4
In questo capitolo dopo una breve panoramica delle metodologie di V.I.A.
adottate dalle diverse organizzazioni internazionali (Unione Europea, Banca
Mondiale e OECD) si focalizzerà sulla visione della World Bank (WB) di cui si
esporranno brevemente le linee strategiche ambientali e di lotta alla povertà. Si
darà uno sguardo sistematico alle sue politiche operative e alla procedura di E.A.
con tutti i suoi documenti accompagnatori e le fasi in cui si articola il processo di
valutazione degli impatti, relativamente ai progetti che comportano impatti
ambientali di maggiore significatività (magnitudo) e si concluderà con un’analisi
standard delle conseguenze sociali degli impatti ambientali così come sono
considerati nella E.A. e nelle Social Assessments (S.A.) prendendo come
benchmark il procedimento utilizzato per le opere di infrastrutturazione stradale.
Come riflesso degli sviluppi successivi alla Conferenza di Stoccolma, deriva
una visione allargata di una sana gestione ambientale: non vale più il concetto che
la salvaguardia ambientale è un lusso che i poveri non possono permettersi
5
. I
governi dei PVS sono divenuti sempre più consapevoli che la degradazione
dell’ambiente e il depauperamento delle risorse naturali riduce il potenziale di
sviluppo di lungo termine. Di conseguenza si mostrano sempre più sensibili
all’adozione di misure che assicurino la considerazione di questi aspetti nei progetti
di sviluppo. Molti PVS infatti hanno sperimentato casi in cui la degradazione delle
loro risorse naturali di base si è tradotta in un deterioramento della crescita di lungo
periodo. Tutto ciò ha comportato costi in termini di produttività, salute e modifica
del paesaggio (ad es. significativa riduzione nella produzione di molte foreste, terre
agricole e vivai ittici)
6
. Larghi strati della popolazione nei PVS sono dediti
all’agricoltura e dipendono direttamente dalle risorse naturali per cibo, riparo e
lavoro. La loro ricchezza, sia nel breve che nel lungo periodo, è inestricabilmente
legata alla produttività dei sistemi naturali. Gli effetti socio-economici dovuti alla
degradazione ambientale vanno quindi a rendere ancora più difficili le condizioni
di vita dei più poveri.
E’ bene esaminare a tal proposito la strategia ambientale della Banca
Mondiale.
5
World Bank, (2001): “Making sustainable commitments. A World Bank strategy”, The World Bank, Washington D.C.,
pag. xvii..
6
Dixon, J.A., Scura, L.F., Carpenter, R.A. e Sherman, P.B., (1994): Economic analysis of Environmental Impacts, Second
Edition, Earthscan Publications Ltd, London., pagg. 3-6.
5
La Banca Mondiale, istituita nel 1944 insieme al FMI con l’entrata in vigore
degli accordi di Bretton Woods, ha lo scopo, in base all'atto istitutivo, di favorire la
ricostruzione e lo sviluppo dei territori dei Paesi membri facilitando l'investimento di
capitale a scopi produttivi; di promuovere l'investimento privato estero, fornendo
garanzie o partecipando a prestiti, e di integrare l'investimento privato, erogando a
condizioni convenienti, risorse finanziarie da destinare a scopi produttivi.
Negli anni novanta la WB è stata pesantemente criticata per gli scadenti
risultati ottenuti sul fronte dello sviluppo economico e, in particolare, per i danni
sociali e ambientali provocati dai progetti che ha finanziato e promosso nei paesi
del Terzo Mondo. La stessa Banca ha ammesso di aver compiuto notevoli errori
7
e
il suo ruolo nella promozione dello sviluppo è stato ridimensionato dal vasto
afflusso di capitali privati, impiegati in progetti redditizi nei PVS; tuttavia, permane
la necessità del suo intervento in particolare nelle aree non remunerative a livello
privato, quali ad esempio la sanità e l'istruzione (beni pubblici non scambiati sul
mercato).
Anche grazie a tali fallimenti, la Banca ha maturato una vasta esperienza circa
la conformazione delle politiche di salvaguardia, la preparazione e
l’implementazione di progetti ambientali, l’instaurazione di un dialogo politico. La
WB deve inoltre rispondere a un contesto globale che sta cambiando
(globalizzazione, rapido progresso tecnologico, ruoli del settore pubblico e di quello
privato anch’essi in fase di cambiamento e ascesa della società civile, il dialogo con
la quale si delinea come centrale nel nuovo approccio di cooperazione allo sviluppo).
Pertanto l’istituzione ha adattato e sta adattando i suoi strumenti: da quelli di
prestito a quelli che supportano lo sviluppo guidato dalle comunità locali, alle
strategie di riduzione della povertà, ai programmi di sviluppo di lungo termine. A
questo contesto mutevole devono essere adattate anche le politiche e gli interventi
sull’ambiente
8
.
La missione della Banca, volta ad una duratura riduzione della povertà,
richiede che lo sviluppo sia sostenibile. Ciò significa che deve essere posta la giusta
attenzione agli aspetti sociali e ambientali delle sfide di sviluppo, come enunciato nel
7
Lewis Preston, Presidente della WB dal 1991 al 1995 ha affermato: "I think the mistake the Bank has paid the
highest price for was not recognizing the importance of environment". Da Goodland, R., (2000): Social and
Environmental Assessment to promote sustainability. An informal view from the World Bank, Environment Department
Papers, Paper no. 74, Environmental Management Series, The World Bank, Washington D.C. pag. v.
8
World Bank, (2001): “Making sustainable commitments. A World Bank strategy”, The World Bank, Washington D.C..
6
motto che descrive la mission della World Bank: “combattere la povertà con
passione e professionalità per ottenere risultati durevoli. Aiutare la gente ad aiutare
se stessa e il loro ambiente fornendo risorse, diffondendo conoscenza, costruendo
capacity, promovendo accordi di partnership nei settori pubblico e privato…”
9
.
L’obiettivo della Strategia ambientale perciò è promuovere la valorizzazione
dell’ambiente come elemento fondamentale di azioni e strategie di sviluppo e
riduzione della povertà. (Many view concern over environmental issues as a rich-
country luxury. It is not. Natural and man-made environmental resources represent
an important element of countries’ wealth, and provide a foundation for economic
growth and livelihoods)
10
.
La Banca pertanto coadiuva i Paesi clienti
11
a fissare e ad affrontare le loro
priorità e sfide ambientali, includendovi quelle a carattere regionale o globale e
supportandone quindi la sostenibilità attraverso le sue operazioni.
Perciò la WB pone la sfida ambientale in una prospettiva locale, focalizzando
sulle popolazioni dei Paesi membri e sul loro modo di utilizzare le risorse e di
sfruttare le condizioni ambientali che li riguardano.
A supporto del suo obiettivo la Strategia ambientale espone tre obiettivi strettamente
interconnessi tra loro:
1) Migliorare la qualità della vita.
L’attenzione è posta su tre macro aree in cui ambiente, qualità della vita e
riduzione della povertà sono a loro volta strettamente correlati:
- Accrescere i mezzi di sussistenza.
- Prevenire e ridurre i rischi ambientali per la salute.
- Ridurre la vulnerabilità delle popolazioni alle calamità naturali.
2) Migliorare la qualità della crescita.
Non è sufficiente migliorare la qualità della vita delle attuali generazioni: è
necessario assicurare che i guadagni di breve periodo (gli short-term gains) non siano
ottenuti a spese della riduzione delle opportunità per lo sviluppo futuro. La gestione
ambientale sostenibile è, quindi, condizione essenziale per la crescita economica di
9
Ibid., Executive Summary, pag. xx.
10
Ibid., Executive Summary, pag. xviii.
11
Termine utilizzato in World Bank, (2001): “Making sustainable commitments. A World Bank strategy”, The World Bank,
Washington D.C. e Stiglitz, J. E., (2002): La globalizzazione e i suoi oppositori, Einaudi Editore, Torino. Traduzione di
D. Cavallini. Titolo originale: Globalization and Its Discontents, pag. 49.
7
lungo periodo e per ottenere miglioramenti duraturi nel benessere delle popolazioni.
Nel 1990 le Nazioni Unite identificarono il concetto di sviluppo partendo dalla idea
aristotelica secondo la quale gli ordinamenti sociali vanno giudicati dall’estensione
con cui promuovono il “bene dell’uomo”
12
. Ciò porta a definire lo sviluppo umano
come “un processo di ampliamento delle possibilità di scelta della gente”. Queste
possibilità di scelta altro non sono se non le capacità (capabilities) introdotte da
Sen
13
.
Si fa sempre più evidente inoltre come l’attenzione agli aspetti ambientali e
sociali dello sviluppo economico contribuisca ad accrescere la competitività
internazionale dei Paesi membri
14
. Riconoscendo l’importanza nei rispettivi ruoli del
settore pubblico e di quello privato, la Banca agirà supportando:
- strutture politiche, istituzionali e di regolamentazione per la gestione
ambientale sostenibile.
- Sviluppo sostenibile del settore privato. (Come componenti del World Bank
Group
15
, l’International Finance Corporation – IFC e la Multirateral
Investment Guarantee Agency – MIGA, promuoveranno, attraverso
investimenti e garanzie, rispettivamente, la responsabilità ambientale e
sociale nonché una buona gestione ambientale nel settore privato. La Banca
faciliterà inoltre accordi e intese (partnerships) tra settore pubblico, privato e
società civile volti a risolvere importanti problemi ambientali e creando così
benchmarks per una buona gestione ambientale).
3) Proteggere la qualità dei commons regionali e globali.
Viene posta crescente enfasi sulle ripercussioni locali delle sfide ambientali
globali, sulla riduzione degli impatti del degrado dei global commons nei PVS, e
12
United Nations, (1990): Human Development Report 1990, Oxford University Press, Oxford. Traduzione italiana:
Rapporto sullo sviluppo umano. Come si definisce e come si misura, Rosenberg & Sellier, Torino, 1992.
13
Acocella, N., (2000): Fondamenti di politica economica, 3ª edizione, Carocci Editore, Roma, pag. 219.
14
World Bank, (2001): “Making sustainable commitments. A World Bank strategy”, The World Bank, Washington D.C.,
pag. xxi.
15
Il World Bank Group è composto da istituzioni distinte ma che lavorano in stretta associazione: IBRD
(International Bank for Reconstruction and Development) e IDA (International Development Association) hanno
il mandato per concedere prestiti agevolati (senza interessi o a tassi contenuti) a governi sovrani. Entrambe
costituiscono la WB. L’IFC (International Finance Corporation) promuove investimenti sostenibili per la crescita
del settore privato. La MIGA (Multirateral Investment Guarantee Agency) fornisce garanzie agli investitori esteri
contro i rischi non commerciali (in primis rischio-paese). A queste si aggiunge l’ICSID (International Centre for
Settlement of Investment Disputes) creato per dirimere le controversie tra governi e investitori privati con l’auspicio
che ciò possa contribuire ad accrescere i flussi internazionali degli investimenti.
8
sugli interventi che vengono attentamente calibrati per beneficiare i Paesi in
questione e le comunità locali. La Banca nel rivolgersi alle sfide globali pertanto
applicherà i seguenti principi chiave:
a) concentrare l’attenzione sulle connessioni positive tra riduzione della povertà
e protezione dell’ambiente;
b) mettere a fuoco i benefici ambientali locali e costruire sovrapposizioni con i
benefici regionali e globali;
c) contrastare la vulnerabilità e soddisfare i bisogni di adattamento dei PVS;
d) facilitare il trasferimento di risorse finanziarie ai Paesi memebri per aiutarli a
sostenere i costi della produzione di benefici ambientali e globali non
compensati dai benefici ottenuti a livello nazionale (presenza di esternalità
positive);
e) stimolare mercati per beni pubblici ambientali
16
.
Infine come agenzia operativa del GEF
17
e del MFMP
18
, la Banca ha il
compito di indirizzare i Paesi membri verso gli obiettivi delle convenzioni e dei
protocolli internazionali che riguardano la protezione dell’ambiente. La WB,
coadiuvata da altri partners, favorisce l’assistenza tecnica, il trasferimento di risorse
finanziarie e di tecnologie “verdi” e lo sviluppo di mercati per beni e servizi
ambientali.
Inoltre si sottolinea che l’ambiente non è un settore o un elemento aggiuntivo
da considerare nei processi decisionali: esso compenetra (e interagisce con) tutti gli
investimenti, programmi, strategie di settore, politiche e istituzioni (trasversalità),
considerando i requisiti istituzionali e i vincoli di capacità. La Strategia ambientale
sottolinea i passi avanti fatti in tre aree chiave.
A) Rafforzamento delle attività di analisi e di consulenza.
B) Risposta alle priorità ambientali attraverso progetti e programmi.
C) Miglioramento del sistema di salvaguardia.
16
World Bank, (2001): “Making sustainable commitments. A World Bank strategy”, The World Bank, Washington D.C.,
pagg. xxii e segg..
17
Tale meccanismo è volto al finanziamento di quelle attività che procurano (o proteggono assets che forniscono)
global environmental benefits in quattro aree principali: cambiamento climatico, diversità biologica, acque internazionali e
assottigliamento della fascia d’ozono. Fonte: www.worldbank.org.
18
Multilateral Fund for the Montreal Protocol.
9
L’obiettivo ultimo della WB e dei suoi partners è quello di aiutare i Paesi
membri a far si che implementino proprie politiche di salvaguardia attraverso
l’adozione e l’internalizzazione dei principi di sviluppo sostenibile nella loro capacità
di sviluppo a livello nazionale e sub-nazionale e la creazione di incentivi e
ricompense per le buone performance dei fruitori dei prestiti (a cui se ne delega la
responsabilità) che dimostrino capacità di gestione degli aspetti ambientali nei loro
programmi di sviluppo
19
.
Tuttavia il conseguimento dello sviluppo sostenibile, essendo un obiettivo di
lungo periodo, richiede una contemporanea ricerca di prosperità economica, qualità
ambientale ed equità sociale, che a loro volta comportano un cambiamento dei
comportamenti dei singoli e delle organizzazioni, cambiamento che sta avvenendo in
ogni parte del mondo.
Nell’implementazione della sua strategia la priorità verrà assunta da certi
aspetti considerati particolarmente urgenti come l’integrazione delle considerazioni
ambientali nei PRSPs (Poverty Reduction Strategy Papers: documenti strategici di
riduzione della povertà), mentre altri elementi come la sistematica applicazione delle
analisi ambientali nazionali e delle Sectoral Environmental Assessment - S.E.A.
saranno intrapresi gradualmente focalizzando in primis sulla definizione delle
metodologie e sul coordinamento con Paesi membri e partners. Sarà inoltre
assicurato che le valutazioni e i programmi considerino e riflettano le situazioni e le
priorità regionali e globali con lo scopo di armonizzare i benefici locali, regionali e
globali, facilitando il trasferimento di risorse per azioni a livello globale e aiutando i
Paesi membri a trarre beneficio dai beni pubblici globali (economie di scala) generati
dall’azione internazionale.
La Banca è quindi consapevole che i temi ambientali non devono essere di
competenza di un gruppo specializzato, ma devono pervadere tutte le sue attività.
Naturalmente il successo della strategia dipende non solo dalle azioni della
Banca ma anche dall’impegno profuso dai Paesi membri nel prendere i necessari
provvedimenti al fine di rendere sostenibile il proprio sviluppo, e questo, è un
processo che richiede tempo, perseveranza, uno sforzo comune (concertato) da parte
delle diverse componenti delle società coinvolte e il sostegno della comunità
internazionale.
19
World Bank, (2001): “Making sustainable commitments. A World Bank strategy”, The World Bank, Washington D.C.,
pag. xxv.
10
L’ottica della strategia infine è necessariamente di lungo periodo: l’esperienza
troppo spesso ha dimostrato che i guadagni di breve periodo ottenuti con una visione
poco lungimirante possono essere sommersi da più ampi cambiamenti avversi. È
questo che la Banca Mondiale, forte della propria esperienza vuole evitare al fine di
ottenere risultati che durino nel lungo periodo e che “portino alla creazione di un
mondo migliore e più sostenibile per tutti”
20
.
I costi relativi al controllo degli impatti e alla gestione delle risorse
ambientali possono essere molto elevati. Pertanto si rende necessaria un’attenta
analisi ai fini di una efficiente allocazione delle scarse risorse finanziarie
disponibili. E’ chiaro che il successo dello sviluppo economico dipende dall’uso
razionale delle risorse ambientali e dalla minimizzazione degli impatti negativi.
Obiettivo che può essere perseguito con il miglioramento della selezione,
pianificazione, definizione e implementazione dei progetti.
Molte istituzioni finanziarie internazionali avvertono che il costo economico
diretto di un progetto è relativamente facile da quantificare se non presenta
esternalità di rilievo come gli impatti ambientali
21
.
La domanda a questo punto è: come possono essere identificati, quantificati e
valutati gli impatti ambientali dei progetti di sviluppo?
I punti più importanti sono due: 1) gli impatti di cui sopra devono essere
identificati e misurati; 2) devono essere adottati dei sistemi per attribuire un valore
monetario a questi impatti in modo tale che sia possibile includerli nelle analisi
economiche dei progetti. Soltanto quando non può essere attribuito un valore
monetario un particolare impatto ambientale dovrebbe essere trattato in maniera
qualitativa nell’analisi
22
.
In questo quadro viene attualmente riconosciuto un ruolo sempre più
rilevante alla Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.).
Le definizioni di V.I.A. sono molteplici e controverse a causa del suo essere
“crocevia dove si incontrano interessi di discipline diverse”
23
. La «valutazione
d’impatto ambientale» è un processo conoscitivo che mira ad accrescere la
20
World Bank, (2001): Making sustainable commitments. A World Bank strategy, The World Bank, Washington D.C.,
Executive Summary, pag. xxix.
21
Dixon, J.A., Scura, L.F., Carpenter, R.A. e Sherman, P.B., (1994): Economic analysis of Environmental Impacts, Second
Edition, Earthscan Publications Ltd, London., pag. 6.
22
Ibid.
23
Querini, G., (2000): La politica ambientale della Unione Europea, Seconda Edizione, Edizioni Kappa, Roma, pag. 92.
11
disponibilità delle informazioni necessarie per decisioni razionali su progetti di
investimenti pubblici e privati, al fine di individuarne e valutarne gli effetti
ambientali negativi, così da potere adottare misure per prevenirli o comunque
minimizzarli; ciò con l’ulteriore obiettivo di delineare eventuali progetti alternativi
grazie ad un’ampia partecipazione delle forze sociali interessate
24
.
La V.I.A. ha quindi il compito di evitare che vengano progettati e realizzati
investimenti pubblici e privati con effetti insostenibili per gli equilibri ambientali. Gli
obiettivi attribuiti alla V.I.A. sono però ambigui (mitigazione degli impatti o scelta
tra progetti alternativi) e ciò si riflette nelle diverse concezioni dei vari Organismi
Internazionali.
Nell’Unione Europea la V.I.A. dovrebbe essere regolamentata dalla Direttiva
85/337/CE, dovrebbe, perché questa norma è stata “vittima” di sempre più sofisticate
interpretazioni e di proposte di miglioramenti, ma, come la Commissione ha
rimarcato, non è mai stata efficacemente attuata dagli Stati membri.
Fondamentale è stata considerata l’adozione di procedure trasparenti
25
affinché tutte le forze sociali interessate alla realizzazione di un determinato progetto
di investimento, soprattutto nel caso in cui questo comporti mutamenti ambientali di
grande rilievo, dovrebbero essere preventivamente informate circa il grado e il
numero degli impatti ambientali che ne potranno derivare al fine di proporre in modo
dettagliato gli opportuni interventi di mitigazione. A questa interpretazione si è potuti
pervenire grazie alla forte pressione esercitata dall’opinione pubblica, alla quale il
Parlamento Europeo ha saputo efficacemente dar voce.
La funzione essenziale della V.I.A., secondo la metodologia applicata nella
UE, è quindi quella in cui emerge il ruolo dei “tecnici” (ingegneri, architetti, geologi,
chimici, biologi, ecc.): all’individuazione degli effetti materiali negativi per
l’ambiente causati da un investimento, da un’opera o da una particolare politica (ad
esempio nell’ambito della pianificazione del territorio) messi in atto sia dal settore
pubblico che privato, segue la misurazione di tali effetti in termini quantitativi e di
nocività che è propedeutica alla loro minimizzazione attraverso opportuni interventi
di mitigazione.
24
Ibid.
25
Querini, G., (1999): Il ruolo dell’ economista nella valutazione di impatto ambientale: metodologie e prassi negli organismi
internazionali, in Economisti Ambientali Italiani: atti della quarta riunione, pagg. 321-322.
12
In ambito europeo ciò ha condotto a una sterilizzazione del dibattito sulla
valutazione ambientale e non ha permesso l’elaborazione di guidelines per una
corretta applicazione delle procedure.
Sebbene siano stati ottenuti notevoli progressi nel campo della cooperazione
internazionale per quanto riguarda la valutazione dei progetti di sviluppo finanziati
dalla UE nei PVS
26
, ha prevalso l’esigenza di individuare e quantificare, in termini
fisici, gli impatti ambientali dei vari progetti, ai fini della loro mitigazione.
All’economista è affidata solamente una “evaluation of the effects of
environmentally relevant pricing policies, taxes and subsides”
27
.
Dal punto di vista economico, invece, si attribuisce alla V.I.A. una funzione
più ampia: fatta salva la necessità di individuare e misurare in termini fisici gli effetti
materiali negativi di cui sopra, si insiste sulla necessità della loro valutazione in
termini economici al fine di far rientrare la V.I.A. nel tradizionale metodo
economico-finanziario dell’Analisi Costi-Benefici (ACB). Questa è in sostanza la
concezione della World Bank.
L’esigenza di dare un valore economico ai beni ambientali e, più precisamente
in questo caso, agli impatti ambientali, è vista dai tecnici e dagli integralisti
ambientali come una “perversione professionale degli economisti”
28
: secondo tecnici
ed ambientalisti, infatti, ciò che non ha prezzo non può neppure avere un valore
economico.
La suddetta esigenza invece risponde ad una necessità pratica fondamentale e
cioè alla possibilità di scegliere “razionalmente” tra ipotesi alternative di progetti di
investimento
29
.
Ciò pertanto è possibile solo se i costi e i benefici finanziari da una parte e gli
impatti ambientali dall’altra sono espressi in grandezze omogenee e in particolare,
dato il contesto, non si vede perché non effettuare questa omogeneizzazione in
26
Ibid., pagg. 322-323. Cfr. per un approfondimento il Manuel sur l’environnement (Commissions des CE, DGVIII, 1993)
e la Guidance Note (European Commission, DG 1, 1997).
27
Ibid. pag. 323. Anche se non si deve trascurare la maggiore rilevanza che viene attribuita alla dimensione economica
e sociale delle valutazioni ambientali testimoniata da frequenti riferimenti delle procedure europee ai documenti di
UNEP e World Bank.
28
Querini, G., (2000): La politica ambientale della Unione Europea, Seconda Edizione, Edizioni Kappa, Roma, pag. 91.
29
Ibid. Scegliere in modo razionale vuol dire rispettare la essenza della logica economica ossia il principio secondo il
quale, nel processo decisionale, le soluzioni prescelte (tra più ipotesi alternative di progetti, compresa quella del “do-
nothing”) dovranno assicurare che i ricavi (ossia i benefici per il benessere della collettività) siano superiori ai relativi
costi.
13
grandezze monetarie, adeguatamente corrette per tener conto delle distorsioni causate
dal mercato
30
.
Così facendo si otterrebbe un indice sintetico-unitario per ogni progetto di
investimento, rappresentativo dei benefici e dei costi finanziari e di quelli ambientali
valutati finanziariamente, in modo tale da poterne effettuare una classificazione e
quindi la scelta più conveniente
31
.
Un tentativo di sintesi tra le metodologie di V.I.A. che si limitano alla
individuazione degli impatti e alla loro misurazione in termini fisici ai fini della loro
mitigazione e le metodologie basate sui principi della ACB, ha trovato attuazione nei
Manuali dell’OECD. In essi si sottolinea che la tutela ambientale va raccordata con
gli obiettivi di politica economica e sociale dei Paesi con una integrazione tra gli
obiettivi della V.I.A. (intesa in senso tecnico) e gli obiettivi della politica economica
di Paesi industrializzati e PVS. Il finanziamento di progetti di investimento deve però
confrontarsi con i vincoli imposti dalla necessità di contenimento della spesa
pubblica. Di qui nasce infatti il problema dell’assegnazione, alle risorse che vengono
prodotte (benefici) e a quelle che vengono sacrificate (costi) nell’implementazione di
ogni progetto, di adeguati pesi relativi ossia di prezzi che molto spesso non sono
forniti dal mercato o e se lo sono, risultano distorti.
Se si inserisce in questo quadro, la V.I.A., sebbene non perde la sua funzione
microeconomica, diviene il primo stadio di un più articolato processo di valutazione
dei progetti di investimento ad un livello di politica economica generale. In tal senso
l’OECD ha cercato di stabilire una connessione sempre più stretta tra la V.I.A.,
applicata ai singoli progetti, e la V.I.A. Strategica (S.E.A.), applicata ai programmi di
investimento settoriali e territoriali, e in tal senso ha contagiato positivamente anche
la Commissione Europea, la quale, attraverso l’orientamento volto ad incorporare la
V.I.A. nella S.E.A., ha dimostrato di aver compreso che la V.I.A. affidata ai tecnici,
ha una rilevanza pratica molto modesta. Di qui la necessità della formazione di
economisti specificamente preparati alla valutazione ambientale che cioè siano dotati
di “substantial knowledge about the environment and the complex interrelationships
between social, economic and ecological issues”
32
, cosa che ormai, ufficialmente dal
1991, ha attirato l’attenzione della Banca Mondiale.
30
Ibid. A tal proposito sono utilizzati vari approcci tra cui quello dei prezzi-ombra.
31
Per tutto questo rimandiamo al par. 1.2.
32
Querini, G., (1999): Il ruolo dell’ economista nella valutazione di impatto ambientale: metodologie e prassi negli organismi
internazionali, in Economisti Ambientali Italiani: atti della quarta riunione, pag 328.
14
A tutto ciò si aggiunge la necessità della valutazione degli impatti sociali
strettamente connessi a quelli ambientali. In tal senso si parla di una “valutazione
pubblica”
33
dell’impatto ambientale, a sostegno della quale, vi sono la irreversibilità
degli effetti ambientali di taluni progetti di investimento (si pensi a grandi bonifiche)
e il problema della distribuzione dei relativi benefici e costi. Questo soprattutto nei
PVS, dove la cultura attenta alla tutela ambientale è limitata. Per quanto riguarda
l’irreversibilità degli effetti ambientali la valutazione pubblica dell’impatto
ambientale induce ad un atteggiamento conservativo in cui, a causa della incertezza
che sottende alla previsione degli sviluppi di ogni decisione (ad esempio il
cambiamento dei gusti riguardo ai benefici dati dall’ambiente o dal servizio a motivo
della cui fruizione è stato realizzato il progetto), è preferibile privilegiare quelle
alternative che incorporano una maggiore percentuale di reversibilità. Per quanto
riguarda invece il problema della distribuzione di costi e benefici, la valutazione
pubblica consente di prendere in considerazione nel processo decisionale non solo gli
interessi di coloro che sono direttamente avvantaggiati dall’opera, ad esempio coloro
che abitano nelle vicinanze e che godrebbero dei benefici nel presente e
nell’immediato futuro, ma anche gli interessi di coloro che, territorialmente e
temporalmente (i potenziali turisti e/o le generazioni future), non hanno voce per
manifestare le proprie preferenze nel processo decisionale
34
.
La V.I.A., quindi, proprio perché i benefici della tutela ambientale sono diluiti
nel tempo e nello spazio in relazione a irreversibilità e equidistribuzione, viene a
svolgere una “funzione di tutela pubblica, introducendo nel processo decisionale un
elemento di lungimiranza per la tutela degli interessi generali della collettività contro
le miopi manovre dei gruppi di pressione locali e settoriali”
35
.
In conclusione la V.I.A. risulta uno strumento fondamentale sia per individuare
gli impatti ambientali, negativi e positivi, di un progetto sia per quantificare tali
impatti in termini monetari e per inserirli quindi, in modo contabilmente ed
economicamente corretto, in un processo decisionale ispirato a criteri di razionalità.
Nel paragrafo successivo si analizza come l’ACB, nell’ottica della WB,
attraverso una prima descrizione delle sue caratteristiche e dei problemi propri della
valutazione ambientale, può essere applicata ai fini della salvaguardia ambientale.
33
Querini, G., (2000): La politica ambientale della Unione Europea, Seconda Edizione, Edizioni Kappa, Roma, pag. 98.
34
Si pensi all’enfasi posta dalla Banca Mondiale su Public Participation e Disclosure, Public Involvement e Public
Consultation.
35
Ibid. pag. 99.
15
1.2 L’analisi economica e la Environmental Assessment: la visione della Banca
Mondiale
Nel paragrafo precedente si è accennato alle priorità ambientali mondiali e in
particolare al modo con cui sono state fatte proprie dalle strategie di sviluppo
sostenibile messe in atto dalla WB e, a fronte della necessità di inserirle in ogni
ambito delle decisioni di sviluppo, si sono passate brevemente in rassegna, diverse
metodologie di V.I.A. adottate da differenti Organismi internazionali.
In questo paragrafo si analizzeranno le principali caratteristiche e opportunità
fornite dall’Analisi Costi-Benefici per tener adeguatamente conto di queste
problematiche nell’ottica, ormai sostenuta da diversi anni da parte della WB, di una
sempre più stretta integrazione tra questa e la Environmental Assessment (E.A.).
Va sottolineato, naturalmente, che una larga parte dell’analisi del progetto
serve a stabilirne la sua fattibilità tecnica e istituzionale nonché la sua idoneità di
applicazione all’interno del contesto economico e sociale (si sottolinea come non si
possa prescindere dal contesto). L’ACB parte dal presupposto che il progetto sia
tecnicamente fattibile e che gli accordi istituzionali saranno osservati (resi efficaci)
durante l’implementazione dello stesso. L’ACB è perciò solamente una parte
dell’analisi completa del progetto, ma una parte molto importante dato il suo scopo.
Se un progetto si dimostra ottimo dal punto di vista tecnico non significa che lo sia
anche dal punto di vista economico. Una buona analisi economica non deve lasciare
dubbi circa il contributo del progetto al benessere di una nazione
36
.
La necessità dell’utilizzo dell’ACB (filosofia questa che attribuisce un ruolo di
prim’ordine alla figura dell’economista esperto di tematiche e valutazioni ambientali)
costituisce il nerbo della Politica Operativa della Banca Mondiale sulla Valutazione
Economica delle Operazioni di Investimento
37
. Al primo capoverso si enuncia: “la
Banca valuta i progetti di investimento per garantire che essi promuovano gli
obiettivi di sviluppo del Paese che richiede il finanziamento. Per ogni progetto di
investimento, lo staff della Banca conduce un’analisi economica per determinare se il
progetto procura all’economia più benefici netti delle altre opzioni mutuamente
36
Belli, P., Anderson, J.R., Barnhum, H.N., Dixon, J.A., Tan, J.P., (2001): Economic Analysis of Investment Operations:
analytical tools and practical applications, World Bank Institute, Washington D.C., pag. 3.
37
World Bank, (1994): The World Bank Operational Manual - Operational Policy 10.04: Economic Evaluation of Investment
Operations, The World Bank, Washington D.C., pag 1.
16
esclusive (ossia tutte ugualmente fattibili, la scelta di una delle quali, però, esclude
l’implementazione delle altre) per l’uso delle risorse in questione”
38
.
Di qui l’attenzione crescente al problema della valutazione ossia
all’attribuzione di valori monetari a beni, servizi o impatti che provocano mutamenti
nella qualità ambientale. I governi riconoscono che per scegliere tra diversi progetti
alternativi di investimento è necessario attribuire un valore monetario a benefici e
costi, sia diretti che indiretti, di differenti azioni. Tale valutazione è essenziale anche
ai fini di una più completa analisi economica delle alternative. Sebbene questa
valutazione ebbe inizio con una focalizzazione sul singolo progetto in merito agli
impatti ambientali diretti delle attività che lo riguardavano, il suo utilizzo si è
allargato per includere l’analisi degli impatti dovuti ai mutamenti del quadro
macroeconomico fino ad introdurre il concetto, in continua evoluzione, di una
contabilità pubblica delle risorse naturali la cosiddetta “contabilità verde” che
dovrebbe correggere il valore del PIL
39
.
La relazione del progetto con i più ampi obiettivi di sviluppo del settore o del
Paese è parte integrante della sua giustificazione economica. Gli analisti dovrebbero
accertarsi che il progetto si armonizzi con le strategie di politica economica settoriali
e nazionali. A tal fine è importante discutere sul key role della struttura politica e
istituzionale, se può o meno contribuire alla buona riuscita del progetto
40
.
Il criterio di base utilizzato per la scelta delle alternative è quello che
“racchiude il Valore Attuale Atteso dei benefici al netto dei costi”
41
. Sia i benefici
che i costi sono definiti come incrementali (aggiuntivi) rispetto alla situazione senza
il progetto (ossia all’opzione “zero” o del do-nothing). Per essere accettabile dal
punto di vista economico, un progetto deve soddisfare due condizioni: a) il valore
attuale atteso dei benefici netti non deve essere negativo e b) lo stesso deve essere
maggiore o uguale (non inferiore) a quello dei progetti alternativi.
In termini analitici il progetto è finanziato quando ha il Valore Attuale Netto
Atteso (VAN
e
o NPV) più elevato (la e all’apice sta per expected ossia atteso), ossia
38
Ibid.
39
Dixon, J.A., Scura, L.F., Carpenter, R.A. e Sherman, P.B., (1994): Economic analysis of Environmental Impacts, Second
Edition, Earthscan Publications Ltd, London.
40
Belli, P., Anderson, J.R., Barnhum, H.N., Dixon, J.A., Tan, J.P., (2001): Economic Analysis of Investment Operations:
analytical tools and practical applications, World Bank Institute, Washington D.C., pag. 2.
41
World Bank, (1994): The World Bank Operational Manual - Operational Policy 10.04: Economic Evaluation of Investment
Operations, The World Bank, Washington D.C., pag 1.
17
quando tra N progetti tutti ugualmente realizzabili, il VAN
e
di un progetto x è uguale
a:
() () NxiCiBVAN
ki
t
m
k
e
k
t
n
j
e
j
e
x
∈∀=+−+=
−
=
−
=
∑∑
max11
11
dove:
- B
j
e
è il beneficio j-esimo atteso con j = 1, 2, …, n;
- C
k
e
è il costo k-esimo atteso con k = 1, 2, …, m;
- t
j,k
è il periodo ( ad es. l’ anno) in cui il relativo beneficio o costo si prevede che si
manifesterà;
- i è il tasso di sconto applicato (vedi più avanti).
La differenza tra la somma dei benefici attualizzati e la somma dei costi
attualizzati deve essere non solo positiva ma anche superiore a quella di ogni altro
progetto ipotizzato facente parte della rosa dei progetti proposti per lo sviluppo del
benessere degli abitanti di un’area.
Per ottenere gli stessi risultati in termini di scelta sono utilizzate altre due
formule: il calcolo dell’Internal Rate of Return (IRR o Tasso interno di rendimento) e
il Benefit/Cost Ratio (B/C ratio).
L’IRR è quel tasso in corrispondenza del quale i flussi di benefici e costi
attualizzati si equivalgono. Identifica il profitto generato dal progetto quando tutti gli
inputs e gli outputs sono calcolati ai prezzi di mercato
42
e si ottiene attraverso un
processo iterativo:
()
i
t
n
i
e
i
iB
−
=
+
∑
1
1
= ()
k
t
m
k
e
k
iC
−
=
+
∑
1
1
42
La World Bank fa di solito riferimento all’ERR (Economic Rate of Return) che è quel tasso di rendimento che si
ha quando tutti gli inputs e gli outputs sono calcolati ai costi opportunità. Da: Belli, P., Anderson, J.R., Barnhum,
H.N., Dixon, J.A., Tan, J.P., (2001): Economic Analysis of Investment Operations: analytical tools and practical applications,
World Bank Institute, Washington D.C., pagg. xvii-xviii.
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