La valutazione delle politiche del Fondo Sociale Europeo

 II
programmazione, per verificare al tempo stesso lo svolgimento delle 
operazione e la validità dei risultati. 
In generale la valutazione viene effettuata a metà percorso e al termine del 
periodo di programmazione ed è compito delle varie Autorità di Gestione 
dei programmi istituire sistemi affidabili per rilevare dati statistici e 
finanziari. La valutazione ha come obiettivo primario quello di verificare 
l’occupazione o meglio la capacità d’inserimento sul mercato del lavoro dei 
diversi soggetti assistiti. Interessa mettere in risalto i risultati conseguiti 
dalla vecchia programmazione (1994-99), quelli raggiunti fino ad oggi con 
la nuova programmazione (2000-06) e quelli attesi nei prossimi anni. 
Durante il periodo 1994-99, la ricerca valutativa ha evidenziato un interesse 
molto acceso in particolare verso due macrobiettivi: l’equità sociale 
(attuazione di interventi destinati ad utenze deboli sul mercato del lavoro) e 
la competitività (interventi destinati ad utenze aventi professionalità medio-
alte). L’attenzione è stata rivolta anche verso altri tre obiettivi: il 
rafforzamento del sistema formativo, il  sostegno all’integrazione tra 
sistemi (tra formazione professionale ed istruzione e tra politiche/interventi 
formativi e mercato del lavoro) e il sostegno all’innovazione 
dell’architettura degli interventi e dei percorsi di sviluppo delle risorse 
umane e di inserimento/reinserimento lavorativo. La programmazione 
2000-2006 trasferisce la valutazione concepita prevalentemente per 
combattere la disoccupazione di particolari categorie target alla valutazione 
maggiormente incentrata sulle politiche con l’obiettivo di poter realizzare 
un nuovo modello di partecipazione al mercato del lavoro.  
Il contesto di questa nuova programmazione risulta essere diverso da quello 
della vecchia programmazione. Sia il contesto politico, normativo e dei 
provvedimenti nazionali di riforma delle politiche di formazione, istruzione 
sociale e del  lavoro hanno subito delle trasformazioni. I contenuti della 
Strategia europea per l’occupazione sono stati meglio finalizzati per un più 
 III
mirato raggiungimento degli obiettivi definiti a partire dal Consiglio 
europeo di Lisbona del 2002. 
Dai quattro pilastri delle Linee guida degli anni precedenti, si è passati  
all’individuazione di tre obiettivi principali e di 10 priorità che si collocano 
in maniera trasversale agli obiettivi stessi: la piena occupazione, la qualità 
del lavoro, la coesione e l’inclusione sociale. 
Sono stati inoltre avviati degli importanti processi di riforma che rafforzano 
sempre più il ruolo delle amministrazioni locali (Regioni, Province e 
Comuni) quali attori principali delle politiche di sviluppo delle risorse 
umane disegnate a livello centrale e dei sistemi di governo ad esse preposti. 
Gli elementi di valutazione di questa nuova programmazione sono in 
qualche modo gli stessi della programmazione precedente con maggiore 
attenzione verso l’inserimento e reinserimento nel mercato del lavoro di 
giovani e adulti nella logica dell’approccio preventivo, la formazione 
superiore e  la formazione continua nella logica del lifelong learning, una 
politica di apprendimento nell’intero arco della vita che ha l’obiettivo di 
agevolare e migliorare l’accesso e l’integrazione nel mercato del lavoro. 
La ricerca intende discutere sulle metodologie usate, sul rilievo della base 
di dati ed i modelli di analisi econometrica utilizzati anche nel presente 
lavoro, per il raggiungimento degli obiettivi-risultati ottenuti nelle varie 
fasi della valutazione dell’Obiettivo 3 del Fondo sociale europeo.  
 1
CAPITOLO I 
I PARTE 
 
 
IL FONDO SOCIALE EUROPEO 
 
 
Il Fondo Sociale Europeo è il principale strumento finanziario offerto 
agli stati membri dall'Unione europea per sviluppare le risorse umane 
e migliorare il funzionamento del mercato del lavoro. 
Sulla base dell’analisi della situazione relativa alla  domanda e  offerta 
di lavoro, il Fondo Sociale Europeo contribuisce al sostegno della 
formazione e dell’occupazione in tutto il territorio dell'Unione 
Europea.  
Previsto dal Trattato di Roma dal 1957 ed operativo dal 1962, il 
Fondo Sociale Europeo (FSE) ha lo scopo di promuovere uno sviluppo 
armonioso dell'insieme della Comunità e una progressiva riduzione 
delle disparità esistenti tra i cittadini e le Regioni dell'Unione (Art.158 
del trattato Comunità europea). 
Il Fondo Sociale Europeo ha un duplice ruolo. Esso ha la funzione di 
migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori nell'ambito del 
mercato interno promuovendo la loro mobilità e facilitando il loro 
adeguamento alle trasformazioni industriali, in particolare attraverso 
la formazione e la riconversione professionale e contribuire così al 
miglioramento del loro tenore di vita (articolo 146). Ma esso è altresì 
inteso al consolidamento della coesione economica e sociale nella 
Comunità (articolo 159). 
 2
Esso è peraltro l'unico
1
 Fondo strutturale che interviene in modo 
orizzontale in tutti i paesi e le Regioni dell'Unione Europea. 
L'obiettivo principale del Fondo sociale europeo è la lotta alla 
disoccupazione: mira a formare una forza lavoro più competente e 
preparata a fronteggiare le nuove sfide del mercato e a prevenire la 
disoccupazione di lunga durata. A questo scopo, contribuisce alla 
creazione di nuovi e migliori posti di lavoro e allo sviluppo delle 
competenze dei lavoratori, soprattutto delle fasce deboli, e di coloro 
che incontrano particolari difficoltà nella ricerca di un impiego, o nel 
mantenere il proprio posto di lavoro, o nel reinserimento nel mercato 
del lavoro.  
Il FSE sostiene, inoltre, gli Stati membri nel loro tentativo di 
introdurre e rendere operative nuove politiche attive dell'occupazione 
e nuovi sistemi per combattere le cause della disoccupazione, 
adattando il proprio intervento alle specifiche condizioni delle varie 
regioni. 
 
                                                 
1
 I Fondi strutturali sono quattro. Più avanti verranno brevemente trattati.  
 3
LE AZIONI DEL FONDO SOCIALE EUROPEO  
 
Le azioni del FSE sono rivolte in generale a tutti i cittadini dell'Unione 
Europea, ma la maggior parte degli interventi è tuttavia indirizzata a 
categorie specifiche di destinatari, quali, in particolare
2
 : 
 ξ  Disoccupati di lunga durata o esposti al rischio di 
disoccupazione di lunga durata 
 I disoccupati di lunga durata sono persone prive di impiego da più 
di un anno, oppure persone rimaste senza impiego per un periodo 
inferiore ma sottoposte al rischio di disoccupazione di lunga durata 
(persone di età matura, portatori di handicap fisico o sociale, 
persone prive di competenze adeguate, disoccupati senza titolo di 
studio o con titolo di studio inadeguato...);  
 ξ  Giovani in cerca di prima occupazione 
 In questo ambito sono compresi tutti i giovani che non hanno mai 
esercitato un'attività lavorativa vera e propria. Le situazioni 
individuali possono essere estremamente differenziate. Il FSE si 
occupa dei giovani che non hanno terminato il proprio percorso 
scolastico (drop-out), degli allievi della scuola secondaria 
superiore, di giovani con qualifica, di universitari e neolaureati, di 
apprendisti e persone assunte con contratto di formazione lavoro;  
                                                 
2
 Reg.(CE) n°1784/99 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 luglio 1999 relativo al Fondo 
sociale europeo. 
 4
 ξ  Persone soggette ad esclusione sociale 
In questo ambito sono compresi coloro che, occupati e non, 
rischiano l'emarginazione dal mercato del lavoro e l'emarginazione 
sociale (persone che soffrono di handicap fisico o sociale; 
immigrati extracomunitari, disabili, tossicodipendenti ed ex-
tossicodipendenti, detenuti ed ex-detenuti…);  
 ξ  Donne. 
 Le donne, nonostante i progressi registrati nell'ultimo decennio, 
incontrano tutt'oggi difficoltà nell'inserimento o nel reinserimento 
nel mercato del lavoro. A ciò si aggiunge la difficoltà di conciliare 
la vita lavorativa con le esigenze della vita familiare, difficoltà 
spesso collegata alla carenza di infrastrutture. Il FSE finanzia, 
quindi, interventi specificamente rivolti alle donne, e 
particolarmente alle donne in possesso di un diploma difficilmente 
spendibile, a quelle che vogliono inserirsi in settori in cui sono 
poco rappresentate, o che vogliono reinserirsi nel mercato del 
lavoro dopo un periodo di prolungata assenza. 
  
 5
GLI OBIETTIVI NELLA VECCHIA (94-99) E NELLA NUOVA 
PROGRAMMAZIONE (2000-06) 
 
La politica formativa dell'Unione Europea coincide in larga misura 
con la missione e le finalità del Fondo sociale europeo
3
, le cui 
modalità di funzionamento sono state modificate in occasione della 
riforma dei Fondi strutturali del 1988 e della revisione del 1993
4
 . 
Il Fondo sociale europeo è uno dei quattro Fondi strutturali 
dell’Unione europea. 
I singoli Fondi strutturali fanno parte di una strategia globale di lotta 
contro la disoccupazione e di rilancio della crescita nelle regioni più 
povere.  
Nella vecchia programmazione (94-99) tale strategia si articolava 
attorno a sette obiettivi (si riportano soltanto i cinque obiettivi 
pertinenti al Fondo sociale europeo): 
Obiettivo 1: promozione dello sviluppo e dell'adeguamento strutturale 
delle regioni in cui lo sviluppo è in ritardo; interessava 8 regioni del 
Mezzogiorno; 
Obiettivo 2: riconversione di regioni, regioni frontaliere o zone;  
Obiettivo 3: lotta contro la disoccupazione di lunga durata e favorire 
l'inserimento professionale dei giovani e delle persone esposte 
all'esclusione dal mercato del lavoro;  
Obiettivo 4: adattamento facilitato dei lavoratori e delle lavoratrici ai 
mutamenti industriali e all'evoluzione dei sistemi di produzione;  
                                                 
3
 Art.123 del Trattato UE 
4
 Regolamenti n.2081, 2082 e 2084 del 31 luglio 1993 
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Obiettivo 5: promozione dello sviluppo nelle zone rurali 
I principali obiettivi della nuova programmazione si basano su: 
1) maggiore semplicità,  
2) precisazione delle responsabilità 
3) concentrazione delle risorse sulle regioni più bisognose. 
L'Unione europea aveva definito, attraverso il proprio quadro 
normativo, gli scopi da raggiungere, le tipologie di soggetti ai quali 
rivolgere la propria attenzione, le tipologie di azioni e il volume delle 
risorse disponibili, ma non interveniva in alcun modo per definire 
modelli e strumenti, se non nel senso di promuovere approcci di tipo 
innovativo, incoraggiando lo scambio di esperienze, la ricerca e 
l'elaborazione comune di progetti da parte di soggetti appartenenti ai 
Paesi membri. 
Spettava allo Stato elaborare proposte di Piano che avrebbero potuto 
rispondere alle specifiche priorità del proprio modello di sviluppo e 
del proprio mercato del lavoro. 
La Commissione europea ha approvato e cofinanziato quei Piani, o 
quelle parti dei Piani, che rientravano negli indirizzi e nelle priorità 
del Fse, articolati per Obiettivo. 
 
 7
LE FINALITA’ POLITICHE DEL FSE  
Nella vecchia programmazione, il Fondo sociale europeo poteva 
partecipare al finanziamento delle seguenti azioni nell’ambito 
dell’Obiettivo 3: 
 ξ  lottare contro la disoccupazione di lunga durata;  
 ξ  promuovere l'inserimento professionale dei giovani nel mercato 
del  lavoro;  
 ξ  combattere contro l'esclusione sociale;  
 ξ  promuovere le pari opportunità tra uomini e donne;  
 ξ  rafforzare i sistemi e la loro integrazione.  
Nell'ambito dell'Obiettivo 4 il Fondo sociale europeo contribuiva a:  
 ξ  anticipare il mutamento industriale;  
 ξ  adeguare le competenze al mutamento industriale;  
 ξ  costruire e rafforzare i sistemi di formazione continua.  
Il Fondo sociale europeo individuava, per ciascun Obiettivo, i soggetti 
ai quali intendeva rivolgere la propria attenzione. 
Tali soggetti: disoccupati e occupati, occupati in posizione dipendente 
o indipendente e imprenditori, giovani e adulti, donne, fasce deboli, 
erano distinti sia in relazione alla posizione lavorativa, sia in relazione 
al processi di mobilità e integrazione sociale. 
Destinatari del Fondo sociale europeo erano non solo le categorie 
sopra indicate, ma anche i formatori e i funzionari della Pubblica 
Amministrazione, in una logica di promozione del rafforzamento dei 
sistemi attraverso una maggiore qualificazione del sistema formativo.  
 
 
 8
 
 
Finanziamento del Fondo sociale europeo (1994-99) 
 
 
Come si può osservare dal grafico, nel periodo 1994-99 il Fondo 
sociale europeo ha finanziato soprattutto azioni a sostegno 
dell’Obiettivo 1 (47,6%) e dell’Obiettivo 3 (27,4%). 
Nella nuova programmazione (2000-06) le risorse finanziarie messe a 
disposizione dei fondi strutturali sono pari ad 83 miliardi di euro. 
 
 
Al Fondo sociale europeo sono state assegnate risorse per un valore 
pari a 16 miliardi di euro di cui 6,4 miliardi di Euro destinate 
all’Obiettivo 1 (40%), 8,7 miliardi di Euro all’Obiettivo 3 (55%) e 0,8 
miliardi di Euro all’iniziativa comunitaria Equal (5%). 
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Con l’inizio del 2000, si è aperta una nuova fase di programmazione 
che comprende gli anni dal 2000 al 2006. 
Si tratta di una nuova fase sia dal punto di vista temporale, sia dal 
punto di vista normativo e strutturale. 
Le principali novità
1
 riguardano l’adozione da parte del Parlamento e 
del Consiglio Europeo dei nuovi regolamenti riguardanti i Fondi 
Strutturali, con una conseguente ridefinizione degli obiettivi. 
Alla base del cambiamento vi è lo stretto legame istituito tra politiche 
occupazionali ed il Fondo sociale europeo, che comporta un 
considerevole ampliamento delle sue competenze, considerando il 
ruolo cardine assunto dallo sviluppo dell'occupazione, visto come 
obiettivo prioritario nell'ambito della programmazione globale.  
Il principale campo di intervento del FSE nel precedente periodo di 
programmazione era la formazione professionale; nel periodo 2000-
2006, pur mantenendo la linea seguita in passato, vengono introdotte 
delle sostanziali modifiche che faranno del Fondo sociale europeo lo 
strumento fondante di una politica occupazionale a largo raggio che si 
snoda lungo precise linee. 
Il Regolamento (CE) n.1784/99 del Parlamento europeo e del 
Consiglio, del 12 luglio 1999, definisce il Fondo sociale europeo come 
lo strumento finanziario che “fornisce il proprio sostegno a misure 
volte a prevenire e a combattere la disoccupazione nonché a 
sviluppare le risorse umane e l’integrazione sociale nel mercato del 
lavoro al fine di promuovere un livello elevato di occupazione, la 
                                                 
1
 I testi base della Riforma sono: il Regolamento CEE del Consiglio n°2052 del 1988 relativo alla 
missione dei Fondi a finalità strutturale, alla loro efficacia ed al coordinamento dei loro interventi 
e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, detto 
"Regolamento Quadro" ed il Regolamento CEE del Consiglio n°4253 del 1988 per quanto riguarda 
il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e 
quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, detto 
"Regolamento di Coordinamento". 
 
 10
parità tra uomini e donne, uno sviluppo sociale duraturo e la coesione 
economica e sociale”. 
Il Fondo sociale europeo, rappresenta uno strumento molto importante 
di sostegno di sostegno alla Strategia europea per l’occupazione (Seo), 
soprattutto al pilastro relativo all’Occupabilità. 
La Strategia europea per l’occupazione, è il risultato di un 
compromesso tra la tendenza degli Stati nazionali a mantenere la 
piena sovranità nel campo delle politiche del lavoro e la necessità di 
una graduale convergenza ed armonizzazione delle condizioni dei 
mercati del lavoro negli stati membri. 
Si riscontra che: 
 ξ  oltre l’88% della programmazione finanziaria Fse è direttamente 
riconducibile ai pilastri della Seo; 
 ξ  il contributo del Fse ha acquisito maggiore visibilità nei Piani 
nazionali d’azione per l’occupazione (Nap) più recenti; 
 ξ  Il Fse ha contribuito ad allargare lo spettro delle azioni cofinanziate 
nei programmi regionali; 
 ξ  Il Fse ha assunto un ruolo strategico nello sviluppo delle pari 
opportunità. 
 
Gli obiettivi generali del Fse 2000-2006 mirano infatti (si può vedere 
graficamente) a : 
1) contribuire all’occupabilità dei soggetti in età lavorativa; 
2) promuovere l’adattabilità nel mercato del lavoro delle persone 
esposte a rischio di esclusione sociale; 
3) migliorare le pari opportunità’ ossia l’accesso, la 
partecipazione e la posizione delle donne nel mercato del 
lavoro; 
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4) sviluppare un’offerta di istruzione, formazione professionale e 
orientamento che possa favorire lo svolgersi di percorsi di 
apprendimento per tutto l’arco della vita favorendo anche 
l’adeguamento e l’integrazione tra i sistemi della formazione, 
istruzione e lavoro (lifelong learning), 
5) sostenere le politiche di flessibilizzazione del mercato del 
lavoro, promuovere la competitività e favorire lo sviluppo 
dell’imprenditorialità.  
 
 
Questi Obiettivi globali danno luogo ad altrettanti ASSI e 
rappresentano un’esplicitazione dei policy field, cioè di priorità 
direttamente riconducibili all’obiettivo generale del Fondo sociale 
europeo Obiettivo 3. 
All’interno degli assi sono individuabili obiettivi specifici, che 
costituiscono aree di intervento specifiche, in termini di destinatari 
target, nonché dei problemi a cui essi rispondono. 
Agli obiettivi globali, vedremo poi nel successivo capitolo, se ne 
aggiunge un sesto, finalizzato a migliorare i sistemi di monitoraggio, 
valutazione e informazione della programmazione cofinanziata dal 
Fse
5
. 
                                                 
5
 si tratta del Quadro comunitario di sostegno dell’Obiettivo 3 del capitolo successivo