La vigilanza sulle banche nei paesi dell'Unione Monetaria Europea

 
v
della BCE nella supervisione bancaria rappresenta la  risposta all’esigenza di 
conformare la legislazione comunitaria a quei sistemi normativi dei paesi membri 
che prevedono la concentrazione in un unico organismo dei poteri monetari e di 
vigilanza (Italia), e quelli invece che hanno optato per una netta separazione tra 
le due competenze (Francia, Germania). 
Questa soluzione di compromesso ha comportato l’emergere di alcune ambiguità 
che hanno dato luogo a diverse interpretazioni circa le competenze della BCE 
sulla vigilanza bancaria, facendo nascere la conseguente necessità di riflettere su 
una possibile ed eventualmente opportuna revisione della disciplina di 
regolamentazione della vigilanza bancaria sia a livello nazionale sia a livello 
comunitario.  
In molti paesi europei si è già avviato un processo di revisione delle modalità 
organizzative dei controlli sui mercati finanziari. Si discute, oggi, quale sia il 
modello istituzionale idoneo a fronteggiare le nuove caratteristiche 
dell’intermediazione, ponendo l’accento sulle ripartizioni di competenza tra le 
diverse Autorità, in ragione dell’attività svolta dagli operatori, oppure degli 
obiettivi che l’ordinamento attribuisce alle singole autorità o invece la 
concentrazione in un unico organismo dei poteri di vigilanza. 
L’ampia letteratura in materia che ha analizzato i vantaggi e i costi di ciascun 
modello non è giunta a risultati univoci, ma ha evidenziato con chiarezza la 
 
vi
tendenza, in molti ordinamenti, a superare la frammentazione dei poteri di 
controllo tra le diverse Autorità.  
L’evoluzione degli ordinamenti degli Stati membri mette in evidenza, però, come 
la riforma dell’organizzazione europea dei controlli debba considerare una 
molteplicità di fattori di difficile soluzione.  
La strada più semplice sembrerebbe  essere il rafforzamento dei poteri di 
vigilanza della BCE. Sono state così avanzate proposte di centralizzazione 
europea della vigilanza secondo un criterio funzionale prevedendo la creazione di 
due distinti organismi con competenze in materia di stabilità e in materia di tutela 
della trasparenza sui mercati.  
Nella stessa prospettiva si collocano altre proposte che valorizzano il ruolo della 
BCE nella promozione e realizzazione del coordinamento orizzontale.  
Attraverso l’analisi delle recenti proposte di legge presentate dal legislatore 
comunitario e di quelle discusse dagli organi legislativi nazionali, esaminerò 
l’assetto attuale della disciplina della vigilanza bancaria in alcuni paesi dell’Unione 
Monetaria Europea, ponendo l’accento sul ruolo svolto dalle autorità creditizie 
nella definizione di quella disciplina e sul rapporto tra definizione delle regole in 
materia di vigilanza e controllo sulla loro osservanza.     
  
 
 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
1
 
 
 
 CAPITOLO 1  
 
LA VIGILANZA BANCARIA NELL’UNIONE MONETARIA 
EUROPEA 
 
 
§1.1. L’Unione Monetaria Europea: la vigilanza prudenziale 
 
1.1.1. La federazione monetaria dell’Europa 
L’Italia, la Francia, la Repubblica Federale Tedesca, come ogni paese dell’Unione 
europea, tranne quelli ancora in deroga, hanno perso la sovranità monetaria, 
tanto come potere di emissione della moneta quanto come governo della 
liquidità e come potere di svalutare e di fissare i cambi, dopo l’entrata a regime 
del sistema di moneta unica, punto chiave dell’integrazione europea che è nuovo 
assetto
1
, decisivo perché opera in uno dei settori da sempre percepito come 
basilare, e del trasferimento al Sistema europeo di banche centrali (SEBC) e alla 
Banca centrale europea, (BCE).  
È nota la straordinarietà che la moneta riveste nella straordinaria complessità 
delle sue funzioni
2
 di manifestazione di sovranità, che per prerogativa ha il batter 
moneta
3
, la prerogativa di determinare il valore per perseguire politiche di vario 
                                                 
1
 PREDIERI A., (1998). 
2
 GALGANO F., (1983); CARBONETTI F., (1985). 
3
 DE VECCHIS P., (1987). 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
2
 
 
 
genere
4
, di espressione dei pezzi, di intermediazione, di riserva di valore, di 
oggetto del desiderio
5
, di simbolo, di giochi combinatori nella loro sommatoria, 
che fanno perno su di essa nelle interrelazioni tra una funzione e l’altra
6
.  
L’indirizzo monetario, che vuol dire fissazione dei cambi, potere di decidere 
svalutazioni, manovra importante del governo
7
, vuol dire anche la 
determinazione degli obiettivi monetari inclusi nella relazione revisionale 
programmatica presentata ogni anno dal Ministro del Tesoro, manovre di 
svalutazione in funzione di crescita dell’economia ed anche determinazione del 
tasso d’inflazione programmata, quindi la sovranità monetaria nella sua interezza, 
che si trasferisce fuori dallo Stato, all’Unione europea concepita come 
“metastato”
8
. 
Vengono meno la possibilità di manovrare i cambi passando dal regime di quelli 
flessibili ai fissi, che consentono una trasparenza del comportamento della banca 
centrale e che portano ad una sostanziale rinuncia al controllo dell’offerta di 
moneta. Così come viene meno la possibilità di sostituire con una svalutazione 
del tasso di cambio che riporti in equilibrio la bilancia dei pagamenti. 
Conseguentemente, escluso questo intervento, l’equilibrio viene affidato al 
mutamento dei prezzi. In questo caso al trasferimento di poteri si affianca la 
                                                 
4
 KEYNES J. M., (1978). 
5
 KEYNES J. M., (1979); DELORS J. (1994). 
6
 SYLOS LABINI P., (1996). 
7
 PREDIERI A., (1998). 
8
 PREDIERI A., (1998). 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
3
 
 
 
perdita di potere, perché viene lasciato al mercato il compito di raggiungere 
l’equilibrio, con rinuncia ad esercitare poteri autoritativi che consentono 
svalutazioni.  
 
1.1.2. Il Trattato di Maastricht: l’istituzione del Sistema europeo di 
banche centrali e della Banca centrale europea 
Il Trattato di Maastricht
9
, firmato nel febbraio del 1992, ha rappresentato il 
momento decisivo dell’integrazione monetaria europea, implicando il 
trasferimento di una funzione sovrana, la politica monetaria, dagli Stati ad un 
meccanismo istituzionale comunitario, indipendente dai governi nazionali e dagli 
organi di governo comunitari, la Banca centrale europea (BCE) e il Sistema 
europeo di banche centrali (SEBC).   
La Banca d’Italia e le Banche centrali degli altri paesi che costituiscono l’Unione 
monetaria europea non determinano più la politica monetaria nazionale, ma 
contribuiscono a definire, su un piano di parità, la politica monetaria unica: è 
questa la modifica istituzionale più rilevante che scaturisce dall’applicazione del 
Trattato. 
L’art. 8 del Trattato CE prevede, infatti, l’istituzione del Sistema Europeo di 
banche centrali e della Banca centrale europea che agiscono nel rispetto del 
principio delle competenze di attribuzione, secondo le disposizioni del Trattato e 
                                                 
9
 Trattato di Maastricht, firmato il 7 febbraio 1992, pubblicato nella G.U.C.E. del 29 luglio 1992, ratificato dall’Italia con legge n. 
354 del 3 novembre 1992, entrato in vigore il 1° gennaio 1993. 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
4
 
 
 
del Protocollo allegato sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e 
della Banca centrale europea.  
Il SEBC ha caratteristiche diverse dagli altri sistemi federali di banche centrali, in 
particolare quello in vigore negli Stati Uniti e quello che ha governato il marco 
tedesco dal dopoguerra alla fine del 1998.  
A diversificare il SEBC da queste istituzioni federali non è solo la diversa 
distribuzione di funzioni tra centro e periferia, quanto, e soprattutto, il suo 
inserimento in una comunità di Stati sovrani, non legati tra loro da un patto 
politico federale. 
Ai sensi dell’art. 107 del Trattato, il SEBC è composto dalla BCE e dalle banche 
centrali nazionali, ma non è un soggetto dotato di autonoma personalità, 
limitandosi a raggruppare solo un insieme di organismi, la BCE e le BCN, 
“disciplinati da una serie di regole comuni e impegnati congiuntamente a 
perseguire una serie di obiettivi e compiti”
10
.  
Esso è retto dagli organi decisionali della BCE: il Comitato esecutivo e il 
Consiglio direttivo.  
Il primo composto dal Presidente della BCE, il Vicepresidente e altri quattro 
membri, designati di comune accordo dai Governi degli Stati membri 
partecipanti alla moneta unica tra persone di riconosciuta levatura ed esperienza 
professionale nel settore monetario e bancario; il secondo costituito dai membri 
                                                 
10
 Rapporto annuale del Comitato dei governatori, (1991). 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
5
 
 
 
del comitato esecutivo e dai governatori delle banche centrali nazionali degli Stati 
membri partecipanti alla moneta unica.  
La partecipazione congiunta al principale organo di decisione sia di persone 
nominate dal “centro” sia dei rappresentanti delle BCN o più in generale di 
organi locali riflette il carattere federale del SEBC. 
Il Comitato esecutivo, è l’organo amministrativo della BCE: è responsabile 
dell’attuazione della politica monetaria. Il Consiglio direttivo è, invece, il centro 
decisionale delle linee della politica monetaria; adotta gli indirizzi e prende 
decisioni necessarie ad assicurare l’assolvimento dei compiti del SEBC, (art. 12 
comma 1 prot.).   
Se ne ricava l’immagine di un’organizzazione caratterizzata dalla partecipazione 
incrociata di membri delle banche centrali e della BCE, la cui caratteristica 
comune è data dall’indipendenza tanto nei confronti degli organi comunitari, 
quanto dei governi nazionali, con correlativo obbligo, tanto in capo alle 
istituzioni comunitarie, quanto ai governi nazionali, di astenersi dal cercare di 
influenzare l’esercizio delle funzioni della BCE o delle BCN
11
. La BCE e le BCN 
hanno, infatti, entrambe personalità giuridica. 
Le ragioni di questa originale struttura si possono riassumere in due esigenze 
contrapposte: da un lato garantire la preminenza di un organo sovraordinato 
rispetto alle BCN, dall’altro far risaltare nel Sistema “l’identità nazionale” delle 
                                                 
11
 TESAURO G., (2001);  ANDENAS M., HADIJEMMANUIL C.;  (1997);  MERUSI F., (1997);  TOSATO G.L., (1999). 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
6
 
 
 
BCN, conglobate in un soggetto comunitario ma non sino al punto di 
configurarsi come mera componente di una struttura dotata di autonoma 
personalità
12
. 
La nuova autorità monetaria, il SEBC, pur capace di prendere decisioni 
centralizzate, non assume, quindi, i caratteri di una vera e propria nuova banca 
centrale che si aggiunge o tanto meno si sostituisce a quelle nazionali. 
La ripartizione di competenze in seno al SEBC è prevista dallo Statuto SEBC, 
espressamente richiamato nell’art. 107 comma 4, e disciplinato in un apposito 
protocollo, n. 18, allegato al Trattato, con lo stesso rango di normativa primaria 
di quest’ultimo. 
La BCE ha la funzione di assicurare che i compiti conferiti al SEBC, ai sensi 
dell’art. 105, siano regolarmente assolti (art. 9 comma 2 prot.). 
L’art. 107 comma 2 attribuisce personalità giuridica alla BCE ma non conferisce 
una vera e propria soggettività internazionale alla BCE, vuole solo sottolineare la 
marcata autonomia funzionale ed organizzativa nell’esercizio delle competenze 
attribuitale dal Trattato, essenzialmente, rispetto alle istituzioni e agli altri 
organismi comunitari, ferma restando tuttavia l’imputabilità della sua azione al 
soggetto-Comunità
13
. La Banca centrale europea è configurata come autorità 
indipendente, che ha il compito di assicurare la stabilità dei prezzi, così come lo 
                                                 
12
 CHEMAIN R., (1996). 
13
 TIZZANO A., (1998). 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
7
 
 
 
sono le banche centrali nazionali e come lo è la Banca d’Italia nei confronti del 
Governo e del Parlamento, degli Organi comunitari e di quelli degli Stati 
membri. È nota la derivazione della formula dal modello tedesco.  
Nell’art. 88 della costituzione tedesca la stabilità dei prezzi viene assunta come 
valore, come bene pubblico, come uno di quei beni che solo lo Stato, non il 
mercato, può produrre, utilizzando gli strumenti autoritativi e di intervento 
diretto nei processi economici con operazioni imprenditoriali, quali quelle di 
mercato aperto. In cui la Banca centrale opera come imprenditore finanziario, in 
regime di concorrenza, così come un’impresa pubblica che produce beni o 
servizi può operare nella produzione.  
La scelta di stabilità è scelta politica consolidata dalla norma costituzionale. Oggi, 
l’ordinamento europeo ha costituzionalizzato la scelta della stabilità.  
L’esempio e l’influenza del modello tedesco, consacrato dall’art. 88 Cost. tedesca, 
hanno dato vita ad un’innovazione importante nel costituzionalismo occidentale 
che introduce con chiarezza un fine costituzionale di stabilità che assicura 
l’equilibrio e attribuisce competenze di indirizzo che modificano il modello 
lineare dello Stato democratico.  
La modificazione è imperniata sull’indipendenza della Banca centrale e 
sull’attribuzione del fine specifico della stabilità dei prezzi, riservata ad un 
soggetto indipendente dal Governo e dal Parlamento, che può entrare in 
conflitto con gli organi di indirizzo politico. Il fine, per taluni, è in conflitto con 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
8
 
 
 
una politica di piena occupazione che il parlamento e il governo potrebbero 
seguire
14
. Il modello è basato su un nocciolo costituzionale, una sequenza lineare 
corpo elettorale-assemblea parlamentare, con un governo derivante dal corpo 
elettorale nel sistema presidenziale o dal parlamento nel sistema parlamentare. 
Gli organi di indirizzo politico sono inseriti nella sequenza.  
La Banca centrale, invece, decide come il governo o come il parlamento, con una 
scelta non vincolata alla legge bensì con piena discrezionalità essa da attuazione 
al fine costituzionale di garantire la stabilità dei prezzi. Talvolta si è parlato di 
neutralità della Banca centrale, a partire da un celebre saggio di Carl Schmitt. La 
Banca centrale però non è neutrale
15
: fa ciò che avrebbe fatto il governo se 
avesse mantenuto i poteri che aveva, compie scelte politiche con atti 
amministrativi. Essa non è un simbolo, fornito di auctoritas, è un potere, invece, 
fornito di potestas. 
“È un giocatore, un operatore, il più potente che ci sia sulla scacchiera del 
mercato ed è il punto di partenza equiordinato a quello di governo sulla 
scacchiera politica e su quella internazionale in relazione alla potenza del 
paese”
16
. L’attività della Banca centrale investe tutto il paese perché regola la 
domanda globale, investe tutta l’economia attraverso le determinazioni sui tassi, 
sulla stabilità dei prezzi, sulla stabilità del sistema bancario. 
                                                 
14
 HERDEGEN M., (1998). 
15
 PREDIERI A., (1996). 
16
 PREDIERI A., (1996). 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
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La Banca centrale decide, interviene, conforma, funzionalizza con poteri tanto 
forti che possono far parlare di sovranità. 
Il Tribunale costituzionale tedesco nella sentenza del 12 ottobre 1993
17
 ha 
esaminato la problematica dell’autonomo affidamento della politica monetaria 
alla competenza sovrana di una Banca centrale europea indipendente che rispetta 
i limiti costituzionali entro i quali può essere modificato il principio democratico 
che per la Germania non pone problemi di legittimità data la formulazione 
dell’art. 88 cost.. Il quale, secondo il Tribunale, “mira evidentemente a fornire un 
fondamento costituzionale all’Unione monetaria prevista dal Trattato 
sull’Unione, ma anche a circoscrivere a questo solo caso la previsione di un 
conferimento delle relative funzioni ad istituzioni indipendenti. Questa regola al 
principio democratico è ammissibile perché tiene conto della particolarità, 
sperimentata nell’ordinamento giuridico tedesco, secondo cui il valore del denaro 
è garantito meglio da una banca centrale indipendente che non da organi 
pubblici che dipendono nelle loro possibilità di azione e nei mezzi dal volume e 
dal valore del denaro, nonché da un consenso limitato nel tempo da parte delle 
forze politiche”
18
. Come ho ricordato, il modello tedesco, tappa significativa del 
costituzionalismo occidentale nel nostro secolo, è divenuto poi europeo. Dopo 
essere stato assunto come obiettivo dalle banche centrali di molti paesi, tra cui il 
                                                 
17
 In Giur. cost., (1994), II. 
18
 In Giur. cost, (1994). 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
10
 
 
 
nostro, è stato recepito, nella sostanza, nel Trattato di Maastricht per la Banca 
centrale europea e, conseguentemente per le banche centrali dei singoli paesi.  
La Banca centrale governa il Sistema delle banche centrali europee con propri 
organi decisionali. Essa ha struttura e funzioni unitarie, pur mantenendo un forte 
decentramento organizzativo con l’articolazione delle singole banche centrali. Le 
quali sono sott’ordinate alla Banca centrale europea, che ha posizione di 
gerarchia nei loro confronti perché esse, come parte integrante del SEBC, 
“agiscono secondo gli indirizzi e le istruzioni della Banca centrale europea”, ai 
sensi dell’art. 14, terzo comma dello Statuto. 
La supremazia si spinge sino al tal punto che, se “per le funzioni non disciplinate 
dal Trattato né dallo Statuto, le Banche centrali nazionali mantengono la loro 
indipendenza”, il Consiglio direttivo della Banca centrale europea valuta, “a 
maggioranza dei due terzi dei votanti, che tali funzioni interferiscono con gli 
obiettivi e i compiti del SEBC”.  
Gli organi comunitari, SEBC e BCE, sono competenti solo limitatamente alla 
moneta, per la quale hanno poteri decisori e normativi, con un passaggio tutto 
atipico dal prefederativo al federativo, con la costituzione di nuovi organi per 
una sola funzione sovrana e senza che vi sia federazione. 
È una formula che lascia dubbiosi giuristi ed economisti per la sua asimmetria 
strutturale e funzionale
19
 e per la sua novità.  
                                                 
19
 ORTINO S., (1990). 
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
11
 
 
 
Ai dubbi strutturali può essere replicato che questa federalizzazione nuova è la 
conseguenza di quella duplice innovazione nel costituzionalismo occidentale, di 
un mutamento profondo dei poteri nella società che ha portato all’egemonia 
finanziaria che né Montesquieu, né i padri fondatori della costituzione 
nordamericana, né i giacobini francesi potevano conoscere e supporre.  
Gli aspetti innovativi del nuovo costituzionalismo sono quindi l’assunzione della 
stabilità dei prezzi come fine di uno stato democratico poliarchico ad economia 
poliarchia organizzata, la devoluzione ad un ente indipendente autonomo dagli 
organi costituzionali di poteri accresciuti con il conferimento di un potere di 
normazione primaria dell’ordinamento, con ulteriori passi avanti nella stessa 
strada di riconoscimento di funzioni di indirizzo.  
La BCE può, infatti, stabilire regolamenti nell’area di sua competenza, ai sensi 
dell’art. 108 primo comma del Trattato. Si tratta di atti di normazione derivata 
con rango di norma di legge primaria, vincolanti, di portata generale, che sono 
direttamente applicabili in ciascuno degli Stati membri.  
Una normazione di rango secondario, regolamentare, affidata ad autorità 
amministrative indipendenti, a banche centrali, non è nuova
20
; il nostro 
ordinamento la conosce da molti anni; ma è eccezionale una normazione 
primaria che sancisce il carattere di organo di indirizzo dotato di tutte le funzioni 
tradizionalmente tipiche degli organi di indirizzo dell’Unione europea. 
                                                 
20
 CIRILLO F., (1992).  
Capitolo 1 - La vigilanza bancaria nell’Unione Monetaria Europea 
  
12
 
 
 
1.1.3. Il contributo  del Sistema europeo di banche centrali ad una buona 
conduzione delle politiche in materia di vigilanza prudenziale  
Compito del Sistema di banche centrali è anzitutto la definizione e l’attuazione 
della politica monetaria comunitaria, anche attraverso la gestione unitaria della 
moneta unica, l’Euro, e il controllo sulla stabilità dei prezzi, nel contesto più 
generale degli obiettivi comunitari dell’economia di mercato e della libera 
concorrenza,  ex art. 105 del Trattato, obiettivo questo direttamente ispirato allo 
statuto della Bundesbank e considerato dal Rapporto Delors, il modello monetario 
che meglio favorisce una crescita economica sostenibile. 
L’attività del SEBC deve essere tesa a prevenire fenomeni di deflazione e 
soprattutto di inflazione.  
La teoria economica ha peraltro dimostrato, da un lato, che un equilibrio totale è 
pressoché impossibile da raggiungere, dall’altro, che un livello d’inflazione è 
connaturato all’idea stessa di stabilità dei prezzi. Pertanto il Trattato consente 
una seppure leggera fluttuazione dei prezzi, in linea con l’idea di una crescita 
sostenibile, non inflazionistica delle attività economiche che la Comunità ha il 
compito di promuovere ai sensi dell’art. 2 del Trattato
21
. 
Per l’assolvimento dei compiti affidati al SEBC, la BCE detiene un potere 
normativo effettivo che si esprime attraverso l’emanazione di atti vincolanti, 
decisioni e regolamenti, consentiti, a causa del loro carattere generale e della 
                                                 
21
 POCAR F., (1999).