Le concessioni delle acque minerali: verso la riforma della Legge Regionale Toscana n.38/2004 in materia di canoni concessori e incentivi per i concessionari

4 
ABSTRACT  
Il presente lavoro di ricerca è stato realizzato in collaborazione con la Regione Toscana, 
a seguito della proposta di quest’ultima di realizzare un’indagine sul settore delle acque 
minerali, con particolare riguardo al tema dei canoni concessori. Mentre nel resto del 
mondo trionfano sulle tavole acque mineralizzate o potabili filtrate, in Italia la bottiglia 
di minerale è diventata una “componente” immancabile della lista della spesa con un 
consumo pro-capite che ci pone di fronte alle altre economie e con notevoli ritorni 
economici per le imprese del settore. Proprio queste ultime sono finite sotto accusa da 
parte di associazioni a tutela dell’ambiente, che denunciano come il regime delle 
concessioni, sia basato su delle normative vetuste che svendono la preziosa risorsa 
idrica attraverso concessioni tacitamente perpetue che non ricompensano l’effettivo 
valore della risorsa a svantaggio degli enti territoriali. Nell’impossibilità di stabilire un 
canone che possa essere oggettivamente considerato “equo” per la molteplicità di 
interessi in gioco, si è proceduto analizzando la normativa di riferimento specifica per le 
acque minerali, che appartenendo ai “beni minerari” fanno parte del patrimonio 
indisponibile della Regione, con una delicata sovrapposizione di competenze con lo 
Stato. Successivamente, il presente lavoro ha analizzato i caratteri principali del settore 
dell’imbottigliamento di acqua minerale, osservando come, accanto alla presenza di una 
miriade di concessionari a distribuzione su area geografica ristretta e strategia di primo 
prezzo, si affianchino otto grandi gruppi del beverage che applicano prezzi di tipo 
premium e controllano i due terzi del mercato e puntano forte sulla riconoscibilità del 
loro marchio, attraverso consistenti investimenti pubblicitari e soluzioni di packaging 
innovativo. Sono proprio questi massicci investimenti che hanno quindi portato gli enti 
competenti e i fautori della revisione dei canoni a domandarsi se effettivamente nel 
momento in cui ci rechiamo alle casse per pagare la bottiglia stiamo acquistando acqua 
o plastica: cercando di dare una risposta, si è quindi raccolto la testimonianza di alcune 
imprese del settore in Toscana (Acqua e Terme di Uliveto S.p.A. e Fonte Ilaria S.p.A.), 
prezioso contributo a supporto della valutazione dei dati di bilancio delle medesime 
società. A tal proposito, il terzo capitolo del lavoro si è concentrato sull’analisi delle 
normative regionali (o provinciali) in essere, sia dal punto di vista degli importi unitari 
fissati sugli ettari di superficie oggetto di concessione, sui volumi di acqua imbottigliata 
e/o sui volumi di acqua emunta, oltre che sui meccanismi di premiazione previsti dal 
dettato legislativo. L’analisi effettuata ha evidenziato come il sistema dei canoni
5 
concessori soffra la mancanza di una normativa nazionale tale da definire con chiarezza 
e in maniera omogenea i criteri di determinazione dei canoni concessori, oltre che gli 
importi di questi ultimi, alleviando le eccessive inter-regionali. Come visto nel corso del 
capitolo, la questione si complica ulteriormente entro regioni quali la Toscana, ove 
trovano la loro origine importanti etichette quali Acqua Panna, Acqua Uliveto e Acqua 
Fonte Ilaria. Qui, i concessionari, sulla base dei dati raccolti grazie al supporto della 
Regione Toscana, beneficiano di canoni medio-bassi e di un sistema di premialità 
connesso all’imbottigliamento in vetro, e il contesto è complicato ulteriormente 
considerando il decentramento territoriale operato a favore dei Comuni, che dispongono 
della possibilità di fissare il canone entro la forbisce stabilita dalla Legge Regionale n. 
38/2004, accrescendo le disomogeneità. Una revisione della normativa in essere appare 
quindi uno step essenziale verso il raggiungimento di uno scenario caratterizzato da 
maggiore equità, che possa così giungere a beneficio non solo delle imprese ed 
eventualmente degli enti territoriali, ma anche del pianeta. A tal proposito quindi, il 
capitolo conclusivo è stato realizzato tenendo in considerazione l’impegno dell’Unione 
Europea nel raccomandare agli Stati Membri (al momento con scarsi risultati) 
l’adozione di strumenti di politica tariffaria tali da internalizzare i così detti Economic 
and Resource Costs. Affrontando il tema prima da un punto di vista normativo, e 
successivamente sotto il profilo della teoria economico-ambientale, si è proposto che la 
revisione della normativa Toscana preveda l’introduzione di una misura tale da 
quantificare il danno ambientale, incentivando i diretti interessati (differenziati in base 
al loro impatto attraverso un intuitivo “semaforo ambientale) ad adottare comportamenti 
maggiormente virtuosi. L’introduzione del parametro ambientale (teoricamente 
un’imposta Pigouviana) da aggiungere al vigente criterio sull’imbottigliato e al criterio 
superficiario volto a remunerare la superficie occupata dai concessionari, dovrebbe 
riuscire così a tradurre l’esternalità negativa connessa all’attività economica di 
imbottigliamento in un costo a carico degli imbottigliatori / inquinatori. Così facendo, si 
cerca non tanto di accrescere gli introiti per i Comuni competenti, quanto piuttosto di 
incentivare le imprese ad adottare un comportamento maggiormente eco-sostenibile a 
vantaggio del pianeta. Il rispetto dell’ambiente non può quindi prescindere 
dall’adozione di comportamenti virtuosi ed essenziali, quali ad esempio l’utilizzazione 
del PET riciclato. L’attuale impegno dell’Unione Europea contro le plastiche monouso, 
ha condotto all’emanazione di una direttiva che ha vietato l’impiego delle plastiche per i 
prodotti per i quali esistono in commercio materiali alternativi riutilizzabili e/o
6 
biodegradabili, imponendo inoltre che entro il 2025 almeno il 25% della bottiglia sia 
fatta di plastica riciclata. Per questo motivo, attraverso gli ultimi paragrafi del presente 
lavoro, si è cercato di far tesoro delle nozioni apprese dalle testimonianze dei massimi 
esponenti del Consorzio CONAI sulla plastica riciclata, affrontando la possibile 
implementazione di un sistema basato sull’rPET. Un futuro che consenta di trasformare 
la plastica da rifiuto a materia prima secondaria richiede un’implementazione 
impeccabile del cd. bottle to bottle e una conseguente e soddisfacente offerta di rPET. 
E’ per questo, che il presente lavoro si conclude nell’auspicio che la revisione della 
normativa vigente operata da parte della Regione Toscana annoveri una nuova 
premialità ambientale che incentivi (attraverso una riduzione dei canoni) i produttori 
all’utilizzo dell’rPET.
9 
INTRODUZIONE  
Quante volte, nel corso della vita ci è capitato di acquistare una bottiglia di acqua 
minerale? Centinaia, migliaia o milioni di volte in cui abbiamo compiuto un gesto tanto 
semplice quanto inconsapevole, senza mai (o quasi) chiedersi quale sia il mondo che si 
cela dietro la bottiglia di acqua, o più precisamente di plastica. Montagne innevate e 
jingle pubblicitari dileggiano un consumatore vittima degli strateghi del marketing, 
capaci negli anni di “creare” dal nulla la domanda per un prodotto originariamente 
commercializzato dalle sole farmacie a scopo terapeutico. L’acqua minerale, utilizzando 
le parole del CENSIS, rappresenta “oggi un fenomeno massificato, capillare e 
trasversale al genere e all’età”. Normative permissive, monitoraggi sporadici, danni 
ambientali e concessioni per l’emungimento dalle falde acquifere svendute da parte 
degli Enti competenti a prezzi irrisori, rendono opaca la valutazione di un settore capace 
di caratterizzare con la propria firma l’acqua, prodotto per natura e per legge 
indifferenziabile qualitativamente. Positivo o negativo che sia il giudizio su un’industria 
che comunque in maniera diretta e indiretta occupa circa quarantamila dipendenti, è 
ormai lampante l’inadeguatezza dei contributi incassati dagli enti territoriali, proprietari 
dei giacimenti appartenenti al patrimonio indisponibile. Normative vetuste, generose e 
talvolta paradossalmente svincolate dai metri cubi di acqua captata continuano a 
contraddistinguere il regime concessorio Italiano, con introiti che impediscono alle 
Regioni e alle Province competenti la possibilità di recupero delle spese sostenute per la 
gestione delle concessioni e lo smaltimento dei resi. È per tale inadeguatezza monetaria, 
oltre che per il danno ambientale dovuti ai vuoti di plastica dispersi, che il tema delle 
concessioni ha oggi acquisito una risonanza che oltrepassa i confini nazionali. Al di là 
delle accuse e del malcontento diffuso, gli enti territoriali si stanno rassegnando alla 
sopraffazione di normative a loro sfavorevoli, temendo che dalla loro azione correttiva 
possa scaturire una reazione altrettanto impetuosa da parte dei produttori di minerale. 
Ricercare un valore equo e puntuale di canone concessorio significa quindi frapporsi 
entro un intreccio di interessi poco trasparenti, e pertanto è ancora obiettivo utopico. È 
per questo, che il presente testo scaturisce dalla richiesta della Regione Toscana di 
“accedere una lampadina” entro il tenebroso e lacunoso sistema dei canoni concessori, 
identificando le possibili fondamenta di una revisione della normativa regionale locale 
che non possono prescindere da un rinnovamento dei parametri di determinazione del 
canone concessorio. Giovando dell’ispirazione fornita da parte del Professore di
10 
Economia Pubblica Antonio Massarutto e dai suoi studi compiuti sul settore 
idroelettrico, si è cercato di ridisegnare la vigente normativa facendo perno sui principi 
europei del “chi utilizza paga” e del “chi inquina, paga”. Questi appaiono il 
fondamento per l’introduzione di un criterio di tipo ambientale cucito ad hoc 
sull’effettivo “danno” cagionato all’eco-sistema dall’attività di impresa degli 
imbottigliatori. Quantificare gli Economic and Resource Costs è un obiettivo lungi 
dall’essere raggiunto nell’ambito della normativa italiana delle acque minerali. Per 
questo, attraverso l’introduzione di un modello semplice ed intuitivo, si cerca di fornire 
una metodologia di identificazione del danno ambientale del singolo produttore, da 
tradurre in un’imposta Pigouviana proporzionale all’esternalità negativa generata. La 
tassazione di aspetti produttivi quali la produzione di plastica e la dispersione idrica, a 
nostro avviso, si tradurrebbe nell’introduzione di un correttivo efficace ed incentivante, 
volto a privilegiare la concretezza e la razionalità economica, a differenza dalle vigenti 
ed astratte compensazioni forfettarie che la normativa riconosce col nome di “oneri 
diretti e indiretti”. Attraverso il semaforo ambientale proposto, si auspica un sistema di 
discriminazione ed incentivazione dei produttori, che oltrepassi l’immobilismo delle 
istituzioni, ponga rimedio alla mercificazione dell’acqua e accresca la trasparenza 
sull’impiego di una risorsa idrica che oggi scorre tra luci e ombre. Canoni equi ed eco-
sostenibili, dovrebbero quindi rappresentare la ratio su cui elaborare la revisione della 
L.R.T. n.38/2004, così da raggiungere e consolidare il buono status delle risorse 
ambientali richiesto da parte delle direttive europee. Affinché economia ed ecologia 
possano definitivamente muoversi di pari passo verso il raggiungimento di un risultato 
socialmente efficiente, saranno però condizioni indispensabili la collaborazione tra gli 
attori della filiera e la ricerca da parte degli enti competenti di una maggior 
consapevolezza e conoscenza su un bene ad oggi abbandonato in mani private.
11 
CAPITOLO 1 –  Acqua: minerale o 
del rubinetto? 
L’acqua è l’elisir della vita. Essenziale nella regolazione della temperatura 
corporea, l’acqua svolge un ruolo determinante nella gran parte dei processi fisiologici e 
delle reazioni biochimiche. Idratarsi è quindi necessità vitale, a patto che ciò avvenga in 
maniera corretta. Un diffuso sentimento di diffidenza nei confronti delle acque del 
rubinetto, accompagnato da sporadici casi di reti acquedottistiche logore, ha indotto i 
consumatori Italiani a prediligere il consumo di acqua in bottiglia, e nello specifico di 
acqua minerale. Comparsa sul mercato in boccioni di vetro e con finalità prettamente 
terapeutiche, la minerale si è affermata negli anni come un bene a consumo trasversale. 
Ne è derivata una crescita a doppia cifra nei consumi della popolazione, a vantaggio di 
produttori che sfruttano i giacimenti minerari (appartenenti al patrimonio indisponibile 
delle Regioni) in virtù dell’ottenimento di generose concessioni. Merito di una 
pubblicità comparativa e incessante, la minerale ha lo status di prodotto essenziale in un 
periodo di razionalizzazione della lista della spesa da parte del consumatore, incurante 
della macroscopica differenza di prezzo che contraddistingue le acque in bottiglia 
rispetto alle acque del Sindaco. Alla luce delle peculiarità di due beni appartenenti al 
genus “Acqua”, ma sottostanti ad una differente normativa e ad un differente prezzo, è 
domanda lecita chiedersi se la preferenza del consumatore trovi giustificazione in una 
qualità superiore dell’acqua o quest’ultimo è semplicemente vittima degli strateghi del 
marketing. 
 
1.1. L’Italia e gli Italiani: il secondo mercato al mondo di acqua in bottiglia   
 
L’ormai annoso dibattito sulle maggiori virtù dell’acqua del rubinetto o dell’acqua 
minerale si ripropone in maniera incessante, con argomentazioni più o meno veritiere a 
supporto dell’una o dell’altra tesi. Ciò che nel concreto viene evidenziato dalle indagini 
realizzate dagli istituti competenti è che, o per necessità o più spesso per scelta, il 
popolo italiano è assiduo consumatore di acqua minerale, oggetto di imbottigliamento 
da parte di centoquaranta stabilimenti diffusi sulla penisola Italica (Mef - Dipartimento
12 
del Tesoro, 2018)
1
. Vittime di una pubblicità tanto martellante quanto efficace
2
, gli 
Italiani sono i secondi maggiori consumatori di acqua al mondo e i primi in Europa 
(Censis, 2018), pur disponendo di una rete acquedottistica preferibile rispetto a quella di 
altre regioni del globo. L’acqua minerale, a poco a poco, si è affermata come bene 
imprescindibile nella dieta mediterranea e nella testa dei consumatori nostrani, 
beneficiando di una considerazione differente rispetto a quella esterna, ove la minerale è 
percepita come uno sfizio costoso. Per questo pur aumentando annualmente i fondi 
pubblici destinati all’ammodernamento degli acquedotti, il consumo di minerale 
continua a sposarsi con le abitudini culinarie delle famiglie Italiane, rivolgendosi ad 
un’utenza senza limiti di età, di genere e di classe sociale. Il rapporto “Il valore sociale 
rivelato dal consumo di acque minerali” condotto da parte del Centro Studi 
Investimenti Sociali si è proposto di ricercare i driver alla base del successo delle acque 
minerali, ed ha ottenuto i risultati riportati nel grafico 1 (Censis, 2018).  
 
Grafico  1 – Le ragioni alla base del consumo di acqua minerale in Italia  
  
 
Fonte: (CENIS, 2018)   
 
                                                           
1 Il rapporto del Dipartimento del Tesoro pubblicato in data  27/04/2018 è stato redatto con dati forniti 
dalle aziende e riferiti all’anno 2015.  
2 Si veda il paragrafo 2.2.8.  
38%
25%
21%
26%
E' buona, mi piace
Fa bene alla salute
E' sicura
E' comoda