Le Comunidades Autonomas

PREMESSA 
Questa tesi nasce come frutto di due esperienze formative all’estero, entrambi 
nella capitale spagnola di Madrid. Prima con il progetto internazionale 
“Erasmus”e poi con una borsa di studio per tesi all’estero messa a disposizione 
dalla Facoltà di Giurisprudenza dell’Università La Sapienza, ho avuto modo di 
entrare in contatto con questo paese europeo e con l’incredibile espansione che 
sta vivendo in questi anni, a qualche decennio dalla fine della dittatura 
franchista. Colpita dalla rapidità delle evoluzioni in atto, ho pensato di 
approfondire lo studio del fenomeno della decentralizzazione e con esso la sua 
canalizzazione attraverso le chiamate “Comunidades Autònomas”,come uno 
degli aspetti che forse maggiormente hanno favorito questa crescita. 
Mi è stato di grande aiuto il sostegno offerto dall’Universidad Complutense di 
Madrid, dalla quale ero stata accolta come studentessa “Erasmus” e che mi ha 
consentito, una volta tornata come laureanda, di attingere con il suo tramite a 
tutti i fondi bibliografici di cui avevo bisogno per realizzare questo studio. 
Svolgere delle ricerche su un materiale in lingua straniera ha comportato 
qualche sforzo in più rispetto alla stesura di una tesi normale, ma dopo tutto 
credo ne sia valsa la pena. 
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CAPITOLO I 
PRINCIPI GENERALI DELLO “STATO DELLE AUTONOMIE” 
1. La Costituzione spagnola del 1978 ed i suoi antecedenti storici 
Il modello statale adottato dalla Spagna si caratterizza fin dagli inizi del secolo 
XIX per una forte centralizzazione, in particolare per quanto riguarda la 
funzione amministrativa. Il territorio era infatti articolato in strutture municipali 
e provinciali che seppure rappresentassero degli embrionali tentativi di 
decentramento, in realtà non costituivano espressione di effettiva autonomia. Al 
contrario tali entità erano strettamente legate ad un potere centrale dal quale 
ricevevano rigide direttive e penetranti controlli, secondo un tipo di 
organizzazione che guardava sostanzialmente al modello napoleonico e alla sua 
forte gerarchizzazione tra amministrazione centrale e periferica. 
Tra i primi passi mossi nella direzione di quello che poi sarà l‟attuale modello 
di organizzazione territoriale della Spagna, possiamo individuare almeno due 
momenti decisivi nel senso di realizzare una vera inversione di tendenza: il 
primo nel 1873, quando venne elaborato un progetto di Costituzione della 
cosiddetta “Primera Republica” nel quale si rompeva realmente con il passato 
centralista attraverso una riforma ispirata al modello federale. I diciassette “Stati 
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regionali” che risultavano dalla divisione del territorio venivano infatti dotati del 
potere di darsi una propria Costituzione e di esercitare la potestà legislativa 
nell‟osservanza dei limiti stabiliti dalla Costituzione federale, integrandosi con 
questi elementi un modello di Stato di tipo federale come del resto lo stesso 
articolo 39 sanciva espressamente. 
Storicamente più rilevante e carico di conseguenze dal punto di vista politico 
fu invece un altro accadimento di poco antecedente all‟inizio della Guerra Civile 
spagnola (1936-1939), dalla quale scaturì, con la vittoria del generale Francisco 
Franco, l‟instaurazione di un regime dittatoriale sull‟esempio dei passati 
totalitarismi europei che si concluse solo nel 1975 con la morte del dittatore. E‟ 
del 1931 infatti la promulgazione della Costituzione della “Segunda Republica”, 
così denominata in seguito al fallimento della precedente, che non solo consentì 
la sperimentazione di un primitivo regime democratico seppur destinato ad un 
rapido crollo, ma dalla quale ebbe soprattutto origine una prima configurazione 
dello Stato spagnolo secondo un modello “composto”, formato quindi da entità 
di decentramento che fecero da paradigma per la Costituzione del 1978. 
Colpisce l‟originalità della formula organizzativa adottata da questa antenata 
della moderna Costituzione spagnola : non si accoglie qui l‟idea di un sistema di 
stampo federalista che gli stessi costituenti consideravano non rispettoso della 
volontà popolare, ma si opta per un cosiddetto “Stato integrale”, una variante 
attenuata del primo in cui le unità di divisione territoriale non godono di 
relazioni uniformi con il potere centrale, ma si differenziano per poteri di 
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autogoverno ad intensità variabile in corrispondenza con la diversificata 
domanda di autonomia presente sul territorio. Era chiaro anche allora come sia 
una soluzione centralizzata sia il federalismo avrebbero frustrato le esigenze di 
una comunità nazionale come altre in Europa caratterizzata da un‟ eterogeneità 
storico-culturale molto marcata, i cui scarsi fattori di coesione sociale, come 
debole garanzia dell‟esistenza di uno Stato, non erano sufficienti a contrastare la 
necessità di incentrare il sistema giuridico sull‟autonomia, permettendo a 
ciascuna regione (intesa in senso lato) di autogestire i propri interessi. 
Va inoltre precisato ancora una volta come all‟interno della Costituzione del 
1931 fossero presenti alcuni principi fondamentali poi reiterati nel sistema 
moderno: tra questi il carattere accidentale e non necessario della costituzione 
da parte dei territori regionali in Comunidad Autònoma, ovvero la non 
imposizione dell‟autonomia ma l‟offerta di tale possibilità. Non sembra 
azzardata infatti la supposizione per cui la lunga epoca della dittatura non abbia 
costituito nient‟altro che un‟interruzione lungo il cammino verso l‟autonomia, 
l‟apertura di una parentesi all‟interno dell‟esperienza democratica, 
caratterizzandosi il regime per un potere centrale monipolizzatore di tutte le 
competenze statali, al pari del resto di ogni dittatura, e quindi per l‟abbandono di 
qualunque impostazione a favore del riconoscimento di poteri di autogoverno. 
Per concludere su questo breve e certamente incompleto richiamo storico, va 
aggiunto che secondo un‟opinione della dottrina sia spagnola che italiana la 
Costituzione del 1931 abbia in parte influito sui lavori dell‟Assemblea 
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Costituente italiana, e questo spiegherebbe le similitudini che accomunano due 
modelli di Stato di cui uno più centralizzato dell‟altro, ma comunque entrambi 
ispirati al decentramento. Si tratta comunque solo di uno dei vari casi di 
influenza reciproca tra Stati europei; d‟altronde la stessa Costituzione spagnola 
prende spunto da altri esemplari costituzionali che regolano altri Stati 
“composti” europei come la Germania e l‟Austria. 
L‟analisi verrà spostata ora sull‟oggetto principale di tale studio, e cioè la 
Costituzione del 1978, in particolare quanto all‟organizzazione del territorio e 
alla sua unità giuridica fondamentale così come possono considerarsi le 
Comunidades Autonòmas. Il processo costituente iniziò nel 1977 quando la 
Spagna allora governata da Adolfo Suàrez si trovava in un periodo di transizione 
tra l‟uscita da un regime autoritario e centralistico e la creazione di uno Stato 
democratico, in quel momento percepito come la meta da perseguire. Si 
procedette alla configurazione di un modello transitorio, che prende perciò il 
nome di “preautonòmico”, destinato a sfociare poi in quello definitivo. Si 
guardò innanzi tutto alle regioni storiche, quelle cioè che ormai da tempo 
rivendicavano una propria autonomia in ragione di un‟ identità storico-culturale 
che le differenziava dal resto del territorio nazionale, e così alla Catalogna prima 
(29 settembre 1977) ed ai Paesi Baschi poi (4 gennaio 1978) furono attribuite 
per prime alcune potestà di autogoverno. Successivamente fu la volta della 
Galizia (16 marzo 1978) mentre alle restanti regioni (Aragona, Canarie, 
Valenzia, Andalusia, Baleari, Estremadura, Castiglia, Asturia, Murzia e 
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Castiglia La-Mancha) si attribuirono regimi di preautonomia nell‟arco dei 
successivi sei mesi. All‟attuale configurazione della mappa del territorio 
spagnolo solo mancavano le zone di Navarra e Madrid; la prima in particolare 
per il suo speciale regime chiamato “forale” ricevette una regolamentazione 
speciale cui in seguito si farà riferimento. L‟altra modifica apportata fu infine il 
distacco delle provincie di Santander e Logrogno dalla Castiglia che avrebbe 
portato poi alla formazione della Comunidad uniprovinciale di Cantabria. 
Al di là dei dettagli della ripartizione territoriale ciò che più importa è vedere 
come ancor prima della promulgazione della Costituzione il processo di 
decentralizzazione fosse già cominciato, nonostante gli enti territoriali non 
godessero ancora di un reale regime di autonomia e si configurassero solo come 
enti ausiliari dell‟amministrazione centrale. Non era del resto pensabile 
ridisegnare il territorio nazionale da un giorno all‟altro, una fase transitoria si 
rendeva indispensabile benchè l‟eterogeneità della società spagnola fosse un 
dato ormai acquisito ed il riconoscimento dell‟autonomia, già sperimentato in 
passato, discendesse come conseguenza logica rispetto a questo stato di fatto. 
Il problema di come far coesistere all‟interno di uno Stato unico le varie 
“nazionalità” spagnole venne affrontato partendo dal convincimento che si 
dovesse abbandonare l‟idea di imporre uno schema preesistente per fornire in 
cambio un‟ampia possibilità di decentralizzazione, facendo sì che il sistema 
permanesse aperto e fossero le regioni stesse a decidere quanto alla propria 
costituzione in Comunidad Autònoma. L‟articolo 1.2 dell‟attuale Costituzione 
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(entrata in vigore il 27 dicembre del 1978) sancisce del resto che “la sovranità 
nazionale risiede nel popolo spagnolo, dal quale emanano i poteri dello Stato”, 
attribuendo così le decisioni sovrane alla comunità politica nazionale e con esse 
anche il potere costituente, che resta così fuori dall‟ambito dell‟autonomia 
politica. Di riflesso nel Titolo X relativo alla riforma costituzionale, si stabilisce 
che la modificazione di parti sostanziali della Costituzione richiederà un 
procedimento rafforzato culminanate in un referendum, ancora una volta quindi 
riservando la decisione all‟insieme del popolo spagnolo; ecco spiegato allora il 
perchè la decisione sull‟esistenza e definizione delle Comunidades Autònomas 
venga rimessa alle entità territoriali, non effettuando la Costituzione alcuna 
previsione specifica nè tantomeno definitiva sull‟eventuale mappa del territorio 
spagnolo: si tratta di una decisione determinante per la comunità politica 
spagnola, che influisce sulla sua stessa esistenza, e che pertanto non spetta al 
costituente ma ancora una volta al popolo, non considerato qui nel suo insieme 
bensì relativamente alla parte di territorio occupata. 
Emerge da queste disposizioni una presa di coscienza della pluralità, della 
coesistenza all‟interno della Spagna di quelle comunità linguistico-culturali nate 
con gli antichi regni medievali che la formazione del moderno Stato unitario non 
aveva cancellato; è in fondo lo stesso Preambolo della Costituzione a 
riconoscere esplicitamente questa realtà quando dichiara la volontà di proteggere 
i “popoli” spagnoli nelle proprie “culture e tradizioni, lingue ed istituzioni”. Lo 
“Stato delle autonomie” trova quindi la sua ragione d‟ essere nella storia, nel 
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fatto ormai consolidato dell‟esistenza di “nacionalidades y regiones” cui si 
riferisce l‟articolo 2 della Costituzione, aldilà della discutibile certezza dei loro 
confini, sfumati forse dai processi di unificazione verificatisi durante l‟ Anciàn 
Règime ed il contemporaneo Stato costituzionale. Un‟ eterogeneità di fondo è 
tuttavia innegabile, anche per chi guardasse alla Spagna con gli occhi di un 
curioso viaggiatore e non solo con quelli del giurista. 
Utilizzando una formula che compare nella dottrina spagnola riguardo alla 
tipologia di decentralizzazione cui si ispira la Costituzione del „78, si può 
parlare per questo caso di una decentralizzazione come integrazione, frequente 
quando si dà il presupposto di un pluralismo culturale e linguistico a livello 
territoriale. Questa tesi si contrappone invece alla concezione della 
decentralizzazione come razionalizzazione, applicabile ad esempio al caso 
statunitense, dove tale tecnica viene utilizzata allo scopo di ottimizzare valori 
quali l‟efficacia amministrativa o l‟avvicinamento del potere ai cittadini. In 
Spagna non si trattò di questo, ma di rispondere al problema di garantire il 
mantenimento dell‟identità di realtà storiche, “nacionalidades y regiones”, enti 
preesistenti al processo costituente. E nel raggiungimento di tale obbiettivo si 
combinò un meccanismo di decentramento operato dall‟alto verso il basso con 
una forte possibilità partecipativa aperta nei confronti delle entità regionali, in 
questo senso quindi partendo dal basso nell‟intento appunto di evitare 
un‟imposizione quanto all‟applicazione dei regimi di autonomia. Tutte queste 
considerazioni giustificano la tempestività con cui si procedette all‟approvazione 
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degli Statuti di Catalogna e Paesi Baschi, contestualmente all‟entrata in vigore 
della Costituzione e alla ristrutturazione del sistema giuridico, a dimostrazione 
di come l‟esigenza di dare risposta alla domanda di autonomia si fosse resa 
ormai urgente. 
2. L’articolo 2 della Costituzione spagnola. Il concetto di autonomia 
Nella carta costituzionale spagnola, subito dopo il riferimento alla natura dello 
Stato, proclamato come “sociale e democratico di diritto” e costituito in 
monarchia parlamentare (art.1), si ritrova già enunciato quello che è il principio 
essenziale, la spina dorsale di tutta la costruzione dello Stato delle Comunidades 
Autònomas, ovvero l‟autonomia. La lettera del testo dà tuttavia l‟ impressione 
che sia un altro il principio informatore dello “Stato delle Autonomie”. Recita 
infatti l‟articolo 2: “La Costituzione spagnola si fonda sull‟indissolubile unità 
della Nazione spagnola, patria comune ed indivisibile di tutti gli spagnoli, e 
riconosce e garantisce il diritto all‟autonomia delle nazionalità e regioni che la 
integrano e la solidarietà tra tutte loro”. Il costituente spagnolo utilizza il termine 
“fondare” a proposito dell‟ unità indissolubile dello Stato, sottolinea l‟esistenza 
di una Nazione spagnola e come questa sia la patria di tutti...Si avvale in 
sostanza di una terminologia di matrice nazionalista in pregiudizio di quella che 
è invece l‟idea ispiratrice di uno Stato decentralizzato, ovvero la smitizzazione 
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