Le Autorità indipendenti: profili di diritto comparato

 Per questi motivi nelle pagine che seguiranno saranno svolte una elencazione, 
un’analisi ed una caratterizzazione delle Autorità amministrative indipendenti, 
intendendo per queste solo quelle che manifestano in modo certo l’indipendenza e 
l’autonomia dall’organo politico, sia dal potere esecutivo che legislativo.  
La modalità adottata, per illustrare brevemente le principali Autorità amministrative 
italiane, non risponde solo all'esigenza di fornirne una semplice elencazione, ma 
anche a quella di motivare storicamente come al presentarsi di tali esigenze siano stati 
istituiti questi organismi che più o meno velocemente hanno rappresentato la risposta 
istituzionale ai bisogni della società in trasformazione. 
Successivamente, al fine di analizzare in maggior dettaglio una di queste Autorità, ci 
si soffermerà, nel secondo capitolo, sul modello dell'Autorità per l'Energia Elettrica 
ed il Gas (AEEG) che è una tra le Autorità di "ultima generazione". 
Nel terzo capitolo, infine, verrà sviluppata l’analisi delle Autorità che operano nella 
regolamentazione del mercato dell’energia  in Francia e in Spagna evidenziandone i 
tratti più importanti e caratteristici. 
In particolare, per quanto riguarda l'Autorità francese, si evidenzierà l'innovazione 
delle competenze che le sono state attribuite (durante la stesura della Tesi) anche nel 
settore del gas, inoltre si svilupperà un breve confronto tra le Autorità del mercato 
dell’energia dei Paesi presi in  considerazione. 
Lo studio delle Autorità sarà sempre preceduto da una analisi del mercato dell'energia 
nei singoli Paesi al fine di caratterizzare l'ambito nel quale le Autorità operano. 
Il lavoro si concluderà cercando di mettere in evidenza gli elementi tipici delle 
Autorità Amministrative indipendenti, organismi che, a pieno titolo, sono entrati a far 
parte dell'amministrazione dello Stato. 
 Capitolo Primo 
Le Autorità amministrative indipendenti 
1.1 L’esperienza italiana 
 
Per introdurre la trattazione è necessario, seppur brevemente, elencare alcune tra le 
Autorità Amministrative presenti in Italia, raggruppate nella Tabella 1 in allegato,  ed 
in particolare quelle “Indipendenti”
1
 per mettere in evidenza come l'istituzione di 
queste organizzazioni sia conseguente allo sviluppo della società e alle nuove 
esigenze che questo comporta. 
Per far fronte a queste necessità si procede all'individuazione delle Autorità 
amministrative indipendenti che si differenziano, tra loro, per i profili strutturali, 
funzionali, nonché per i mezzi e i poteri di cui dispongono. 
Con il termine Autorità "amministrative" si intende il riconoscimento alle Autorità di 
una serie di funzioni di natura amministrativa riscontrabili nelle finalità istitutive di 
realizzare un interesse pubblico da parte delle stesse Autorità. 
In tal modo l'Autorità amministrativa indipendente opera come un organo 
amministrativo dotato di poteri di discrezionalità e con imparzialità atti ad incidere su 
situazioni giuridiche soggettive dei privati. 
Lo sviluppo di queste organizzazioni si verifica per la necessità di regolamentare e 
garantire una serie di interessi generali e diffusi, senza pertanto mostrare un'origine 
preordinata. 
La loro costituzione perciò, in alcuni casi, risponde ad un nuovo modo di 
amministrare ambiti che in passato non erano affrontati o comunque rientravano nelle 
prerogative di altri organismi dello Stato. 
E' necessario rilevare come la categoria delle Autorità Amministrative indipendenti 
rappresenti un'innovazione nel contesto amministrativo italiano a partire dagli anni 
                                                           
1
 Definizione che sarà esplicitata nel successivo p. 1.3 L’indipendenza e l'autonomia. 
 70' sviluppandosi successivamente negli anni '80 e 90'
2
. Negli anni 70’ si ha 
l'istituzione della Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (CONSOB) 
regolamentata con  la Legge 216/74; nei successivi anni '80 si assiste all'istituzione 
della prima Autorità di garanzia dei diritti fondamentali, il Garante dell'editoria 
istituito con la Legge 416/81 trasformato successivamente con la Legge 223/90 in 
Garante per la radiodiffusione e l'editoria (che sarà poi sostituito dall’Autorità per le 
garanzie nelle comunicazioni); segue nel 1982 con la L. 576 l'istituzione dell’Istituto 
per la  Vigilanza sulle Assicurazioni private e di interesse collettivo (ISVAP). 
In seguito si verifica un fenomeno che si può  definire di proliferazione delle Autorità 
che segna un momento particolarmente importante negli anni '90 con il sorgere di 
numerose Autorità. 
Questa situazione si determina da un lato per i processi di liberalizzazione di settori 
economico-sociali importanti per dimensione e per valenza strategica quali 
telecomunicazioni ed energia, dall’altro per l’affermarsi della necessità di porre in 
essere una serie di garanzie a tutela dei diritti costituzionali garantiti, quali l'antitrust, 
le comunicazioni e la privacy che hanno comportato l'esigenza di individuare 
organismi di tutela e regolamentazione. 
Inoltre, si può dire che un impulso importante è rappresentato anche dalla progressiva 
estensione della normativa comunitaria che, elaborata in seno all’U. E.,  pone la 
necessità di adeguare gli ordinamenti nazionali degli Stati membri comportando 
anche risposte in termini operativi. 
Prendono vita così le Autorità di regolazione dei servizi pubblici
3
, dando origine 
all’Autorità per l'Energia Elettrica ed il gas, istituita nel 1995 con la L. 481 e di cui si 
farà un’ampia trattazione nel prossimo capitolo  nonchè l’Autorità per le garanzie 
nelle comunicazioni istituita nel 1997 con la L. 249. 
Anche il mercato segnala la necessità di prevedere un organismo che offra maggiore 
tutela e che si concretizza con l’istituzione dell’Autorità garante della concorrenza e 
                                                           
2
 Si veda il Documento conclusivo dell’indagine conoscitiva sulle Autorità amministrative indipendenti 
approvato dalla Commissione Affari costituzionali della Camera dei Deputati  nella seduta del 4 Aprile 
2002. 
3
 Per un approfondimento V. Pispisa, Le Autorità di regolazione dei servizi di pubblica utilità, in Le 
Autorità indipendenti, a cura di Guido Clemente di San Luca, G. Giappichelli Editore Torino 2002, p. 
173 ss. 
 del mercato istituita nel 1990 con la L. 287. 
Dal lato della tutela dei diritti garantiti alle persone nel 1996 viene istituzionalizzato il 
Garante per la protezione dei dati personali
4
 con la L. 675, come risposta alla 
necessità di tutela dell’identità personale in una società sempre più sottoposta allo 
sviluppo di settori legati all’information tecnology ed allo sviluppo dei media. 
In ambito sociale, al fine di regolamentare lo sciopero, a tutela degli utenti dei servizi 
pubblici è stata istituita nel 1990 la Commissione di garanzia dell’attuazione della 
legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali con la L. 146. 
 
1.2 Il profilo strutturale e organizzativo 
 
Analizzando i profili strutturali delle Autorità amministrative indipendenti 
precedentemente citate, emerge, in prima istanza, la possibilità di differenziarle in 
funzione della qualificazione normativa sotto il profilo della soggettività. 
Si individuano così due differenti categorie, quelle che sono indubbiamente persone 
giuridiche per espressa qualificazione e quelle che lo sono per derivazione 
dall’ordinamento. 
Della prima categoria fanno parte sicuramente la CONSOB
5
 e l’ISVAP
6
  per le quali 
è possibile ritrovare, in modo esplicito, la qualificazione di persone giuridiche nelle 
leggi istitutive.  
Per le altre non pare riscontrabile in modo esplicito detta qualificazione, che può 
essere eventualmente ravvisata nel fatto che le norme che ne disciplinano la struttura 
attribuiscono alle stesse Autorità amministrative indipendenti piena soggettività, 
tipica delle persone giuridiche, dotate inoltre di patrimonio autonomo ben distinto 
dallo Stato
7
 . 
                                                           
4
 Per un approfondimento M. Copparoni, IL garante per la protezione dei dati personali, in Le Autorità 
indipendenti, a cura di Guido Clemente di San Luca, G. Giappichelli Editore Torino 2002, p. 195 ss. 
5
 Si veda l’art. 1, co. 2, D. L. n° 95/1974. 
6
 Si veda l’art. 3, co. 2, L. n° 576/1982. 
7
 Si veda G. Clemente di San Luca in Problematicità dei tratti caratterizzanti e prospettive di 
classificazione delle Autorità indipendenti. Una sintesi ricognitiva in Le Autorità indipendenti, a cura 
di Guido Clemente di San Luca, G. Giappichelli Editore Torino 2002, p. 262 e 300. 
 Questa condizione è riscontrabile, ad esempio, per le Autorità di regolazione dei 
servizi pubblici, la Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero 
nei servizi pubblici essenziali, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato e il 
Garante per la protezione dei dati personali.  
Per queste ultime nelle disposizioni dei rispettivi regolamenti di contabilità, attraverso 
una interpretazione letterale, si evidenzia chiaramente l’autonomia patrimoniale delle 
Autorità come ad esempio nel caso dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas dove 
si riscontra nell’art. 35 del “Regolamento di contabilità” che “ il patrimonio 
dell’Autorità è costituito da beni immobili e mobili”.   
Se si passa ad analizzare il tipo di organizzazione, si nota che tutte le Autorità, si 
presentano come “organizzazioni compatte”, seppur articolate in modo differente.
8
  
In particolare, confrontando le strutture delle Autorità precedentemente citate, si 
osserva  che l’esercizio delle funzioni è affidato ad un organo collegiale nonostante 
nell’organigramma sia previsto un organo monocratico, il Presidente, al quale spesso 
sono affidati anche compiti di esercizio, in casi di urgenza e alcune funzioni che 
ordinariamente sono attribuite all’organo collegiale.  
Il fatto che gli organi monocratici assumano una valenza collegiale con la possibilità 
di esercitare i principali poteri  mette in evidenza la volontà del legislatore di porre le 
basi per garantire l’indipendenza e l’autonomia nell’esercizio delle funzioni. 
Per quanto riguarda la nomina dei componenti
9
 e degli organi di vertice delle Autorità 
amministrative indipendenti si nota che esistono differenti modalità.  
Vi sono Autorità dove i componenti sono di nomina governativa, attraverso il parere 
delle Commissioni permanenti competenti in materia dei due rami del Parlamento. 
Questo criterio è tipico delle Autorità nate negli anni ’70 e ’80, evidenziando ancora 
una certa centralità governativa. All'inizio degli anni ’90, il criterio per la nomina dei 
componenti, risulta essere una prerogativa sostanzialmente attribuita ai due presidenti 
delle Camere sulla base di requisiti specificati dalla legge.  
                                                           
8
 Per la nozione di “organizzazioni compatte” si rinvia a F.G. Scoca, “I modelli organizzativi”  in 
Diritto Amministrativo, a cura di F.G. Scoca,  Ed. Monduzzi, Bologna, 2000 Vol. I  p. 587 ss. 
9
 F. Merusi e M. Passaro in Le Autorità Indipendenti, Il Mulino p. 69 ss.