debate on State versus private ownership), che vede il 
modello capitalistico essere continuamente contrapposto al modello delle economia 
pianificata. Sebbene la scelta tra capitalismo di Stato e capitalismo di mercato, non abbia 
ancora trovato una soluzione univoca e condivisa a livello concettuale, sembra essere 
piuttosto delineata la direzione intrapresa dai principali governi, specificamente mirata a 
privatizzare le numerose imprese statali operanti nei settori nei quali lo Stato deteneva in 
passato il controllo, sfruttando spesso una situazione di rendita monopolistica. Per tale 
motivo, dopo aver brevemente analizzato l’excursus storico-normativo che le aziende 
pubbliche, in Italia e nel resto dei Paesi occidentali, hanno seguito (statalizzazione prima e 
privatizzazione, deregolamentazione e globalizzazione poi), nonché il mutamento del 
pensiero dominante sul tema, si intende procedere ad una primaria classificazione 
d’azienda al fine di delineare i confini all’interno della quale l’intera ricerca troverà il suo 
ambito di discussione. Pertanto, partendo dalla generica definizione di azienda che, in 
base all’identificazione del soggetto economico, consente di scindere l’azienda pubblica 
da quella privata, ci si concentra prevalentemente su quelle aziende pubbliche di 
produzione per l’erogazione e per il mercato, ovvero sia le imprese pubbliche, e più
7 
 
precisamente, nella specifica dicotomia tra imprese a totale controllo pubblico (State-
owned enterprises) e imprese pubbliche compartecipate da privati (mixed enterprises).  
In proposito, è importante sottolineare come gran parte della letteratura 
economica si sia principalmente soffermata solo sulla scelta tra Stato e mercato, 
rilegando all’analisi delle diverse forme di controllo pubblico un ruolo meramente 
marginale. In realtà, sebbene sia doveroso precisare che la letteratura estera si sia 
comunque mostrata più sensibile riguardo la tematica in questione, emerge chiaramente 
che la dottrina che ha indagato i livelli di performance delle imprese a capitale misto non 
risulta essere così “ricca” come quella relativa alle imprese a totale controllo pubblico. È, 
infatti, opportuno precisare che le imprese con proprietà mista pubblico-privata si sono 
solo di recente inserite all’interno del dibattito tra imprese a totale controllo pubblico ed 
imprese a totale controllo privato, poiché in principio si è ritenuto che queste 
organizzazioni potessero condividere specifiche caratteristiche dell’una e dell’altra 
categoria, ponendosi come soluzione intermedia per raggiungere tanto i risultati 
economici quanto quelli sociali.  
Tuttavia, sotto l’etichetta “impresa pubblica” è possibile annoverare una 
molteplicità piuttosto variegata di situazioni con caratteri molto spesso differenti tra loro: 
è per tale motivo che risulta di primario interesse distinguere le diverse forme di 
intervento pubblico in base alla quota di partecipazione detenuta appunto dal soggetto 
economico pubblico nella compagine sociale, al fine di connotare un’impresa come 
“impresa a totale controllo pubblico” piuttosto che “impresa a controllo pubblico 
compartecipata da privati”. Sebbene le due situazioni economico-giuridiche denotino 
notevoli punti di contatto, é evidente che necessitino anche di un’analisi separata al fine 
di coglierne nel dettaglio i relativi punti di forza e di debolezza. In relazione alle analogie 
delle due fattispecie aziendali si intende, innanzitutto, indagare sia le possibili 
interferenze che gli interessi del soggetto pubblico possano palesare relativamente ai 
caratteri di aziendalità, ovverosia coordinazione sistemica, autonomia decisionale ed 
economicità, sia il particolare e delicato ambito di manovra dell’intervento pubblico trova 
applicazioni generale, che si esplica tra il rispetto del vincolo economico ed il 
conseguimento dell’output sociale.
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La trattazione verte poi sull’impostazione tracciata da un nuovo filone di studi 
prevalentemente volto ad individuare un’economia più “umana”, valida tanto per le 
imprese pubbliche quanto per quelle private. Pertanto, ricorrendo ad un unico framework 
teorico che consta la contemporanea interazione di tre differenti paradigmi economici 
(teoria degli stakeholder, teoria del bene comune e teoria dell’equilibrio aziendale) si 
intende offrire uno spunto riflessivo che, basandosi sull’etica economica, è finalizzato alla 
comprensione dei motivi sottostanti le difficoltà operative delle imprese a controllo 
pubblico in termini di efficacia ed efficienza. Sulla base del medesimo framework teorico 
e sulla base della medesima impostazione concettuale, vengono pertanto indagate le 
principali divergenze e le principali fonti di conflitto d’interesse, che possono insorgere in 
base all’atteggiamento individualistico del soggetto politico, del management, dei 
dipendenti pubblici e degli altri soggetti che, in una qualche maniera, interagiscono con 
l’impresa ed una serie ulteriore di problematiche quali il fenomeno della corruzione e il 
problema principale-agente, che talvolta ricalcano questioni legate al mondo privato e 
talvolta rappresentano invece dei veri e propri problemi sedes materiae.  
Ne consegue che il focus principale è inevitabilmente posto sulle principali 
differenze, tra le imprese interamente pubbliche e quelle a capitale misto, possono 
sorgere relativamente alla teoria del bene comune e della stakeholder theory, e sono in 
grado spiegare eventuali divergenze in termini di “condizioni di equilibrio complessivo” e 
performance economiche. L’obiettivo è dunque quello di individuare quale possa essere il 
modello di controllo pubblico da preferirsi, con evidente confronto anche al mondo 
privato, ed inquadrare pertanto la trattazione come la naturale prosecuzione di quelle 
ricerche che si sono meramente limitate ad individuare le differenze pubblico e privato. Si 
procederà, dunque, attraverso un multiple case study, che consenta di individuare non 
solo le inefficienze rispetto al settore privato, ma anche rispetto ad economie differenti 
da quella italiana. Se da un lato, infatti, il confronto con il settore privato sembra, oltre 
che immediato, particolarmente utile per rilevare aspetti particolarmente critici della 
gestione pubblica, dall’altro lato, si ritiene altresì importante individuare una sorta di 
benchmark a livello europeo con lo scopo di carpire quali possano essere i fattori esterni 
(stazionarietà dell’ambiente socio-istituzionale, arretratezza economica del “sistema
9 
 
Paese”, barriere tecnologiche, commerciali o legali, asimmetrie informative, etc.) ed 
interni (interessi differenziati dei partecipanti al sistema, burocrazia e gerarchizzazione, 
sedimentazioni culturali, etc.), che di fatto limitano l’agire del soggetto pubblico in Italia. 
Per calare l’indagine ad un livello di concretezza maggiore si intende infatti 
inquadrare la stessa all’interno di un triplice livello di approfondimento ulteriore, che 
consenta, in primo luogo, di comprendere quale possa essere, all’interno del contesto 
nazionale, il modello proprietario da preferirsi nel difficile tentativo di conciliare livelli 
adeguati di economicità con il raggiungimento del benessere per la collettività. In 
secondo luogo, si procede ad individuare i principali fattori macro-ambientali che 
affliggono il settore pubblico italiano e di fatto limitano l’operato delle State-owned 
enterprises e delle mixed enterprises. In terzo luogo, mediante l’indagine comparata 
sull’efficienza del sistema pubblico e dei relativi modelli di capitalismo, si analizzano le 
principali variabili che consentono ad alcuni Paesi esteri, quali Francia, Germania e Cina di 
avere imprese a controllo pubblico, specie se a capitale misto, in grado di raggiungere le 
tanto auspicate condizioni di equilibrio complessivo. L’evidenza empirica e teorica 
riportata delle diverse realtà economiche estere può fornire una serie di spunti di 
riflessione che, se opportunamente colte, potrebbero consentire di migliorare anche il 
complessivo livello di economicità delle imprese a controllo pubblico italiane. 
Si analizza, infine, il ruolo e l’ambito di applicazione della più recente dismissione 
statale italiana, avvenuta in seguito alla nota liberalizzazione del servizio postale e la 
recente apertura del capitale sociale di Poste Italiane S.p.A., con annessa quotazione sul 
mercato borsistico di Milano. La forma ibrida pubblico-privata potrebbe infatti connotarsi 
come una soluzione migliore anche rispetto alle imprese a totale controllo privato, al fine 
di continuare a garantire il c.d. “servizio universale”, raggiungendo al tempo stesso 
adeguate performance economiche. In tal senso, si intende mostrare come il servizio 
universale postale possa in realtà essere garantito anche nel rispetto delle logiche di 
efficacia ed efficienza economica, mediante un’effettiva riconsiderazione dell’intero 
concetto a livello strutturale e il “finanziamento” da parte degli altri settori operativi 
dell’azienda.
10 
 
Capitolo I 
Il concetto di controllo pubblico: caratteristiche generali ed evoluzione del 
fenomeno nelle sue manifestazioni 
 
1. Considerazioni introduttive 
 
La scelta tra Stato e mercato ha da tempo posto le basi per un fervido dibattito 
economico, che vede il modello capitalistico essere costantemente contrapposto al 
modello delle economie pianificate; si parla in tal senso anche di capitalismo di Stato e 
capitalismo di mercato (Cap. I, § 2.). Storicamente si è ricorsi allo Stato prevalentemente 
per evitare i c.d. fallimenti di mercato e garantire peraltro una distribuzione più equa del 
benessere, ma nel corso della storia non sono mancati  nemmeno i c.d. fallimenti dello 
Stato, che ne hanno sostanzialmente decretato una sua inefficacia sotto il profilo 
dell’economicità, alimentando nuovamente il dibattito in questione. 
Per tale motivo, si ritiene innanzitutto necessario analizzare l’excursus storico-
normativo che le aziende pubbliche, in Italia e nel resto dei Paesi occidentali, hanno 
percorso (Cap. I, § 3., 3.1., 3.2., 3.3.): dopo un’iniziale strategia di statalizzazione, si è poi 
progressivamente assistito ad una serie di fenomeni quali la privatizzazione, la 
deregolamentazione e la globalizzazione, che di fatto hanno drasticamente ridotto il ruolo 
della presenza pubblica all’interno dell’economia. Tale passaggio si mostra peraltro in 
linea anche con l’evoluzione concettuale sul tema; difatti, se in un primo momento lo 
Stato veniva universalmente considerato non solo il rimedio naturale ai fallimenti del 
mercato, ma anche il principale investitore al quale affidare i settori di maggior interesse 
nazionale, in un secondo periodo, si avvertì l’opposta necessità, secondo cui dovesse 
essere proprio il mercato a surrogarsi alle inefficienti gestioni pubbliche (Cap. I, § 3.4.). 
Dopo aver descritto il lo scenario macro-economico all’interno del quale l’azienda 
pubblica si è trovata e si trova tutt’ora ad operare, si definisce dunque il concetto di 
azienda pubblica in sé, dapprima sulla base della distinzione tra soggetto economico e 
soggetto giuridico, che di fatto consente l’identificazione del fenomeno (Cap. I, § 4.), e poi
11 
 
attraverso un’apposita classificazione, attraverso cui distinguere le aziende pubbliche di 
produzione per l’erogazione e per il mercato (le c.d. imprese pubbliche) dalle altre 
tipologie di azienda (Cap. I, § 5.). All’interno delle imprese a controllo pubblico possono 
essere poi individuate due distinte categorie (Cap. I, § 5.1., 5.2.), oggetto principale 
dell’intera trattazione: le imprese a totale controllo pubblico (State-owned enterprises) e 
le imprese a controllo pubblico compartecipate da privati (mixed enterprises). 
Infine, poiché la trattazione delle due tipologie verrà affrontata separatamente nel 
prosieguo dell’analisi, al fine di coglierne le varie sfumature e le principali differenze in 
termini di economicità, verranno in questa sede identificate le principali analogie tra i due 
distinti modelli di governo aziendale. Ci si concentra, pertanto, da un lato sulle possibili 
interferenze che gli interessi del soggetto pubblico possano palesare relativamente ai 
caratteri di aziendalità, ovverosia coordinazione sistemica, autonomia decisionale ed 
economicità, e dall’altro sulla particolare situazione all’interno della quale l’intervento 
pubblico trova applicazione, ovverosia tra il rispetto del vincolo economico ed il 
conseguimento dell’output sociale (Cap. I, § 6., 6.1., 6.2.).  
 
2. Stato e mercato: un equilibrio costantemente ricercato 
 
La ricerca del giusto bilanciamento tra economia e istituzioni è sempre stata al 
centro del dibattito non solo all’interno della letteratura economica (il c.d. debate on 
State versus private ownership
1
), ma anche e soprattutto a livello politico e macro-
economico. Al fine di offrirne una ricostruzione quanto più esaustiva e veritiera, risulta 
innanzitutto opportuno distinguere quei regimi in cui vige la completa libertà di scambio 
tra gli individui (capitalismo di mercato) dalla c.d. “economia pianificata”, nella quale si 
rileva invece la presenza di un’autorità centrale che, appunto, pianifica e coordina le 
decisioni dei vari soggetti coinvolti all’interno del processo relativo allo scambio 
                                                           
1
 Per ulteriori approfondimenti riguardo tale dibattito si vedano H. G. RAINEY, R. W. BACKOFF e C. LEVINE 
(1976, pp. 233-244); BOYCKO, SHLEIFER e VISHNY (1996, pp. 309-319); A. SHLEIFER (1998, pp. 2-5); M. M. 
SHIRLEY e P. WALSH (2001).
12 
 
economico, con il fine ultimo di garantire un maggior livello di uguaglianza e al contempo 
evitare il manifestarsi e/o ripetersi di fallimenti di mercato (capitalismo di Stato)
2
.  
Tuttavia, si precisa come con la locuzione “capitalismo di mercato” non si intenda 
nel modo più assoluto indicare quella situazione di scambio economico caratterizzata 
dalla totale assenza dello Stato (anarchia), quanto piuttosto una condizione economica 
tale per cui quest’ultimo si limiti a svolgere un ruolo meramente complementare al libero 
mercato. Si ricorda, infatti, che il presupposto fondamentale affinché le imprese possano 
operare in qualsivoglia mercato è giocoforza l’esistenza del mercato stesso, ovverosia un 
luogo di incontro tra domanda e offerta che necessita, per poter funzionare, di essere 
regolamentato e tutelato da parte delle istituzioni. Anche in assenza di un’economia 
pianificata, dunque, si avverte la necessità di una discreta presenza dello Stato, 
quantomeno nel ruolo di garante, per far sì che le regole ed il funzionamento del mercato 
stesso vengano rispettate dai vari agenti economici coinvolti. È pertanto evidente come 
tale situazione si contrapponga, in maniera piuttosto netta, alla condizione in cui lo Stato 
assume un ruolo una posizione di assoluta centralità nell’esecuzione di determinate 
attività economiche, peraltro promuovendo ed indirizzando anche le scelte economiche 
dei soggetti privati. 
Come accennato in precedenza, sul tema si rileva da sempre un acceso dibattito a 
livello internazionale, la cui soluzione non è mai stata condivisa tra i vari economisti che si 
sono occupati del tema: sin dalla prima metà del Novecento, la visione dei sostenitori del 
capitalismo di Stato ha infatti trovato un inevitabile punto di scontro con quella promossa 
dai suoi più accaniti oppositori
3
. Dunque, se ancora oggi capitalismo di mercato e 
capitalismo di Stato rappresentano i due estremi di un continuum lungo il quale è 
possibile andare a ricercare la giusta dose di intervento pubblico e/o di mercato che può 
invece esser lasciato libero di agire, è altrettanto vero che il pensiero dominante sul tema 
non sembra affatto apprestarsi a trovare un definitivo punto d’incontro rispetto alla 
                                                           
2
 La prospettiva secondo cui lo Stato dovrebbe svolgere un ruolo di primaria importanza all’interno 
dell’economia, perché conosce gli interessi degli individui meglio di quanto non ne sappiano loro stessi, è 
nota con il termine di “paternalismo”. A questa si contrappone, il c.d. “libertarismo”, secondo cui lo Stato 
non dovrebbe invece interferire con le scelte economiche individuali. J. E. STIGLITZ (2003). 
3
 Per un quadro di sintesi, a tal proposito, si rimanda a A. SHLEIFER (1998, pp. 2-7).
13 
 
precisa entità ritenuta ottimale
4
. L’evidenza storica ci mostra, inoltre, un sostanziale e 
frequente cambiamento di vedute, che ha peraltro avuto ampie ripercussioni sulle scelte 
politico-economiche adottate dai vari Paesi, dando luogo dapprima ad un processo di 
statalizzazione, a partire dal secondo dopoguerra, e poi alla contrastante strategia di 
privatizzazione, avviata, a seconda dei contesti, tra gli anni Ottanta e Novanta. 
Difatti, se nel periodo successivo alla seconda guerra mondiale il capitalismo di 
Stato si presentava alle nazioni industrializzate ancora come il rimedio naturale ai 
fallimenti del mercato
5
, è a partire dalla seconda metà del Novecento che, riprendendo il 
concetto della “mano invisibile” già ampiamente illustrato da Adam Smith intorno alla 
prima metà del Settecento
6
, si è invece andata sempre più diffondendo l’opinione 
prevalente secondo cui il liberalismo economico potesse essere di per sé sufficiente a 
garantire lo sviluppo economico ed il benessere per la collettività. In tale logica, è stato 
fortemente ridotto il livello complessivo d’intervento statale, limitando lo stesso ad una 
                                                           
4
 Nel dibattito tra gli economisti su quale debba essere il ruolo più idoneo dello Stato nell’economia, si è 
sempre tenuto conto sia dei fallimenti del mercato sia di quelli del governo, entrambi piuttosto manifesti 
nelle economie avanzate, al fine di raggiungere un optimum sociale. In via generale, vi è consenso sul fatto 
che esistano molteplici aspetti che il mercato non affronta in modo adeguato, che possono addirittura 
sfociare in un fallimento dello stesso; anzi, è stato dimostrato come i mercati possano essere realmente 
efficienti solo sotto una serie di ipotesi e congetture piuttosto restrittive, non sempre esplicate nella realtà. 
Tuttavia, è possibile identificare una serie di limiti di vario genere (organizzativi, economici, finanziari, ecc.) 
anche nell’operato dello Stato, che quindi dovrebbe limitare i suoi solo per attenuare i problemi più gravi di 
un Paese. 
5
 Interessante notare come in realtà, anche in tale contesto, si manifestarono i primi attacchi teorici al 
capitalismo di Stato, prevalentemente dovuti a Hayek e Friedman, che però trovarono un effettivo successo 
solamente intono agli anni Sessanta e Settanta, periodo nel quale Alchain tradusse in letteratura empirica 
quanto previsto solo a livello teorico dai due precedenti autori e dimostrando di fatto la minore efficienza 
delle imprese pubbliche al cospetto delle più performanti organizzazioni private. Sul punto si vedano A. 
ALCHIAN (1965, p. 816-829); M. M. SHIRLEY e P. WALSH (2001, p. 3). 
6
 La locuzione “mano invisibile” fu introdotta dall’economista A. Smith in due delle sue opere più importanti 
(Teoria dei sentimenti morali, 1759 e La ricchezza delle nazioni, 1776). Con essa l’autore intendeva far 
riferimento alla situazione attraverso la quale i singoli operatori economici (in particolare, i possessori di 
capitale), nel tentativo di perseguire le proprie preferenze egoistiche, siano in realtà in grado di generare 
benefici per l’intera collettività, anche se non espressamente nella loro intenzione. Secondo Smith, dunque, 
gli individui spinti proprio da una ”mano invisibile” mettono in atto delle azioni tali da assicurare benefici 
collettivi, pur perseguendo meramente vantaggi individuali. In proposito, è interessante riportare un 
passaggio tratto proprio da La ricchezza delle nazioni: «[...] egli mira solo al suo proprio guadagno ed è 
condotto da una mano invisibile, in questo come in molti altri casi, a perseguire un fine che non rientra nelle 
sue intenzioni. Né il fatto che tale fine non rientri nelle sue intenzioni è sempre un danno per la società. 
Perseguendo il proprio interesse, egli spesso persegue quello della società in modo molto più efficacie di 
quanto intenda effettivamente perseguirlo»; A. SMITH (1973).
14 
 
mera fruizione dei servizi considerati “essenziali” quali istruzione, cure sanitarie, 
informazione indipendente, e così via
7
. 
Tale ripensamento del ruolo economico dello Stato si è, dunque, concretizzato nei 
processi di privatizzazione, deregolamentazione e globalizzazione, che ne hanno costituito 
il naturale e succedaneo passaggio, diffondendosi peraltro in modo esponenziale in tutte 
le economie, avanzate e non, e raggiungendo il loro apice proprio negli ultimi vent’anni. 
Forme di comunismo, in cui il ruolo dello Stato nell’economia è assoluto e centrale, 
appaiono oggi del tutto anacronistiche e praticamente inutilizzate
8
. La storia politico-
normativa dell’ultimo ventennio ha, infatti, registrato il susseguirsi di una lunga serie di 
riforme governative, che hanno inevitabilmente condotto numerose economie, 
originariamente a stampo socialista, ad una radicale transizione verso un capitalismo di 
mercato ed una sostanziale privatizzazione all’interno di quei settori in cui lo Stato 
deteneva in passato un vero e proprio monopolio (c.d. monopolio naturale)
9
. È lecito 
riportare, infatti, come ad una politica neo-liberista, introdotta a partire dagli anni 
Ottanta da R. Reagan e M. Thatcher rispettivamente negli U.S.A. e in Gran Bretagna, si 
siano susseguite poi una serie di pratiche governative analoghe in quasi tutti i paesi 
avanzati, che hanno di fatto decretato l’inizio del processo di privatizzazione in vari settori 
quali energia, acciaio, trasporti, telecomunicazioni e servizi finanziari, tutti settori 
precedentemente controllati dallo Stato
10
.  
                                                           
7
 A tal proposito, si fa riferimento ai c.d. beni meritori (merit goods), ossia quei beni o servizi cui la 
collettività attribuisce un particolare valore funzionale allo sviluppo morale e sociale della collettività stessa. 
Spesso l'operatore pubblico soddisfa questi bisogni prescindendo da una domanda specifica dei cittadini, 
ma in conseguenza della valutazione dei vantaggi che l'intera società può trarne (istruzione elementare o 
caschi per i motorini). Altre volte l'azione pubblica, nell'ambito di questa particolare categoria di beni o 
servizi, si esplica attraverso il divieto di tenere un determinato comportamento, come ad esempio fumare 
in luoghi pubblici.  
8
 La fine del regime comunista nell’Unione Sovietica ha segnato una contestuale riduzione dell’ammontare 
complessivo delle attività economiche intraprese direttamente dallo Stato. Attualmente, solamente in 
Corea del Sud e a Cuba lo Stato continua a rivestire un ruolo così preminente. 
9
 Cfr, M. M. SHIRLEY e P. WALSH (2001, p. 4). 
10
 Altri autori preferiscono invece attribuire la nascita dei moderni processi di privatizzazione al governo  
Adenauer (Repubblica Federale di Germania), che infatti avrebbe per primo lanciato su larga scala un 
programma politico in tale direzione. Difatti, il fenomeno di “denazionalizzaione”, che iniziò già a partire dal 
1961 in Germania, portò ben presto lo Stato a cedere la maggioranza delle azioni della Volkswagen, 
offrendole perlopiù a piccoli investitori. Nonostante ciò, anche in questa prospettiva l’intervento politico di 
privatizzazione introdotto dalla Thatcher continua a rappresentare il più rilevante dal punto di vista della 
portata generale. W. L. MEGGINSON e J. M. NETTER (2001, pp. 323-324)